中國民辦高校法人治理結構的現狀與存在的主要問題研究

摘 要：民辦高等教育己成為教育事業不可缺少的重要組成部分，但目前的情況是民辦高校缺乏競爭力，生存環境非常嚴峻。為了應對這種嚴峻環境，大學需要構建現代大學制度，大學治理機構是現代大學制度的核心?！懊褶k高校法人治理結構”指民辦高校作為獨立法人實體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關者之間建立的有關學校運營與權利配置的一種組織結構，及通過這個組織結構形成的責權利劃分、制衡關系和配套機制等一整套制度。民辦高校法人治理具有公益屬性、產業屬性、學術屬性、行政屬性。中國民辦高校法人治理結構主要存在相關的法律法規不健全、董事會結構不完善、舉辦者和校長的關系不順暢、監督機構弱化等問題。完善法人治理結構應從建立健全相關法律法規、完善董事會結構、理順舉辦者和校長的關系、建立和完善監督機構等方面入手。

關鍵詞：民辦高校；法人治理；治理結構

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0226-03

私立教育在中國一直發揮著不可替代的重要作用。早在2000多年前的春秋時期，著名的教育家、思想家孔子等人就開始興辦私學，到了戰國時期，形成了以儒、道、法、墨為代表的私學“百家爭鳴”的局面。20世紀初期，在世界私立高等教育迅速發展的同時，中國的私立大學也有著長足的發展，當時出現了南開、復旦等一大批著名的私立大學，這對中國近代的高等教育制度產生了很大的影響。新中國成立后，自20世紀50年代起，由于體制原因，國家通過改造、轉辦、轉接和調整取消了私立學校，一度中斷了中國民辦高校的歷史，公立學校一統天下。改革開放后，中國民辦學校應運而生。隨著高等教育市場化進程的加速，民辦高等教育已成為教育事業不可缺少的重要組成部分。

但目前的情況是民辦高校缺乏競爭力，生存環境非常嚴峻。究其原因，需要一個良好的制度保障民辦高校的發展。雖然《民辦教育促進法》及其實施條例的出臺，進一步向民辦高校表明了政府決心支持民辦教育的發展，但是制度付諸實踐尚需要一個過程。

一個競爭激烈的市場經濟條件下，高等教育的多樣化是為了適應社會發展的需要，其職能、結構、內容等由單一標準形式向多個標準形式轉換。教育在市場經濟條件下提出了與計劃經濟體制下不同的特點，這是對教育的要求，民辦高校促進了整個教育事業的發展。大學經營需要構建現代大學制度；大學治理機構是現代大學制度的核心。

一、民辦高校法人治理結構的含義

“法人治理”源自經濟學。在公司中，法人治理包括股東會、董事會、經理階層和監事會四個基本組件。民辦高校和公司在某些方面存在共同點，比如許多民辦高校也存在所有者與管理者相分離現象，民辦高校和公司都面臨著如何用較少的投入獲取較大的產出問題等?！懊褶k高校法人治理結構”指民辦高校作為獨立法人實體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關者之間建立的有關學校運營與權利配置的一種組織結構，及通過這個組織結構形成的責權利劃分、制衡關系和配套機制等一整套制度。通過這種結構，舉辦者將自己的資產交給董事會托管；學校的最高決策機構是董事會，負責制定學校發展規劃、遴選校長、確定經費使用原則等；校長受聘于董事會，在董事會授權范圍內管理學校，是董事會的執行者?！岸聲I導下的校長負責制”是民辦高校法人治理結構最常見的表述。

二、民辦高校法人治理結構的特征

民辦高校法人治理具有一些公司法人治理的特征，但與公司法人治理有顯著不同；民辦高校法人治理屬于一種非營利性的公司治理，有一些非營利法人治理的特征，但與非營利法人治理也有一定的差異。

（一）民辦高校的公益屬性

公益屬性是民辦高校的基本屬性之一，這個屬性決定了民辦高校法人治理的基本目的和終極目標，必須為維護和實現這一公益屬性服務，這是民辦高校法人治理與公司法人治理的本質區別，公司法人治理以追求股東及公司利益最大化為目標，社會效益是其在追求經濟利益時需要考慮的一個外部環境因素；民辦高校必須以符合社會主義現代化建設事業為基本出發點，經濟利益只是其實現社會效益過程中的手段和物質支持。因此，民辦高校法人治理結構的構建，必須注意民辦高校的公益屬性。

（二）民辦高校的產業屬性

高校從事的是教育者提高知識和技能的社會活動，屬于教育服務活動，符合產業生產性、商品性、求利性等特征，可以稱為教育產業或服務產業。民辦高等教育是高等教育的重要組成部分，同樣具有高等教育的產業屬性。民辦高等教育的產業屬性，決定了在構建民辦高校法人治理結構時，應在遵循非營利法人治理基本原則的前提下，借鑒營利性法人治理的合理、有效機制，并結合兩者的優點，創新制度，提高治理效果。

（三）民辦高校的學術屬性

現階段民辦高校的主要任務是承擔高等教育大眾化，科研和社會服務的發展還處于初級階段，與嚴格意義上的大學還不完全一致，但作為從事學術活動的高等教育機構，傳統的大學自治與學術自由仍適用于民辦高校。因此，民辦高校法人治理結構的構建，必須充分意識到大學自治與學術自由這兩個特點，在與外部的關系上，正確處理好自治與制約的關系；在內部權力的配置上，應該平衡與協調好學術權力與行政權力之間的關系。

（四）民辦高校的行政屬性

民辦高校作為社會公益組織，具有較強的行政屬性，符合行政管理的普遍規律；但由于高等學校自身所特有的學術屬性，決定了民辦高校的行政屬性不同于其他行政主體，有許多不同的特征，兩者之間有顯著的區別。在構建民辦高校法人治理結構時，必須充分考慮這些特點和差異。

三、民辦高校法人治理結構的現狀與存在的主要問題

1982年，中國第一所民辦高?！腥A社會大學在北京正式成立。經過三十多年的發展，中國民辦高校的辦學主體、辦學規模、辦學層次都發生了很大變化。2007年底，全國共有民辦普通高校297所，截至2012年4月24日，全國共有民辦普通高校403所，由此可見，中國民辦高校的發展勢頭良好。但民辦高校內部管理體制不健全，法人財產權不落實，辦學行為不規范，董事會與校長職責不明確，舉辦者一人說了算，建立校委會的學校很少等情況一直存在。雖然多數民辦高校都建了法人治理結構，但大部分停留于形式，離《民辦教育促進法》及其實施條例的要求還有很大差距。具體而言，中國民辦高校法人治理結構主要存在問題如下：

（一）相關的法律法規不健全

現有的法律法規內容相對比較模糊，難以實現。如在《民辦教育促進法》中，對董事會等決策機構的組織形式、組成人數、職權及相關議事規則，依照法律保障教職工學術民主和參與管理權益，校長的聘任和職權等有一些相關規定。但規定太原則，并與其他法規有矛盾，難以操作。

（二）董事會結構不完善

董事會是民辦高校的最高決策機構。董事會成員對民辦高校的健康發展意義重大。但目前民辦高校董事會存在突出問題——董事會的成員不合理。目前大部分民辦高校都根據《民辦教育促進法》的規定建立了董事會。但一些民辦高校的董事受舉辦者控制，沒有能力也沒有參與學校決策的權力，服從于舉辦者的安排，“董事不懂事”，董事會已經成為一個“擺設”。并且，董事會家族化。董事會的全部或者骨干成員都是家族成員，這種現象是很常見的。所以，家族的意識成為學校的意識，家族控制了整個學校。教師、學生和校友等其他利益相關者按道理也應該參與學校的治理。然而他們參與民辦高校治理的渠道很少。教師是學校發展的最重要力量之一，但許多民辦高校的教師不僅缺少參與學校治理的渠道，而且教師自身的利益和權利都難以保障，使教師“主人翁”意識差，工作熱情不高，一旦面對更好的機會將會另謀高就。另外，許多民辦高校不尊重學生的知情權和意愿，由此產生學生和學校之間的對立與矛盾。

（三）舉辦者和校長的關系不順暢

“董事會領導下的校長負責制” 是民辦高校最常見的法人治理結構。但是，現實中很難有真正意義的“校長負責制”。兩種現象引人注目：第一，校長沒有太多的權力，一些細微之事都要向舉辦者請示。這大大減少了校長的熱情，抑制了校長的治校智慧。第二，舉辦者和校長的關系僵化。舉辦者關注點更多地集中在利潤目標，而校長關注點更多地集中在教育質量，不同的目標，導致舉辦者和校長之間的出現很多摩擦。另外，舉辦者和校長都希望獲得對學校的最大控制，也導致兩者出現很多矛盾，大多數民辦高校董事會和校長之間關系緊張。

（四）監督機構弱化

民辦高校缺少內部監督機構，導致民辦高校的教育質量低下，更使學校的重大決策失誤不能及時糾正。民辦高校的主要風險之一是資金風險，因為缺乏監督機制，往往民辦高校因資金違規而面臨辦學風險。民辦高校因資金被挪用，資金鏈斷裂，導致倒閉的悲劇為數不少，其重要原因之一就是缺乏監督機構，學校不能對資金流向等重大決策進行有效的監督。除了資金風險，由于缺乏監督機構，難以提高教育水平，難以保證學生的權利和利益，也可能導致學校的不穩定。

中國民辦高校法人治理結構之所以存在上述問題，主要原因在于：第一，中國民辦高校發展歷史不長，是在制度不完善的背景下成長起來的，法人治理制度的建設和完善需要一個過程。第二，我們國家的經濟發展仍處于初級階段，社會資本集聚度不高，民辦高校投資者對獲得贏余、取得投資回報持有很高的期望，這更加大了構建民辦高校法人治理結構的難度。第三，《民辦教育促進法》中關于民辦學校法人治理結構的某些問題還沒有做出明確具體的規定。民辦高校不健全的法人治理結構，影響到民辦高校自我治理、自我發展、自我約束機制的形成，也影響到民辦高校的健康、穩定和可持續發展。

四、完善民辦高校法人治理結構的對策

完善法人治理結構對于促進民辦學校的可持續發展具有重要意義。民辦高校作為一個獨立的法人實體，必須在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關者之間建立一套相關的運營與權利配置的組織結構。民辦高校法人治理結構框架應包括獨立完整的產權制度、民主科學的決策體系、專業高效的執行系統和靈敏有效的監督系統等四個部分。也應該從政府層面、社會層面、學校層面提供保障。

（一）建立健全相關法律法規

將現有的法律法規內容相對模糊之處加以完善，使其具有可操作性。如在《民辦教育促進法》中，明確規定董事會等決策機構的組織形式、組成人數、職權規定及相關議事規則；依照法律切實保障教職工學術民主和參與管理權益；將校長的職權落到實處等。

（二）完善董事會結構

董事會成員應多元化。董事會應廣泛吸收教職工和社會人士參與，防止董事會家族化，讓“董事真正懂事”，不受舉辦者控制，有能力也能參與學校決策。教師承擔著“傳道、授業、解惑”任務，是民辦高校不可或缺的人力資源、教師的利益在董事會決策時必須得到反映和體現。社會人士與民辦高校無直接利益聯系，能夠站在中立的立場，保障民辦高校辦學的公益性。民辦高校相當一部分經費都來自學生，畢業生的素質與民辦高校的辦學理念、教育質量息息相關。

（三）理順舉辦者和校長的關系

賦予校長更多的權力，細微之事不需要向舉辦者請示。增加校長的熱情，發揮校長的治校智慧。除非校長違反法律法規、學校章程及董事會事先確定的方針政策，董事會不得干涉校長負責管理的事務，如學校的教學、財務、人事等?？茖W經營學校，使學校資產保值增值，努力將學校做大做強是民辦高校校長的職責。

（四）建立和完善監督機構

參照國外民辦高校的做法，中國民辦高校除了建立董事會，可以建立校委會和監事會作為內部監督機構，校委會主要對校內重大事項進行決策，由校長簽署同意后交各部門執行；監事會可選擇各利益相關者組成，但董事不得兼任監事，他們與董事會、校委會相對獨立，主要是監督董事會辦學經費的投入和校委會的決策情況。這樣能使學校的重大決策失誤得到及時糾正，提高教育水平，保證學生的權利和利益，維護學校的穩定。

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