中國央地關系解釋的話語變遷與核心要素

摘要：以制度主義視角觀察中國央地關系，往往得出“中國是典型的單一制國家”的結論；而以行為主義視角觀之，則會看到經濟上、財政上，乃至行政上，中國央地之間具有明顯的“聯邦主義”特征。觀察中國央地關系不能只看到法律與制度層面，還必須關注政治層面——“黨的領導”對央地關系的統籌和調整。中國央地關系不僅受到國家法律和制度的約束，也受到執政黨的政治和組織原則的約束。中國共產黨的堅強領導克服了央地關系中潛在的地方主義傾向，使中國央地關系的“單一制”特征非常穩固。同時，“權力清單”模式，保證了中央和地方權力配置的靈活性和規范性?！包h的領導”和“權力清單”是描述中國央地關系的兩大核心要素。

關鍵詞：央地關系；單一制；聯邦制；黨的領導；權力清單

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2015）05-0094-08

一、從制度主義到行為主義：我國央地關系解釋的話語變遷

對同樣的研究對象，應用不同的研究方法，可能得出不同的結論。對于國家權力結構這個高度復雜、高度抽象的事物的見解，就受到方法論的深刻影響。

（一）制度主義：典型的單一制？

制度主義方法是分析央地關系的常用方法之一。其主要特征如下：關注法律的明文規定以及治理中法律的核心地位；認為結構決定行為，即人們可以根據制度預測行為；注重成文法分析；習慣做制度間整體性的比較；關注當前制度的歷史根據；帶有較明顯的規范和價值意味。①

以制度主義視角觀察中國央地關系，往往得出“中國是典型的單一制國家”的結論。目前我國比較權威的憲法學教材是這樣定義單一制特征的：全國只有一個統一的立法機關、統一的中央政府、統一的司法機關和統一的憲法法制系統；中央和地方關系是領導與被領導的關系，地方權力來源于中央授予，中央權力則根據主權原則固有，地方沒有脫離中央的權力；對外關系上，單一制國家是獨立的、統一的國際法主題，公民具有統一國籍。②由是觀之，我國央地關系確實非常符合單一制的標準。

從文本來看，雖然憲法沒有明文規定我國是單一制國家，但很多憲法條款均支持單一制國家結構。如憲法序言規定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”；憲法第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”；第67條第8款規定：“全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”；第110條第2款規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”，等等。這些憲法條文顯示，我國的縱向權力配置具有較高的中央集權屬性，地方政府處于中央的統一領導之下，全國人民代表大會有權撤銷地方權力機關的法規和決議。人們有理由據此認為我國的國家結構形式是單一制。

但同時，我國又存在區域結構多樣化的特征。首先，存在香港和澳門兩個特別行政區?！痘痉ā芬幎讼愀酆桶拈T特區屬于中華人民共和國不可分離的一部分，特區是中華人民共和國享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。這可以看出，特區不具有所謂聯邦單位的法律地位，特區的權力完全來自中央授予。但《基本法》賦予了特區高度的自主權力。特區不僅可以適用特殊的經濟制度，使用特殊的語言和旗幟，還享有高度的行政管理權、立法權、對外交往權、征稅權、獨立的司法權和終審權等，其自治權力的范圍和深度并不亞于典型聯邦制下成員單位所享有的權力。特區的存在至少使我國單一制結構增添了這個概念原意范圍之外的很多新的因素。田恒國：《論“一國兩制”條件下中央與特別行政區政治體制的關系》，2002年中央黨校博士論文。其次，我國還有自治程度相當高的民族區域自治制度。比如民族自治地方享有根據地方實際情況制定自治條例和單行條例的權力，享有管理地方財政、地方經濟事務和科教文衛體事務的自治權等。第三，即便不考慮特區和民族自治區的特殊性，普通行政區域的構架也可以進行一些非單一制的解釋。比如，我國憲法規定，地方各級國家權力機關即地方各級人大由下一級人大選舉或選民直接選舉產生，地方各級行政機關、審判機關和檢察機關都由本級人大選舉產生，對它負責，受它監督。這說明地方人大是獨立的權力主體，其權力來自人民的直接授予。張千帆據此提出，“憲法未必堅持單一的人民主權觀”，主權屬于分散在各地和各民族的人民，主權的行使則由中央和地方人大分享。張千帆：《主權與分權——中央與地方關系的基本理論》，《國家檢察官學院學報》，2011年第2期。加之工作機制方面的限制，全國人大只能制定國家基本法律，而大量的立法實際上由地方制定，人們發現地方實際上享有遠遠超過憲法規范層面的廣泛權力。

因此，即使單純進行法律文本分析，我們也會發現，簡單用“單一制”或“聯邦制”無法很好地說明中國央地關系的形態。中國雖然有著單一制的強烈特征，但依然有許多“例外”存在。

（二）行為主義：事實上的聯邦制？

而從規范層面進入到實踐層面時，我們會發現更多與“單一制”特征不符的內容。學術界在解釋1978年以來中國經濟發展“奇跡”時，行為主義方法得到大量應用。同制度主義關注結構和規范不同，行為主義方法直接關注行動者——中央和地方政府的行動。其根本假設是理性選擇理論，即行動者總是傾向于使自身利益最大化，并運用經驗材料對其假設進行科學的論證，其目的“是用已觀察到的和可能觀察到的人的行為來闡明一切政治現象”。朱德米：《當代西方政治科學最新進展——行為主義、理性選擇理論和新制度主義》，《江西社會科學》，2004年第4期。在央地關系中，憲法法律規范可被認為是既定的制度框架，相當于“行動者”的游戲規則，至于“行動者”們具體如何開展角逐，制度主義的研究往往是語焉不詳的。而行為主義則不同，它將目光始終牢牢盯住“行動者”——中央政府和地方政府本身，并從經驗上觀察它們到底是如何互動的：是嚴格按照游戲規則“出牌”，還是采取一些心照不宣的共同行動甚至自主行動。