淺析當前我國環境保護行政決策過程中的公眾參與

摘　要：本文分析了當前我國環境保護行政決策過程中公眾參與日益深入的政治、法律和社會等原因，并從文化、法律、行政層面及環保自身特性等角度研究了公眾進一步參與環保行政決策過程所面臨的困難和問題，最后提出了相應的政策建議。

關鍵詞：公眾參與；環境保護；行政決策

中圖分類號：X322 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.04.54 文章編號：1672-3309（2012）04-120-02

近年，我國環境保護行政決策過程中的公眾參與日益活躍，從圓明園防滲膜環評事件到廈門PX項目事件，從怒江水電項目到北京市海淀區垃圾焚燒發電項目，再到賦予公眾表達權、建議權甚至否決權的“嘉興模式”，公眾參與環保領域行政決策的形式、內容、領域、強度雖各不相同，但都在不同程度上得以擴展。

一、公眾參與的有利條件

相對于公共生活的其他領域，環保領域能夠率先成為我國政府行政決策過程中公眾參與的前沿領域，有著一些有利條件。

第一，政府與公眾的根本利益一致。自然環境的優劣關系到全體公民的生存、健康與發展，涉及人類最根本需求和利益。自然環境也是政府治國施政、推動經濟社會發展的最根本出發點和資源。有效保護環境、實現人與自然可持續發展，與國家長期發展戰略相一致。在市場失靈的條件下，環保更是一國政府職能的重要組成部分。因此，盡管當前還存在區域、部門和地方利益等不利因素，政府與公眾環保的利益訴求從根本上講是一致的，具有共同原動力和目標。

第二，環保具有比較完備的法律基礎。聯合國《人類環境宣言》、《世界自然憲章》、《環境與發展宣言》和《21世紀議程》以及我國《環境保護法》、《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《環境保護行政許可聽證暫行辦法》、《環境信息公開辦法》等法律法規為公眾參與提供了法律保障，我國相關法律法規，一些關于公眾參與的具體條款甚至處于國際前沿水平。特別是2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，是環保領域首部公眾參與的規范性文件，也是我國首部規定公眾參與公共事務的部門規章。

第三，環保問題政治敏感度低。環境問題超越國家和地區界限，不具階級性和意識形態因素。無論哪個國家，無論哪個政黨執政，判斷環境優劣的標準一致?，F代科技的發展也為環保決策提供了有利條件，人們可以建立量化數學模型分析環境問題，用科學方法進行評估決策。此外，對于政府而言，從環保入手開放和激勵公眾參與，目的明確、可操作性強，便于接納，還可為進一步發展其它領域的公眾參與積累經驗。

第四，民間環保組織比較成熟活躍。據不完全統計，我國現有注冊民間環保組織3000多家，從業人員近30萬，是我國非營利組織中一支最強的力量。許多環保組織天然與政府和社會有著密切聯系，同媒體、企業、院校、專業機構互動頻繁，社會資源豐富，活動活躍，善于動員公眾，已成為公眾參與環保的橋梁。這樣的有組織力量既矯正了利益代表的不平衡性，又極大增強了公眾參與的能力，帶來了更多資源和更大影響力。

第五，公眾話語權空前加強。在現代網絡和信息社會中，電腦、手機、數碼相機等各類現代電子設備使每個公民個體均能隨時隨地、直觀迅捷地記錄和傳遞信息并交流思想，發表看法。公眾獲取環保信息渠道日益多樣化，在信息和思想頻繁互動中，公眾的參與意識大大增強。同時，在網絡空間動員和實現公民參與的成本也大大降低。

二、公眾參與所面臨的問題和困難

第一，普通公眾參與程度較低。有調查顯示，普通公眾經常參與環?；顒拥谋壤蛔?0%，能夠主動通過正常渠道維權的更在少數。其背后的原因比較復雜，從文化上看，中國傳統文化和中國人格中缺少“自我組織”精神，既不懂不會爭取自身權利，同時也較少尊重他人權益，遇事更有“隨大流”的心理。環保事業有很強的“公共屬性”，這在客觀上使得相當部分公眾選擇“搭便車”。此外，環?；顒又袀€體努力與最終效果一般而言很難有直接關聯，但對個體而言其付出成本相對較大。如個體認為自身努力不足以實現公共利益，往往不愿繼續參與，公共參與將難以為繼。同時，公眾參與也尚無有效機制，最終往往蛻變為民間環保組織的參與，而這些組織自身具有一些局限性，不利于其代表民眾實行公眾參與，參與的能力和最終效果也會因此不盡如人意。

第二，環保立法重實體輕程序。我國立法普遍存在從寬從泛，重實體輕程序的特點。盡管各項環保法律、部門規章和辦法等正在不斷完善，但對公眾參與的形式、過程、效力、法律義務和責任、信息公開等實際操作性細節問題均未予明確規定，給政府和有關當事方較大的自由裁量權，而這些細節恰恰是公眾參與遭遇困境與尷尬最多的地方。

第三，環保信息披露不足。信息披露是公眾參與的前提，沒有真正有效的信息披露制度，公眾與政府和有關當事方將處于明顯的信息不對稱地位，公眾參與也就成為空談。例如，有研究表明，2008年《環境信息公開辦法》實施以來，在全國113個環保重點城市污染源信息公開的抽樣調查中，在相當寬松的評判標準下，超過60分的只有4個城市，不足20分的城市有32個，所有城市平均分剛剛超過30分。此外，公眾依法申請政府和相關當事方公開環保信息也往往非常困難，即使有公開信息，信息內容也很不完整，這對公眾有效參與環保行政決策過程產生了十分不利的影響。

第四，公眾參與渠道有限?！董h境影響評估法》等環保法規并未規定公眾以哪些方法參與、哪些方法才是適當的。傳統公眾參與渠道主要是座談會、討論會和論證會，近年出現了形態各異的各類新渠道，但公眾參與的形式依然十分有限，局限性較強。公開征集意見則多局限于網上或有限媒體，其結果受發布時間和受眾等技術性細節的較大影響，政府和相關方則在此有較大操控空間。而立法調查、座談會、論證會、社會調查等也存在被調查方與利益相關方不一致等缺陷。

第五，環境問題自身具有高度復雜性。自然環境是極其龐大復雜的動態系統，人類科學發展至今尚只能窺其一角。對多數公眾而言，往往缺乏足夠的專業環保知識，很難全面分析和評估項目的潛在環境影響。對于一些環保問題，公眾自身意見往往分歧巨大。在中國這樣一個擁有13億人口的國家，即使是1%人口有不同意見，其絕對數也相當龐大，影響面廣泛，不容政府輕視。這種復雜性和敏感性對政府的最終決策提出了極大挑戰，需要長遠戰略眼光和極強的政治意愿，難度不可謂不高。此外，還有部分公眾過于敏感，不愿了解項目環保措施，只是一味拒絕，更需要政府和有關當事方付出加倍努力進行溝通與說明。

三、增強公眾參與度的對策

公眾參與是民主政治的核心問題之一，是豐富民主形式、拓寬民主渠道的重要渠道。環境保護事業最初的推動力量來自于公眾，沒有公眾參與就沒有環境保護運動，環境也無從保護。應重點針對上述現實問題和困難采取相應對策。

第一，在法律層面，一要盡快確立環境屬于公眾的產權制度，從根本上解決環保問題的法律依據問題；二要建立健全環境公益訴訟制度，進一步完善相關主體法律責任，切實支持民眾“維權”；三要逐步明確規范公眾參與的范圍、內容、途徑、權限和程序，實現公眾參與環保行政決策過程的規范化。

第二，在行政層面。一要切實完善環境信息披露制度，確立政府和公眾在環保問題上的平等主體關系；二是要結合我國民主政治實際等國情，積極簡化程序，廣泛運用各類先進技術和便民措施，為社會公眾獲取信息、發表意見和展開協商并實施監督提供便利；三是要完善對公眾意見的反饋機制，明確公眾意見在行政決策過程中的地位和作用。

第三，應繼續結合我國長期可持續發展戰略，大力開展公眾環保教育工作，提高全社會的環保意識和主人翁意識，使公眾從“被動員”參與環?；顒?，轉變為自覺自愿為自己的環境權益而積極參與到政府決策過程中。

第四，對于各類民間環保組織和環保相關的非營利性組織，應當在其登記注冊、資金籌措、人員招募、開展活動等各個方面放寬限制，并盡可能提供寬松的法律政策空間和完善的保障制度，使其更加有效地發揮自身作用，成為政府與民眾溝通的有益管道。

參考文獻：

[1] 王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].北京：中國法制出版社，2008.

[2] 王錫鋅.公眾參與和行政過程[M].北京：中國民主與法制出版社，2007.

[3] 賈西津.中國公民參與案例與模式[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[4] 北大公眾參與研究與支持中心網站[EB/OL].http:/// .