論公共行政中規范主義對于實證主義的優先性

[摘要]公共行政中規范主義和實證主義的哲學基礎與理性之源分別是康德批判哲學中的實踐理性與理論理性。本體優先于現象、目的優先于手段、自由優先于必然，這既是實踐理性優先于理論理性的根據，也是規范主義優先于實證主義的理由。規范主義對于實證主義優先性的理論與現實意義在于維護公共行政學的公共性；捍衛公共行政的合法性；凸顯“人本位”的價值理念；完善政府權力制約機制。

[關鍵詞]規范主義；實證主義；實踐理性；理論理性

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號] 1006-0863（2013）07-0041-04

一

公共行政學在百余年的發展歷程中，伴隨著各種觀點的不斷碰撞激蕩，最終形成了規范主義（注重平等、公平、公正等價值）和實證主義（注重效率、效能與經濟等價值）兩大流派的理論傳承。最初，兩大流派的一些代表人物在圍繞著公共行政學的民主性與科學性，公共行政學到底是一門學科還是一種專業等方面進行激辯，然而，到了20世紀80年代以后，隨著公共行政理論與實踐的發展，許多學者逐漸認識到公共行政學不再是一個同質的研究領域，它具有多元化的價值與多元主義的研究路徑。如戴維.H.羅森布魯姆認為：“公共行政學的研究有三條相對分明的途徑（管理、政治、法律）”，[1]羅伯特.B.登哈特也承認：“如今在理論家中最流行的觀點是，公共行政學最好被看做是一種從各種不同的理論觀點兼收并蓄的專業?！盵2]這樣一來，公共行政學將規范主義與實證主義兩大范式置于其中，從而終結了過去追求單一化價值與研究路徑的論爭。然而，舊的問題雖已塵埃落定，新的問題又悄然而生，即在公共行政理論與實踐中，當規范主義與實證主義之間發生價值沖突時，誰享有優先性？對于這一問題，一些實證主義學派的倡導者主張實證主義的優先性，認為實證主義價值是公共行政學建立的初衷，并認為效率等價值應視為首要的善。然而，過于強調實證主義使得公共行政在實踐中因出現合法化危機而為規范主義學派所詬病。一些規范主義學派的倡導者往往試圖用政治學或政治哲學的理論知識來證明規范主義的優先性。如新公共行政學的代表人物弗雷德里克森主張公平至上，新公共服務學派的代表人物登哈特也強調公民權和公共服務比企業家精神更為重要。雖然這些學者的論證有一定的說服力，但往往冒著將公共行政學回歸政治學的風險而容易遭到實證主義學派的攻擊，從而使其理論觀點不能真正讓人信服。

另外，從實證主義和與規范主義二者所關注的焦點來看，實證主義關注的是事實命題，是一種經驗主義，側重于從描述性的視角來看待公共行政問題；而規范主義則關注的是價值命題，是一種規范理論，側重于規約性的視角來看待公共行政問題。實證主義與規范主義何者優先是無法直接進行判定的。就實證主義而言，雖然其在公共行政中占據重要的地位，但實證主義所倡導的科學主義取向也有其致命的缺陷。正如達爾所言：“科學不能證實道德價值之所在，它不能在“是”與“應當”二者之間架起一座橋梁?！盵3]因而它在公共行政理論與實踐中不能夠完全袪除規范主義價值而享有優先權。就規范主義而言，雖然其維護了公共行政的合法化地位，但如今其在與實證主義的交鋒中出現了一定程度上的“疲軟”。正如達布利克所言：“規范主義者未能提高公共行政學在社會科學中的學科地位。從本質上講，規范觀點促進的是說服而不是研究?！盵4]這樣一來，“公共行政學中強大的規范主義立場的影響，降低了那些從事主流社會科學研究的人對我們領域的認同感?！盵5]因此，如果我們從規約性的視角來證明規范主義對于實證主義的優先性同樣也是難以獲得廣泛認同的。

筆者贊同公共行政中規范主義對于實證主義的優先性，然而，要對規范主義的優先性進行有效證明則絕非易事。通過上述論爭我們不難看出，學界關于規范主義優先性的證明往往面臨著兩大窘境：一是從政治學或政治哲學的視角來論證規范主義的優先性往往缺乏一定的理論深度；二是從規約性的視角來證明規范主義的優先地位也缺乏足夠的說服力。筆者認為，造成此種理論困境的原因在于學者們并沒有進一步追溯兩大范式的哲學基礎與理性之源，從而無法站在更高、更堅實的理論視角上來證明規范主義對于實證主義的優先性。而要追溯規范主義與實證主義的哲學與理性基礎，康德的批判哲學無疑為我們提供了一個很好的分析視角。因此，筆者試圖分析康德批判哲學中的實踐理性與理論理性及其相互關系，尋找其與規范主義和實證主義相關聯的理論根據，在論證實踐理性對于理論理性優先性的基礎上，進而有效地實現規范主義對于實證主義優先性的哲學證明。

二

康德批判哲學的核心概念是純粹理性，純粹理性又分為理論理性與實踐理性?！都兇饫硇耘小氛撌龅氖抢碚摾硇?，而《實踐理性批判》則論述實踐理性。理論理性和實踐理性分別從屬于現象界與物自體領域。

“理論理性”，又名思辨理性，是指理性的認知功能和活動，其目標在于考察具有普遍性和必然性的知識如何構成及其能達到什么范圍的問題?？档抡J為，理論理性要真正實現對自然界的認識，必須要將認識的對象限定為經驗的領域，而不是超驗的領域。人通過理論理性來把握自然界，建立自然科學的，支配大自然的，從而使自然科學的知識得以可能。由此可見，理論理性從本質上具有科學理性與技術理性的取向。

與理論理性強調人為自然界立法不同的是，實踐理性強調人為自己立法。實踐理性是指理性的意志功能和活動，康德實踐理性學說（即倫理學）的主旨就在于考察人的實踐行為中，人類的倫理道德何以可能。實踐理性強調善和惡的概念必須不先于道德的法則，而只在這法則之后并通過它來得到規定?？档抡J為自由是實踐理性的前提條件。道德律建立在自由意志自律的基礎上，而不是建立在權威的基礎上。自由意志能夠為自己立法，這樣一種理性便是純粹實踐理性。由此我們可以看出，實踐理性本質上具有價值理性取向。

公共行政中的規范主義和實證主義在哲學與理性層面上與康德批判哲學中的實踐理性和理論理性淵源極深。從規范主義與實踐理性的關系來看，沒有實踐理性的存在，規范主義也就不可能產生。一方面，實踐理性為規范主義提供了哲學基礎與理性之源?？档碌膶嵺`理性以自由作為其公設，從而使自由意志服從于自身所頒布的道德法則，即：“要這樣行動，使得你的意志的準則任何時候都能同時被看作一個普遍立法的原則?！盵6]康德的實踐理性并非只限于道德領域，它還涉及憲法與法律領域?？档略凇斗ǖ男味蠈W原理》中試圖將道德法則擴展為權利的普遍法則，正如康德所言：“任何一個行為，如果它本身是正確的，或者它依據的準則是正確的，那么，這個行為根據一條普遍法則，能夠在行為上和每一個人的意志自由同時并存?！盵7]可見，康德的絕對律令展現出的個人意志的“可普遍化”傾向，這樣一來，實踐理性暗含了從道德領域走向規范取向的憲法、法律領域的意向。

另一方面，規范主義是實踐理性的外在表現。作為帶有強制性的憲法與法律之所以正當，是因為這種憲法或法律在制定之前受到了具有自由意志的個人的理性認可，在倫理道德層面具有正當性。因此，人們的純粹實踐理性使得憲法和法律的制定是出于人們自由意志的結果，服從憲法和法律等于服從于人們自身的自由意志。這樣一來，實踐理性的內在要求是個人在憲法與法律的規定下行使權利。而個人權利必須受限于憲法和法律規定則正是規范主義的實質。規范主義所強調的自由本身是憲法、法律之下的自由，而道德法則與憲法、法律正是自由意志在實踐理性作用下的必然選擇。

由此可見，實踐理性和規范主義是一脈相承的。實踐理性是規范主義的基石，而規范主義則是實踐理性的實現形式；實踐理性為規范主義提供了哲學與理性基礎，而規范主義是實踐理性在公共行政領域的具體應用。

從實證主義與理論理性的關系來看，一方面，理論理性為實證主義提供了認識論基礎?？档碌摹都兇饫硇耘小肥芸茖W主義，特別是牛頓物理學經驗分析研究方法的影響較深。在科學主義的指引下，康德通過證明只有運用知性范疇把握經驗事物，將因果性法則變為認識的先天原則，從而使因果關系由事實的必然性轉為邏輯的必然性。因此，從本質上講，理論理性一種科學理性、技術理性?？档碌睦碚摾硇圆粌H包括自然科學，也包括一切關于技術實踐方面的科學?；趯嵶C主義之上的管理科學作為一門管理技術方面的科學，其價值理念必然被包含于理論理性當中。公共行政中的實證主義學派基于科學主義之上的精確原則、分解思維、受控實驗、邏輯主義與規范形式等原則正是在理論理性的指引下，以科學理性與技術理性的方式認識人類行為和組織結構，從而達到精確測算與效率最大化的方式來實現管理的科學化與現代化之目的。因此，若沒有理論理性的認識論基礎，實證主義則會變成無源之水、無本之木。

另一方面，實證主義是理論理性在管理領域的實現形式。受科學主義的影響，實證主義在其發展過程中無不印證理論理性的精神。例如傳統公共行政對標準化、分工、分類、作業流程的追求，行為主義行政學中的技治主義取向，新公共管理對結果控制、成本核算、績效評估等的重視，都體現了一種科學理性與技術理性的客觀要求。因此，實證主義本質上是理論理性哲學在公共行政領域中的具體體現。

總之，理論理性是管理主義的基石，而實證主義則是理論理性在公共行政領域的實現形式；理論理性為實證主義提供了認識論基礎，而實證主義是理論理性在公共行政領域中的具體應用。

三

康德批判哲學的核心是實踐理性和理論理性，實踐理性是倫理學上的“盧梭式革命”，理論理性是認識論中的“哥白尼式革命”。整個批判哲學，康德始終把“人是什么”等道德本體論問題一直置于首位與優先的地位，其中，實踐理性優先于理論理性則成為康德批判哲學最重要的命題。正如康德所言：“在純粹思辨理性與純粹實踐理性結合為一種知識時，后者領有優先地位?！盵8]由于實踐理性與理論理性分別是規范主義和實證主義的哲學基礎與理性之源，因此，只要論證了實踐理性對于理論理性的優先性，便可相應地證明規范主義對于實證主義的優先地位?，F在我們來分析一下康德的實踐理性對于理論理性優先性的三大根據，據此，我們也可以相應地對規范主義優先于實證主義進行邏輯證明。

根據一：本體優先于現象。本體與現象作為康德哲學中的一對基本范疇分別屬于實踐理性與理論理性的對象。在康德看來，現象是“物自體”作用于人的感官，從而產生的一種表象。而本體作為物自體則是產生現象的終極本原?，F象是受制于機械因果律的，而本體則不然，它是一種無根據的存在，即它的存在不以任何外在的東西為理由，其本身是一種超驗的無限。因此，在康德看來，現象是受制于本體的表象，本體與現象之間的關系是一種主動與被動，原因與結果的關系。因此，本體作為最終極的原因要優先于作為結果的現象。本體優先于現象，也就意味著實踐理性優先于理論理性。

同樣，根據康德的批判哲學，我們也有理由認為規范主義與實證主義作為公共行政的兩大范式分別屬于本體與現象領域。憲法與法律本身是作為自由意志的人自己為自己制定的，人們服從憲法與法律實際上是服從于其自身的自由意志。因此，作為本體領域的規范主義本身是不受機械因果律限制的，自由意志本身是一種超驗的無限。而實證主義則不同，實證領域的各種規則與經驗技術本身屬于現象界領域，是受因果性范疇所支配的。不僅如此，作為規范主義本體領域中的自由意志也是實證主義現象領域的終極本原，因為實證領域的各種規則與技術本身是作為具有自由意志的人在現象界領域活動的必然結果。由此我們不難看出，實證主義的經驗技術規則應服從于規范主義中的人的自由意志的，因而，規范主義相對于實證主義而言具有優先性。

根據二：目的優先于手段?？档轮赋?，人是意義的載體，如果沒有人類，整個世界就會變成一片荒野。世界只是因為有了人才變得有意義，這便是“自然向人的生成”?！白匀幌蛉说纳伞?，即指人是自然界的“最終目的”。[9]可見，在康德看來，人是作為目的本身而存在的，人具有絕對的價值，這是任何其他的手段所無法替代的。理論理性所強調的是科學理性與技術理性，而科學理性與技術理性是作為手段而存在的。如果人只有理論理性，就跟動物沒有什么區別了。人之所以高于動物，在于人是道德的存在體，具備實踐理性。因此，作為道德存在體的人能夠擺脫自然欲望的束縛而成為有獨立“人格”的主體，從而與動物本質地區別開來。由此我們可以得出，以人的道德本體為研究對象的實踐理性就必然要優先于基于人的感性現象的理論理性。

作為實踐理性和理論理性在公共行政中的具體表現的規范主義和實證主義之間也存在著目的與手段的關系。規范主義注重平等、公平、自由等理念，具有價值理性的特性。價值理性是作為主體的人在實踐中形成的對價值及追求的自覺意識，是在理性認識基礎上形成的對人的價值及價值追求的自覺理解和把握。價值理性本身強調人的主體性，并將人視為目的。而實證主義則注重效率、效能、經濟等理念，具有工具理性的特性。工具理性通過精確計算功利的方法最有效達至目的的理性，是一種以工具崇拜和技術主義為生存目標的價值觀，所以工具理性又稱之為功效理性或者說效率理性。價值理性和工具理性不僅反映了人類實踐活動過程中的目的和手段的辯證關系，而且還反映了人類實踐活動過程中的終極利益和現實利益的辯證關系。因此，規范主義必然優先于實證主義，否則，人就會喪失平等與自由等道德本體價值而淪為感性欲望的工具和奴隸。

根據三：自由優先于必然?？档抡J為，作為實踐理性的自由與作為理論理性的必然是根本對立的兩極，必然（知識）屬于現象界，而自由（道德）則屬于超驗的物自體或本體。本體與現象是原因與結果、作用與被作用的關系，因而自由要高于必然。

同樣，作為實踐理性表現形式的規范主義本身是自由意志的產物，而作為理論理性表現形式的實證主義所具有的方法、技術與規則屬于現象界的產物?；谝幏吨髁x的自由意志本身要求人們擺脫實證主義的自然機械因果律的束縛，強調人們只服從于自己意志所制定的憲法和法律。因此，規范主義本身強調人的道德主體地位，這種主體地位必然要超越實證主義所依托的技術理性與科學理性的限制。否則，在公共行政的理論與實踐中，一味追求與強調實證主義的技術理性與科學理性，必然會忽視人的絕對價值而使公共行政陷入合法化危機。因此，公共行政的首要任務在于維護人的價值與自由，在不違背平等、公平、自由等人的價值的前提下滿足效率、效能等技術理性的訴求。因此，公共行政中的規范主義必然要優先于實證主義。

總之，實踐理性對于理論理性的優先性主要基于三大理由，即本體優先于現象、目的優先于手段、自由優先于必然。由于規范主義與實證主義是實踐理性與理論理性在公共行政中的具體體現，因此，三大理由同樣也是規范主義優先于實證主義內在根據。

四

公共行政中規范主義和實證主義在哲學與理性層面上分別屬于實踐理性和理論理性，因此，在公共行政實踐中，二者在相互結合時必然會產生矛盾沖突。通過對實踐理性優先于理論理性的有效論證，我們能夠推導出規范主義對于實證主義的優先性。這對于公共行政的理論與實踐具有重要意義。

第一，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于維護公共行政學的公共性。由于公共行政學建立的初衷是基于效率、效能、經濟等科學實證主義價值的考慮，這使得公共行政在其發展過程出現了重效率、效能而輕平等和公平的發展趨勢。無論是傳統公共行政學、行為主義行政學，還是當今盛行的新公共管理都無一例外過于注重實證主義價值。實證主義這種理論理性價值的過度發展必然會使公共行政的實踐理性價值處于邊緣化的境地，其結果會使公共行政學因忽視公共部門與私人部門的本質差異而徹底喪失其公共性。因此，強調規范主義對于實證主義優先性的目的在于捍衛公共行政學的公共性價值，避免公共行政學極端地追求技術理性取向。

第二，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于捍衛公共行政的合法性。規范主義強調自由、公平、公正等政治正義價值，并以公共行政的公共性為基點，以維護公共行政的合法性為目標。過于強調理論理性，使得科學實證主義的本體論基礎——“效用最大化的理性人假設”存在著嚴重的缺陷與不足。它過于追求政府效率及政府管理的工具理性，從而使公共行政陷入合法化危機。如美國前總統尼克松的“水門事件”就是公共行政合法化危機的重要體現。因此，只有強調規范主義對于實證主義的優先性，才能重塑公共行政的自由、平等與公平等價值，從而達到維護公共行政合法性之目的。

第三，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于凸顯“人本位”的價值理念?？档碌膶嵺`理性告訴我們要將人看作目的和絕對價值，因此，與實證主義中的理論理性過于強調政府效率的工具化取向相比，規范主義強調人本位的實踐理性取向。這主要表現為兩點：一是要求公共部門作為公共利益的代表者與人民權利的受托者的身份嚴格按照法律———人民的意志與契約來管理國家公共事務，否則就將他們換掉甚至追究他們的法律責任；二是要求政府擴大公眾民主參政的渠道，以保護公民主權的地位。因此，強調規范主義對于實證主義的優先性能夠促使公共部門更加凸顯“人本位”價值理念，從而有效地保障公民基本的自由、權利與平等的實現。

第四，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于完善政府權力制約機制?？档碌膶嵺`理性告訴我們，憲法與法律本身是作為自由意志的人自己為自己制定的，人們服從憲法與法律實際上是服從于其自身的自由意志。要實現對公民權利、程序正當、人民主權的維護性作用，必須要訴諸于規范主義的規約性功能。因此，強調規范主義的優先性，有利于完善政府權力制約機制，保證政府按公共的意志行事，以增強行政倫理道德規范意識，從而更好地保護公民的自由與民主權利，達到公共行政的善政與善治。

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（責任編輯方晉）