公共航空運輸企業市場準入研究

摘要：公共航空運輸企業是以營利為目的使用民用航空器運送旅客、行李、郵件或者貨物的企業法人。公共航空運輸企業是航空活動中非常重要的主體之一，也是航空運輸功能的承擔者。鑒于公共航空運輸企業在航空運輸中的重要作用，這類企業在設立時應當符合法律以及國家政策規定的條件和程序。這種企業設立時所應具備的條件與程序就是市場準入。

關鍵詞：公共航空運輸企業；市場準入；民營企業準入；航空運輸市場；民商法；民用航空法

中圖分類號：DF416 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）01-0126-04

一、市場準入的概念

對我國而言，市場準入（Market Access）是一個外來的新興詞匯。市場準入一詞的出現，是因為我國在加入關稅與貿易總協定（GATT）的過程中，需要對相關的法律文件以及其他國家的相關制度進行翻譯和介紹，就引入了“Market Access”的概念，并將其翻譯為“市場準入”。學界對市場準入概念界定的角度各不相同，主要包括了貿易準入、外資準入、企業準入、產業準入、資本準入、產品準入、[1]技術準入、[2]環境準入、[3]安全準入、[4]民營企業準入、[5]非公有制經濟準入[6]等。

筆者認為，市場準入應當是在法律或者國家政策規定以及相關程序限定的范圍內，民事主體進入某一市場從事經營活動的總稱。從這一概念可以看出，市場準入的實質是某些地區或是在一國范圍內以制度的預設為手段對民事主體是否能夠進入市場以及進入市場后從事何種經營活動自由選擇的一種限制。這種對選擇自由的限制也反映出在設定民事主體進市場從事經營活動的條件過程中，國家權力與民事主體的權利以及民事主體的利益與國家責任之間的關系。從民事主體角度來說，市場準入就是主體在何種自由的限度內得以進入市場所應當具備的條件以及應當遵守的程序；從國家的立場分析，市場準入則是在某一地區或者某一國家以登記制度、資格認定等方式，對民事主體進入市場以及對其所從事的營業活動給與鼓勵或加以限制在制度設立以及立法安排上所形成的條件的總和。

二、公共航空運輸企業市場準入類型化研究

（一）主體準入

1. 投資設立公共航空運輸企業資格準入。投資設立公共航空運輸企業資格準入是設立航空運輸企業的一項重要內容，其指的是某些主體由于其自身的性質的特殊性，法律禁止這些主體進行以營利為目的的經營活動，或者對這一行為進行限制。在公共航空運輸企業設立的過程中，也存在這種禁止性規定。公共航空運輸企業設立中的這類禁止規定除了將具有公共服務職能組織（如公益性組織等）排除投資主體之外，主要是針對民用機場、航空燃油銷售儲運加注企業、計算機定座系統服務企業以及關聯企業（《國內投資民用航空業規定》（試行）第8條第1款規定），即作為公共航空運輸企業上游與下游市場中的企業。對這類主體投資行為的禁止，主要是以航空運輸市場中競爭秩序的穩定為出發點，防止航空運輸市場出現縱向聯合的現象，進而達到維護正常市場秩序的目的。

上述投資主體禁止性規定的適用范圍僅限于既從事航空旅客運輸又從事航空貨物運輸服務的公共航空企業。如果設立僅從事航空貨物運輸的公共航空企業，民用機場、航空燃油銷售儲運加注企業、計算機定座系統服務企業以及關聯企業可以進行投資，在投資比例上也有限制性的規定，投資比例不能超過25%，同時也不能在新成立的公共航空運輸企業中相對控股。

2. 公共航空運輸企業從業人員資格準入。公共航空運輸企業設立時，法律要求應當具備符合民用航空規章要求的專業技術人員。公共航空運輸企業中所指專業技術人員的范圍，法律并沒有進行明確規定?！秶H民用航空公約》附件一《人員執照》中將執照分為兩類，第一類是飛行組人員，其中包括了私用飛機駕駛員、私用直升機駕駛員、商用直升機駕駛員、航班運輸直升機駕駛員、飛行領航員、飛行工程師、飛行無線電報員；第二類是其他人員，這包括了航空器維護人員（技術員、工程師或機械師）、空中交通管制員、航務管理員、航空電臺報務員。[7]我國《民用航空法》第三十九條規定：“民用航空人員是指從事民用航空活動的空勤人員和地面人員?？涨谌藛T包括駕駛員、領航員、飛行機械人員、飛行通信員、乘務員，地面人員包括民用航空器維修人員、空中交通管制員、飛行簽派員、航空電臺通信員?！蓖ㄟ^分析《國際民用航空公約》附件一與《民用航空法》對航空人員的范圍的描述，其中屬于公共航空運輸設立需要的專業人員應當包括駕駛員、領航員、飛行機械人員、乘務員、航空器維修人員以及飛行簽派員。

航空運輸企業中的從業人員是自然人要從事某些特定領域的職業活動應當以取得相應的執業資格為前提。上述從業人員應當取得相應的執照，執照是從業人員履行職責的依據，從業人員必須持有與其職責相適應的執照。具備業務執照是航空人員所應當具備的最基本條件。對航空運輸企業中從業人員來說，除了具備執照外，還應獲得體格檢查合格證書。

3. 公共航空運輸企業資格準入。航空運輸企業是航空運輸市場中的主要主體，是航空運輸承運人。航空運輸企業不同于設立航空運輸企業投資人。從航空運輸企業的現實狀態看，投資主體與市場營業主體的關系主要表現為出資人不直接參與或者不以出資人名義參與企業的營業行為。在法律關系層面，由航空運輸企業在運輸市場中直接從事經營活動。此時，航空運輸企業以自己的財產承擔相應的責任，投資人人格與航空運輸企業完全分離。

鑒于我國航空運輸業在國民經濟中的重要地位以及公共航空運輸具有的準公共屬性，對公共航空運輸企業的設立適用特殊主體準入制度。公共航空運輸企業的市場準入又被分為兩部分，首先是對籌建公共航空運輸企業的許可，申請籌建公共航空運輸企業的申請人應當在兩年內完成籌建工作，籌建工作完成后申請人才可以申請公共航空運輸企業的經營許可。獲得經營許可證后，公共航空運輸企業方可展開營業活動。

（二）業務準入

公共航空運輸企業的營業活動主要就是從事航空旅客、行李、貨物或者郵件運輸。航空運輸企業業務準入通常由兩種模式，一種是前置準入模式，即航空運輸企業從事的營業內容在其辦理工商登記前已對該營業內容獲得了許可，登記后即可以開始相關經營活動；另一種則是擴展模式，也就是說公共航空運輸企業在成立后，可以在原有的經營范圍基礎上擴大經營范圍，對擴大的經營范圍也需要經過許可程序。

除了要取得業務范圍的許可外，航空運輸企業運輸活動的展開還需要獲得相應航線的經營權。為了便于我國航線運營準入管理，民用航空主管部門頒布了《中國民用航空國內航線和航班經營管理規定》。我國每年都會舉行兩次航班協調會議以決定公共航空運輸企業的國內航線資源。民用航空主管部門通過這種方式來確定最終的航班計劃以及航班時刻。但是我們應當看到這種航班資源的分配方式必然會導致民用航空主管部門同國內公共航空運輸企業之間以及各公共航空運輸企業之間的矛盾，也無法避免公共航空運輸企業虛占航班時刻以及其他浪費航線資源的情況產生。在這種航線分配體制下，公共航空運輸企業對于市場的需求很難做出有針對性的反應與調整；民用航空主管部門在航線經營上的權力過大，也容易成為腐敗以及官僚主義滋生的溫床，使尋租有機可乘。

（三）航空器準入

除了主體準入與業務準入外，對航空運輸企業市場準入來說，還有一項更為重要的準入制度，即航空器準入?！睹裼煤娇辗ā芬约啊豆埠娇者\輸企業經營許可規定》要求設立公共航空運輸企業應當具有符合國家規定，保證飛行安全要求的民用航空器。符合國家規定且能保證飛行安全要求的民用航空器應當符合以下的要求：任何單位或者個人設計民用航空器在民用航空器設計、生產中取得型號合格證與生產許可證。只有獲得了型號合格證的產品，才能投入生產向民航局申請生產許可證。民航局接受生產許可證申請后，應當按照規定進行生產許可審定。審定合格的，頒發生產許可證，并按照規定頒發適航證（《民用航空器適航管理條例》第6條）。此時，民用航空器就達到了初始適航的標準。

對加裝或者改裝已經取得適航證的民用航空器，必須經批準，涉及的重要部件、附件必須經審定（《民用航空器適航管理條例》第15條）。外國制造人生產的任何型號的民用航空器及其發動機、螺旋槳和民用航空器上的設備，首次進口中國的，該外國制造人應當向國務院民用航空主管部門申請領取型號認可證書。經審查合格的，發給型號認可證書。已取得外國頒發的型號合格證書的民用航空器及其發動機、螺旋槳和民用航空器上的設備，首次在中國境內生產的，該型號合格證書持有人應當向國務院民用航空主管部門申請領取型號認可證書。經審查合格的，發給型號認可證書（《民用航空法》第36條）。

三、規制我國公共航空運輸企業市場準入的法律規范

我國的法律法規中，對公共航空運輸企業市場準入進行規范的法律法規可以分為三類：民商法律、行政法、經濟法。以市場準入內容不同，市場準入又可以分為主體準入與業務準入兩方面。主體準入是指航空運輸企業進入航空運輸市場的條件與程序；而業務準入則是指公共航空運輸企業在航線運營上準入以及基于航空運輸的高安全性要求，對民用航空器以及航空人員都制定了嚴格的業務準入標準。

（一）民商法作為航空運輸企業市場準入的調整規范

民商法的形成以及發展過程是與經濟發展息息相關，民商法的發展歷程也反映了社會經濟的發展過程。民商法在市場準入方面的調整是以權利確認、權利行使以及交易的一般制度為核心的，是在自然狀態下公權對社會關系給予一定干預產生的結果。[8]從準入的內容上看，民商法是主體準入的調整規范，其目的在于實現主體進入規則平等、確定主體的利益范圍進而實現維護效益安全的目的。這種調整在性質上屬于一種以確認為目的的規范。我國民商事法律法規對公共航空運輸企業進入市場的初次調整主要表現為，公共航空運輸企業首先應當符合法律對企業作為市場主體的最基本要求，即要符合我國《民法通則》關于法人的規定以及《公司法》對有限責任公司以及股份有限公司的相關規定。

（二）行政法作為航空運輸企業市場準入的調整規范

行政法是以行政主體以及行政主體的行政行為作為其調整對象的，它的核心在于控制行政主體的行政權力，主要以程序的規范為方式達到抑制行政機關權力不當擴張的目的。行政法律規范對航空運輸企業市場準入的調整方式主要依靠政府的監督機關行使法律賦予其監管權力對市場準入進行管理的行為。另外，法律在賦予政府監管機構相應的權力時，也對其應當承擔的責任給與明確規定。航空運輸企業市場準入的監管機構應當是經過政府確認的行政機構。從內容上看，行政法對航空運輸企業市場準入調整范圍是相當廣泛的，除了涉及航空運輸企業主體準入，即設立籌建、經營的行政許可（《公共航空運輸企業經營許可規定》），還涉及到業務準入的內容，例如航線經營的行政許可、民用航空人員資格的行政許可等。

（三）經濟法作為航空運輸企業市場準入的調整規范

外部性一直都存在于經濟發展的過程中，這就導致了市場失靈情況的出現。市場失靈的后果通常導致了各利益主體之間的利益沖突與失衡，這種情況下就需要“看得見的手”對經濟進行再次的矯正與干預，以改變利益主體之間的失衡狀態?；谔厥馐袌鲋黧w進入市場時的再確認要求，致使某些市場主體的私法性質被弱化，這就更加要求“看得見的手”進行必要的干預。在這一層面上，政府對于市場的干預已經發生了變化，即由初始干預轉變為再次干預，也就是經濟法對市場準入的調整。

由于航空運輸市場具有自然壟斷性和準公共性的特征，如果政府不對進入航空運輸市場的航空運輸企業進行準入規范，有可能會導致對公共航空運輸市場不利的后果。一方面，主體完全自由進入航空運輸市場的前提下，前期可能會帶來競爭主體數量的增加，有利市場競爭局面的形成，但也造成了運輸網絡的重復架構，浪費資源；基于公共安全考慮，沒有準入標準的要求，市場可能會存在資質較差的航空運輸企業，這些企業運輸行為可能會給乘客的安全造成損害，不利于市場的進一步發展；另一方面，完全的自由競爭必然會產生運輸資源流向實力雄厚的公共運輸企業的情況，那些規模相對較小的航空運輸企業就會遭受破產的命運，進而導致市場中競爭者數量的減少，也對航空運輸市場發展不利。因此可以看出，對航空運輸企業而言，政府通過市場準入的手段作為航空運輸市場監管的方式是必不可少的。

四、我國公共航空運輸企業市場準入中存在的問題

1. 我國目前現行的關于航空運輸市場準入的法律法規的效力層級比較低。就立法現狀來看，我國規范民用航空運輸的法律僅有一部；從頒布實施以來，從未進行過任何修訂，在內容上出現了很多與航空運輸實踐不相符的規定，在操作性上也略顯不足。我國對于航空運輸市場準入的規范性法律文件更多的是行政法規和規章，民商事法律對航空運輸市場準入的規定基本沒有。除此之外，在這些法律法規間還存在不配套或者不協調的現象。

2. 關于民用航空運輸市場準入的法律法規的可操作性不足，對航空運輸市場發展不利。規范民用航空運輸市場準入的法律法規主要涉及到我國《民用航空法》《公共航空運輸企業經營許可規定》，以及2002年實施的《外商投資民用航空業規定》與2005年實施的《國內投資民用航空業規定》?！豆埠娇者\輸企業經營許可規定》主要是對公共航空運輸企業市場準入的條件以及程序進行了規定，而《外商投資民用航空業規定》與《國內投資民用航空業規定》則是向社會公布了鼓勵外資以及民營資本投資民用航空業的規定，可以說是我國民用航空市場準入改革的新動向。雖然目前我國已有上述法律法規對航空運輸市場準入進行規范，但是這些法律法規總體來說大多是原則性規定，在具體的實施以及操作層面的適用性較差。

3. 在民用航空運輸市場準入制度中，缺乏良好的監管機制。目前我國規范航空運輸的行政法規規章以及政策性文件，都是由我國的民用航空主管部門，即民用航空局頒布的，同時民用航空局又成為法規規章的執行者。這就表明民用航空局身兼兩職，即立法者與執法者，既是“運動員”角色又是“裁判員”角色。同時，雖然民航業已經進行了行業改革，但是民用航空局與公共航空運輸企業之間長期政企不分的問題還沒有消除并且這種情況也不可能在短時間內完全消除，這會導致民用航空局在制定法規規章過程中會考慮各類相關的因素以及相關的利益者，使得法規以及規章的制定者并不處于中立地位，其所制定的法規以及規章的公平性受到影響。同時，民用航空局又身兼立法者與執法者的雙重身份，以及受到民用航空局與公共航空運輸企業間長期政企不分的影響，這種存在利益交叉的監管體制使得在航空運輸的實踐中，缺乏有效的機構對整個航空運輸活動進行監督。

五、完善我國公共航空運輸企業市場準入的措施

1. 航空運輸企業市場準入法律法規的完善。面對我國航空運輸企業市場準入法律規范效力層級較低的情況，應當結合我國近些年航空運輸企業在設立以及經營中的相關經驗，提出現階段對航空運輸企業市場準入有利措施，并對現有的法律規范進行整合改進，在《民用航空法》涉及公共航空運輸企業的章節中進行統一明確規定，以改變效力層級較低的現狀，使航空運輸企業市場準入法律規范更具有實用性。例如，公共航空運輸企業設立時注冊資本的最低限額問題，我國目前的法律規范中并沒有對公共航空運輸企業的注冊資本的最低限額給與明確規定，在這一問題上能適用的法律只有《公司法》關于注冊資本的規定，但在設立公共航空運輸企業的實踐中，對該注冊資本的最低限額的規定是不少于人民幣8 000萬元。如果這一數額符合公共航空運輸企業設立時對注冊資本最低限額的要求，就應當將其納入到法律規定之中，由法律保障對注冊資本最低限額的實現。

2. 加快實施細則的出臺，使現行航空運輸企業市場準入相關法律法規更具有操作性?！锻馍掏顿Y民用航空業規定》與《國內投資民用航空業規定》是我國航空運輸企業市場準入邁出的一大步，反映出我國大力發展航空運輸業的信心和決心。

外資以及民營資本進入航空運輸業尤其是進入公共航空運輸企業為改變現有航空運輸市場國有企業獨大現象具有積極意義。更多的航空運輸企業進入運輸市場可以擴大競爭的規模，使運輸價格下降，更有利于航空運輸企業提高自身服務質量以便在競爭中獲得更多的利益。所以，我國有必要盡快制定與航空運輸市場準入相關的實施細則，比如，“外商投資公共航空運輸企業在同等條件下，對具有國際先進經營管理水平的外國同類企業予以優先考慮”中的“國際先進經營管理水平”的評價標準如何確定，應當給出現實可行標準。

3. 航空運輸企業市場準入監管機構的改革。航空運輸企業市場準入監管應當屬于行業監管的范疇，因此在確定監管機關時考慮的首要主體應當是負責航空運輸業發展的政府機關，要實現監管的預期效果，即應確保履行監管職能的行政機關在實施監督管理職能時具有獨立性。履行監管職責的行政機關的獨立性應當由兩部分組成：監管機關同航空運輸企業市場準入批準機關相分離；監管機關不得制定航空運輸企業市場準入的法律規范。

目前，我國航空運輸企業市場準入法律規范的制定者、批準機關以及監管機關都是中國民用航空局。在這種架構下，航空運輸企業市場準入監管力度以及效果都很難實現。因此，需要對這一結構進行改革。監管機構與批準機構分離層面，可以考慮將民航局的經濟職能劃分出去，民航局的職責以社會性、服務性以及宏觀調控為核心。制定航空運輸企業市場準入法律規范職能與監管職能的分離方面，市場主體進入市場自由是營業自由原則的應有之意，而對航空運輸企業市場準入是對市場主體進入市場自由的限制，就是說這是對民事主體自由的限制。依據《立法法》規定，對民事權利的限制應當由立法機關制定法律進行規范。行政立法是執法性立法，必須依據憲法、法律來制定。[9]因此，制定航空運輸企業市場準入的法律規范立法權不能由行政機關實施。

只有實現了航空運輸企業市場準入法律規范的制定者、準入的批準機關以及監管機關的分離，航空運輸企業的市場準入制度體系才能有所完善，監管機關監督管理職責才能落到實處，從而達到有效監管的目的。

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責任編輯、校對：武玲玲