中國共產黨黨內法規體系化的進程與經驗

[摘 要]黨內法規體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規組成的有機統一整體?！皟热菘茖W、程序嚴密、配套完備、運行有效”是對這一體系的基本要求。健全完善黨內法規體系是加強黨的制度建設的內在要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑和基本標志。黨內法規體系化經歷了一個從提出黨內法規概念到實體化、體系化再到全面推進與基本形成的過程，總結這一進程的經驗，對于我們進一步做好新時代黨內法規建設工作具有指導意義。

[關鍵詞]中國共產黨;黨內法規體系;進程與經驗

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）01-0077-09

一個政黨內部規章制度的完備程度，是其發展成熟與否的一個重要標志，而完備與否的集中表現，就是其系統化、體系化水平。中國共產黨走過了近百年的歷史，其使命之光榮、成就之輝煌都堪稱世界政黨、特別是馬克思主義政黨的典范。要治理好這樣一個有著9000多萬黨員、460多萬個基層組織的執政黨，沒有嚴密規范系統的黨內法規制度是不可想象的。因此，中國共產黨一直高度重視加強黨的制度建設，不斷完善相關制度，并把它和思想建黨結合起來，形成了比較完善的管黨治黨的制度體系。改革開放以來，我們逐漸把黨內法規確立為管黨治黨制度體系的核心和關鍵，明確“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。并圍繞“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的目標提出了“加快構建完善的黨內法規制度體系”的任務。其中，黨內法規體系是黨內法規制度體系的核心，特指以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規組成的有機統一整體?！皟热菘茖W、程序嚴密、配套完備、運行有效”是對這一體系的基本要求。中國特色社會主義進入新時代，進一步提高黨內法規制度體系化水平已成為國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和重要標志，也成為黨內法規建設的首要任務。

一、黨內法規體系化的歷史進程

黨內法規體系的概念是隨著黨內法規制度建設的逐步推進而提出來的。黨的十八大以來，黨內法規制度建設步入快車道，出臺的黨內法規制度越來越多，面臨的黨內法規新舊內外上下左右的關系越來越突出，體系化問題開始凸顯出來，由此黨內法規制度體系建設問題被提上重要議事日程。習近平總書記曾指出，加強黨的制度建設，就是要“構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系”[1]P105。有鑒于此，健全黨內法規制度體系逐漸成為黨的制度建設的重要任務。

“黨內法規體系”這一概念正式提出于黨的十八屆四中全會，而此前往往使用的是“黨內法規制度體系”的稱謂。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該決定明確提出，完善的黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要內容，建設社會主義法治國家必須加強黨內法規制度建設。同時強調，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須嚴格遵循。同時提出要完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。這些重要論述標志著我們黨對制度治黨、依規治黨的認識達到了一個新的水平，也標志著黨內法規體系建設新的開端。

（一）“黨內法規”概念的最早提出與使用

要把握黨內法規體系的內涵，首先必須清楚我們黨是如何使用“黨內法規”這一概念的。

在黨的歷史上，最早使用“黨內法規”這一概念的是毛澤東。1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會上提出：“為使黨內關系走上正軌，須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2]P528。劉少奇則在會議上作了《黨規黨法的報告》，其中針對要討論制定的關于黨的組織決定、關于中委工作規則及紀律的決定、關于各級黨部工作及紀律的決定，論述了為何要制定黨規黨法以及組織決定，從而對黨規黨法作了大致的說明。正是通過這次全會，在黨內初步樹立了“黨規”意識。1945年5月，在黨的七大上劉少奇正式使用了“黨內法規”的概念，他指出：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則”[3]P400。

此外，在黨的歷史上，還有一些馬克思主義的革命家、理論家、法學家，如李達、董必武、彭真等都談到了黨內法規問題。作為中國共產黨創始人之一的李達在《法理學大綱》中較早認識到其他層面的法規與國家法律是不能混的，黨內法規不能與國家法律相抵觸。董必武也多次呼吁在黨內和國家層面建立法律和制度，提出“在整個革命隊伍里，黨的政策也就是‘法’”[4]P493。彭真也曾指出，加強黨的干部隊伍建設，選任領導干部時要嚴肅黨紀黨規，“最重要的是能夠掌握方針、政策和法律，能夠多謀善斷、知人善任即任人唯賢”[5]P316。提出黨的建設最根本的還是一個制度問題，用制度建設來促進黨的自身建設的關鍵就是“要遵守黨章和憲法。黨章是黨規，憲法是黨領導全國人民制定的。按照黨章和憲法辦事，就表現了我們的黨性”[6]P514。

1978年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[7]P146?！皣袊?，黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！盵7]P147改革開放之初，他更深刻地認識到法律和法治在黨和國家治理中的重要作用，提到要依靠法制來清除家長制、官僚主義、權力過分集中、干部職務終身制等特權現象。1985年，鄧小平在《一靠理想二靠紀律才能團結起來》一文中指出，“無論是不是黨員，都要遵守國家的法律，對于共產黨員來說，黨的紀律里就包括這一條”[8]P112。 1992年，鄧小平同志又深刻指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵8]P372鄧小平對國家法律制度及黨的法規制度重要性的認識，奠定了依法治國、依規治黨的基礎。