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摘要：由外事接待轉軌而來旅游業對國民經濟的帶動性越來越強，在國民經濟中所占比重也越來越大，近年來多部委聯合發文現象更是常見。但由于旅游資源的地域性，各利益既得者在考慮自身利益最大化的前提下，缺乏全局觀念，反映出我國現行的旅游管理體制“諸侯割據”、政出多門的弊端。本文通過江西省旅發委主辦的旅游高級研修班平臺，針對旅游局改旅發委、旅游局等旅游管理部門在政府中地位和權限與其對國民經濟突出貢獻率不匹配問題，以及在政府決策過程中旅游相關管理部門的影響力和話語權始終未能得到其應有權重等現狀，對各地區旅發委、旅游局等高級管理人才的成員進行問卷調查，提出應提升旅游管理機構的地位與權威，建立各部門聯合協作的橫向協調機制，實行“依法治旅”等建議，以望促進旅游行政管理體制的改革向更合理的方向進行。
關鍵詞：旅游；行政管理體制；旅發委；改革
文章編號：1004-7026（2015）08-0119-02中國圖書分類號：C931文獻標志碼：A
1我國現行的旅游管理體制分析
旅游行政管理體制是我國行政管理體制的重要組成部門，旅游行政管理部門是我國各級政府管理旅游行業的行政機關，實行國家、省市、縣四級垂直管理體系。在目前我國現行的旅游管理體制下，我國旅游景區的管理部門有十幾個之多。例如，國家旅游局分管國家優秀旅游城市、國家A級景區；文物局分管國家重點文物保護單位；林業局分管國家森林公園和國家濕地公園；環保部分管自然保護區；建設部分管國家風景名勝區、城市濕地公園、國家歷史文化名城；國土資源部分管國家地質公園和國家礦山公園；文化局分管政府系列博物館；宗教局分管漢傳佛教寺院；中宣部分管愛國主義教育示范基地等。
2014年11月3日，在由七部委聯合發布的《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》中指出，旅游扶貧富民工作實行中央統籌、地方落實的管理體制。七部委聯合發文，足可見國家對旅游行業關注達到空前程度。的確，近年來國家對旅游事業發展的關注越來越多，但此文件從側面也反映出我國現行的旅游管理體制的弊端之一：“諸侯割據”、政出多門。
2旅游體制改革的必然性
國內學者在研究我國現行旅游管理體制存在的問題中指出，旅游開發在國家、地方、部門等不同系統中進行是由于旅游資源的地域性造成；各利益既得者在考慮自身利益最大化的前提下，缺乏全局觀念，導致旅游開發的多頭建設、各自為政。甚至在地方，某些市縣的旅游管理機構依舊是1999年省級機構改革前的事業單位編制，這使得它們在現實中承擔的職責遠大于它們所擁有的權利，超出其職能范圍；旅游局和風景區管委會合署辦公的情況也普遍存在?，F行旅游行政體制的職能弱化現狀，究其根源，權責不對稱是病因所在。從縱向來看，我國具有較為健全的從中央到地方的旅游行政管理體系；從橫向來看，我國各級城市旅游行政機構政府主導力過強，管理范圍狹小，缺乏靈活的管理方式，市場機制不能得到有效發揮。旅游業管理的主體是旅游行政組織，如國家旅游局、省旅游局市縣旅游局等，它們都是非社會化、非市場化的組織，難以從經濟的角度來衡量，使得旅游管理主體缺乏嚴格的成本-效益標準，在現實中造成旅游產品和旅游服務供給的低效，即旅游行政組織低效率。同時，相關旅游信息的不完全性、不充分性及旅游監督機制的弱化也亟待解決。
3旅游行政體制改革的影響因素
在旅游體制變革中，強制性制度變遷將逐漸被誘致性制度變遷所取代。當今旅游業的迅速變化和發展要求旅游公共組織不斷的做出調整和改革，而改革能否順利進行很大程度上取決于改革動力與阻力的相互博弈的結果。
動力因素大體歸納起來主要包括以下幾個：第一，環境因素。旅游行政組織作為政府公共部門的重要組成部分，無論是一般社會環境的改變還是具體的旅游工作環境的改變，也會在不同程度上直接或間接的推動旅游行政組織功能和結構的變革。第二，技術因素。當代科學技術日新月異，尤其是網絡技術的廣泛、普及和應用，在新的技術支撐下出現的媒體新業態，在原有的旅游官方網站、旅游服務熱線后，又涌現旅游官方微博、微信公眾號、旅游APP、相關旅游點評網站等，促使旅游行政組織在技術上、形式上、理念上進行革新，為社會和公眾提供所需要的旅游產品和旅游公共服務。第三，專家因素。旅游業有關專家、學者憑借其淵博的專業知識和對旅游行業獨到的見解，在理論上推動旅游行政體制改革，增強旅游行政體制改革理論分析和論證的權威性和前瞻性，發揮其在改革中的智囊作用，是一種特殊動力。
旅游行政體制改革的阻力來自以下方面：第一，利益調整的阻力。就旅游景區的行政管理來講，要歸攏建設、林業、森林、文化、文物、環保、宗教等部門其對旅游景區的行政管轄權，困難叢叢。雖然有些地區成立旅游產業發展領導小組統籌發展，但沒有形成穩定、可操作的機制，統籌協調效果并不理想，多為一紙文件。第二、組織惰性。旅游行政組織的公共性，使其在社會職能上具有不可替代性，其壟斷性使旅游行政管理組織趨于僵化、保守和墨守成規。第三，改革的不確定性及偏差。改革往往帶有一定的不確定性和風險性，當民眾對旅游行政體制改革的目的、風險和前景認識的不同，容易導致民眾甚至由于理解不清或理解混亂而進行抵制、干擾變革。
4旅游行政管理體制改革的對策及建議
旅游產業對國民經濟的帶動性強，在國民經濟中所占比重也越來越大，但旅游管理部門在政府中的地位和權限與旅游業國民經濟的貢獻率不匹配的現狀卻尤為突出，旅游管理部門的影響力和話語權在政府決策過程中，始終未能得到其應有的權重。
首先，應提升旅游管理機構的地位與權威。旅游行政管理部門作為具有綜合性的部門，應提升其作為綜合部門所應有的地位和權威。尤其是那些旅游資源豐富、區位優勢突出、旅游業發展迅速、急需加強旅游行政監管的地區，要將旅游管理機構納入到政府組成部門中，名正言順地建立并維持旅游行政機構的管理地位和權威，使旅游行政管理部門“有位”、“有為”、“有威”。目前，為逐步推動并實現工作機制的轉變，強化產業促進、資源統籌、協調發展和服務監管等工作，我國一些旅游業較發達的省、直轄市如海南（2009年05月28日）、北京（2011年）、廣西（2014年3月31日）、云南等省旅游部門都將旅游局轉變升級為旅游發展委員會，作為省政府直屬機構，并列入政府組成部分；甚至在某些旅游資源豐富、優勢突出的市縣如海南的三亞、河南的洛陽、云南的昆明、貴州的遵義、山東的丹東也都成立了旅游發展委員會。為優化旅游環境，加快旅游強省建設，2014年2月26日江西省旅游局升格為旅游發展委員會，增強其綜合協調職。隨后，為與省政府機構改革相銜接，江西萍鄉（2014年12月2日）、景德鎮（2014年12月6日）等市也將市旅游局升格為市旅游發展委員會，列入市政府工作部門。
其次，建立各部門聯合協作的橫向協調機制。旅游業的綜合性決定了旅游行政管理部門不可能完全獨立運作，許多工作旅游管理部門難以獨立開展，必須聯合相關政府部門共同完成。建議在未形成法定的橫向協調部門前，對旅游業尚處于幼齡期、旅游行政氣候不成熟，還不能完全獨立行使旅游行政職能的地區，建議保留旅游局，由分管旅游部門的政府主要官員擔任組長成立一個類似“旅游發展領導小組”的非常設機構，協調資源配置、統籌旅游發展，處理好旅游行政管理機構與政府其它部門的“公務協作關系”，明確權責關系，避免各自為政的現象出現；對于旅游行政氣候較為成熟、旅游管理機構擁有較為完備的獨立運行能力的地區，建議升格“旅游局”為“旅游發展委員會”，強化旅游部門在旅游業中的資源配置、引導調控、行政服務等職能，更好的發揮旅游綜合協調能力。
再者，實行“依法治旅”。我國近年來也陸續出臺了眾多旅游行業的法律法規，實性依法行政、依法治旅。在中央，國務院陸續出臺《導游人員管理條例》、《中國旅游飯店行業規范》《旅行社管理條例》及2013年10月1日開始實施的《中戶人民共和國旅游法》；在地方，各省級地方政府也相繼出臺了大量相關的地方旅游管理條例。但與外國相比，我國的相關旅游法律體系也尚不健全?，F行旅游法律規范缺乏足夠的權威，某些法規內容不甚詳細、操作不便，與旅游行政管理相應的一系列配套政策、法律規范、獎懲措施跟上，旅游業在國民經濟中的地位不能法定化等現狀，導致旅游行政管理機構形成既無“權力”又無“法力”的尷尬局面。因此，建立健全我國旅游法律體系也迫在眉睫。
結束語
目前旅游行政管理體系改革處于一個深水區。雖然旅游行政體制改革的趨勢勢不可擋，但不得不承認我國的旅游行政體系仍是一個不成熟的機制，存在眾多不可忽視的問題。從宏觀上講，旅游行政管理部門權威不足，旅游宏觀調控法力。從微觀上看，旅游行業管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決；機構、部門各自為政的傳統習慣難以改變，局部利益和部門保護主義嚴重，使旅游業難以實行統一管理。雖然近年來成立了“旅游發展領導小組”“旅游發展委員會”等非常設機構和部門，增強了旅游行政部門的綜合協調能力，但根據我們訪談及問卷調查發現，許多地區旅游局改旅發委很大程度上是“換湯不換藥”。因此，我們需要的不僅僅是旅游行政部門結構上的升級和態度上的轉變，更需要的是旅游行政部門在實際工作中職能和機制上的務實與高效，而不是束之高閣的一紙公文或“換湯不換藥”的保持原有的行政組織結構和工作模式。
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