公民權利與人大代表專職化

總結經驗。

在這些因素制約之中,只要不在法律上或政策上明文規定全體人大代表都必須專職化,同時又容許繼續試行(特別是容許基層試行)人大代表專職化,就會在一個相當長的時期內形成“兼職代表為主,專職代表為輔”的雙軌制過渡局面,而不是突然出現全面專職化的急劇轉變。這其中的直接制約至少有二。一是兼職人大代表通常都是在自己的專職領域內事業有成的成功人士,他們通常很難放棄自己的職業、職務、事業而轉任專職代表。局長不當局長當專職代表,老板不做生意當專職代表,明星不當明星當專職代表,教授不當教授當專職代表……這種事情的概率顯然非常低。二是只要規定專職代表必須經常性地密切聯系選民,而不是使專職代表官僚化,它就不會因為是一種舒適的肥缺而令人趨之若鶩。在這種制約中,實際只能有少量人大代表愿意轉任專職代表。人大代表專職化試驗已經有將近10年時間了,現在也還是處在最初的萌芽的階段,就已清楚地表明了這一點。

所以,即使是對于專職化的遠景有憂慮,也不必害怕當前的這點專職化萌芽。只要不明文規定全體人大代表都必須專職化,大局就不會變。

最后,更重要的是,我們應當像鄧小平對待“傻子瓜子”那樣對待今天的專職化試驗,而不是急于在法律上規定“代表不脫離各自的生產和工作崗位”,急于中斷這種改革探索。我們現在特別應當重溫和遵循鄧小平的以下重要論述:

要“允許看,但要堅決地試?？磳α?搞一兩年對了,放開;錯了,糾正,關了就是了。關,也可以快關,也可以慢關,也可以留一點尾巴。怕什么,堅持這種態度就不要緊,就不會犯大錯誤?？傊?社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢,就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果”。

五

否定代表專職化改革,是這一代表法修正草案的主要意圖。為此,該草案還增加了“代表在閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式”這一條款。人大代表專職化后,其在閉會期間的活動自然就會以個人活動為主,所以這一條款顯然也是針對代表專職化而來的。

我認為,這一條款也是錯誤的。

因為,第一,判斷代表在閉會期間的活動究竟是以集體活動為主好還是以個人活動為主好,應當有一個標準。有標準才能有論證。從根本上來說,這個標準只能是是否有利于人大代表充分發揮作用。再稍為具體點,則就是是否有利于人大代表行使權利、履行義務。事實證明,代表小組的活動次數甚少、時間甚少、聯系選民甚少、實際收效甚少,根本無法與專職代表的個人履職活動相比擬。所以說,代表以個人活動為主無疑比以集體活動為主要好得多,也更受選民的歡迎。這種更有利于代表充分發揮作用的活動方式,理應受到鼓勵和支持,而不是以立法方式加以禁止。

第二,人大代表的權利是憲法權利,充分發揮人大代表的作用是憲法要求,規定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式”則在實質上是通過限制代表的活動方式限制代表行使憲法權利的實踐范圍,嚴重剝奪代表的憲法權利,嚴重阻礙代表發揮作用,所以說,這是一項違憲條款,在政治上也是根本錯誤的。

第三,人大代表的權利本質上不是個人權利,而是為眾多選民所賦予并代表眾多選民的集體權利。即使是代表在閉會期間的活動主要是個人的履職活動,他所行使的也仍然是集體權利,而且是在從事代表與選民共同構成的公共事務。代表在閉會期間的活動究竟是以集體活動為主還是以個人活動為主,這在實質上只是活動方式問題,而不是活動實質問題。以“集體活動為主”暗示代表以個人履職活動為主是脫離人大的個人活動,這在理論上顯然是錯誤的。以這種規定限制代表選擇活動方式的權利,進而限制代表發揮作用的時間、空間(包括社會空間)和條件,則在實質上就是通過削減代表的憲法權利削減選民的憲法權利,因而在法律上和實踐上更是根本錯誤的。人大代表的法定領導實際只是選民。人大代表行使權利的基本活動方式理應符合選民的集體需要和意志。事實證明,選民普遍歡迎人大代表以個人活動方式履職。因此,不僅是人大常委會,而且全國人大也無權立法規定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主”;只有全民公決才能解決這個問題。

第四,“代表在閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式”的規定在人大代表的活動范圍方面也嚴重地違反了人民代表大會制及其選舉制度。這種錯誤的集中表現就是代表小組成員的活動范圍與代表選區范圍嚴重背離。如某鎮有市、縣、鎮三級人大代表98人,在鎮人大主任的組織下,把各級代表劃分成5個代表小組,以代表小組為閉會期間主要活動形式,在該鎮范圍內從事活動。這就暴露出了大問題。以鎮級代表組成代表小組還說得過去,由鎮人大把市、縣級代表組成在本鎮范圍內活動的代表小組,則就不僅是鎮人大越權了,而且更是在閉會期間把市、縣級人大代表變成了鎮級人大代表——或者更確切地說,這就是大大地限制了上級人大代表的活動范圍,使之不能代表更大范圍的選民履行自己的職責,實際等于更大范圍的選民失去了自己的當選代表。所以,從這個角度看,這個條款也是一個既違反了憲法、也違反了選舉法的錯誤條款。

第五,這個條款來源于一份文件,是該文件的主要精神,修正草案的說明也表明,增加這個條款就是要把這個文件精神上升為法律規定。但憲法已經明文規定,一切政黨和組織都必須在憲法和法律的范圍內活動。因此,無論這個條款有著怎樣的“文件根據”,只要它是違憲的,任何人、任何組織都無權把它寫進代表法。更進一步說,有關方面本來就不應該在文件中寫進這種違憲的政策要求,更不應該試圖將這種違憲條款寫進代表法。

六

在代表專職化問題上,還有一個“代表個人工作室”問題。

首先,修正草案并不包含“代表不設個人工作室”的禁令,但草案與草案說明相互矛盾。

修正草案提出,縣級以上的各級人民代表大會常務委員會的辦事機構和工作機構“是代表執行代表職務的集體服務機構”?！洞矸ㄐ拚?草案)的說明》據此提出:“代表不設個人工作室”。但從前者并不能推出這個結論來。由于“代表個人工作室”不是代表執行代表職務的“集體服務機構”,所以這個關于“集體服務機構”規定對于否定“代表個人工作室”本來就是完全無效的。只有規定代表執行代表職務的服務機構“只能是集體服務機構”,才能否決“代表個人工作室”?？梢?代表法修正草案并不包含“代表不設個人工作室”的禁令。有關說明在邏輯上不成立。說明者的邏輯思維不嚴密。這種立法實在太粗糙。

其次,立法禁止“代表個人工作室”沒道理。

我們可以相信,人大常委會確實是想以此條款否定“個人工作室”。所以,更根本的問題實際是:設立“代表個人工作室”是否正確?

實際上,是否應當設立“代表個人工作室”的問題只是是否應當實行代表專職化問題的一個派生性問題。如果禁止代表專職化,自然就會否定“個人工作室”。如果肯定代表專職化,則是否應當設立“代表個人工作室”就只是一個應以何種具體方式和制度保障代表履行職務的問題,也就是一個可以探索和討論的技術性問題,而不再是一個需要立法解決的原則性問題了。

我們在前面已經論證了人大代表專職化的必要性。只要不能否定這種必要性,則以立法禁止“代表個人工作室”就是毫無道理的。

七

最后,這個修正草案還包含了限制代表發言權、建議權、批評權、提案權的不良條款,這也是一個嚴重問題。

如有新增條款規定:“代表發表意見,應當圍繞議題,實事求是,簡明扼要,遵守議事程序?！?/p>

又有修訂條款規定:代表提出的“建議、批評和意見應當明確具體,注重反映實際情況和問題,提出改進工作的具體意見?！?/p>

這里所隱含的限制代表言論自由的借口至少有四種。

一是“不具體”。代表的任何發言、建議、批評、提案都有可能以“不具體”為由被打斷或被否決。這是一種極大的和極危險的限制。具體與抽象的界線大多是相對的,這就給有關人士行使這種非法的(違憲的)否決權留下了極大的空間。更為根本的是,任何稍微宏觀的發言、建議、批評、提案等等都會具有某種程度的概括性、抽象性。規定人大代表的發言、建議、批評、提案只能是具體的,不能具有某種程度的概括性、抽象性,這本身就是對于代表權利的踐踏,是嚴重違背和破壞人民代表大會制的錯誤規定。

二是“不實事求是”。代表的任何發言、建議、批評、提案都有可能以“不實事求是”為由被打斷或被否決。而在這種過程中,執行這種否決權的人士就成了判斷是否實事求是的裁判官,即成為檢驗真理的標準。一旦這種條款被通過,它就會成為自封為“真理的化身”的人士任意削減人大代表的言論自由權的尚方寶劍,人大的民主化進程就會出現新的嚴重倒退。

三是“不簡明扼要”。這又是一個賦予有關人士頗大自由裁量權的模糊條款?！安缓喢鞫笠?這也是有關人士可以用來任意削減人大代表的言論自由權的一種尚方寶劍。

四是“缺乏改進工作的具體意見”?！皯斕岢龈倪M工作的具體意見”,是不是有某種程度的概括性、抽象性的建設性意見就要拒之門外了?是不是如果代表反映事實、提出批評的言論之后不跟上一個“改進工作的具體意見”就要被排斥、被否決了?所以這種條款實際也是有關人士可以用來任意削減人大代表的言論自由權的一種尚方寶劍。

上述這些要求,即使是作為工作要求,也是有些是合理的,有些是不合理的。而將其上升為法律規范,則就完全不合理了。作為法律規范,它們的實質就是限制人大代表的言論自由權。

總之,目前這個代表法修正草案的基調實際就是限制人大代表的權利,盡可能地阻止人大代表發揮作用,阻止基層人大代表專職化改革,力圖鞏固和強化“權力過分集中、民主太少”的蘇聯模式的人大體制,給人的感覺就是不想走發展社會主義民主政治的正確道路了,不想搞以實現“黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一”為目標的政治體制改革了。(責任編輯徐慶全)