論法治視角下的高校章程建設

摘要：高校章程是現代大學制度建設的題中要義、現代大學治理的基本依據和依法治校的前提要求。高校章程建設主要包括高校章程的制定、高校章程的核準和高校章程實施的監督等，其中，高校章程制定的基本原則主要包括合法性原則、權利保障原則和自主辦學原則。高校章程核準的基本要素主要包括章程核準的依據、章程核準的主體、章程核準的程序和章程核準的權限。高校章程實施的監督機制主要包括監督機構、問責機制和變動機制。

關鍵詞：高校章程；依法治校；自主辦學

文獻標識碼：A文章編號：1006-0448（2016）04-0125-05

高校章程是高校內部的“憲法”，高校章程建設對推進高校依法治校具有重要意義。2015年年底，江西省各高等學校章程的制定和核準工作任務已基本完成，也留下了許多值得我們進一步思考的問題。本文試圖從法治的視角對高校章程建設中的幾個關鍵性問題進行探析，其目的是為了更好地解決高校章程建設的法治化問題。

一高校章程建設的必要性1.高校章程是現代大學制度建設的題中要義

《高等學校章程制定暫行辦法》第3條規定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件?！备咝Ｕ鲁碳仁欠煞ㄒ幍摹跋挛环ā?，也是高校內部的“根本大法”——“憲法”，即高校的最高行動綱領和基本行為依據。對此，可以從兩個方面作出理解：就效力階位而言，章程是一所高校的“最高法”，是“推動和規范大學面向社會依法獨立履行社會事業法人職責、開展自主辦學的基礎，是處理學校與政府、學校與社會、學校內部關系的準則，是大學在法律框架下行使自治權利的自我規范”[1]。為了保障高校的有效運行，高校應當加強現代大學制度建設，制定各種相應的規章制度，這些高校規章制度是高校章程的具體化，不得與高校章程相違背。就實體內容而言，章程是一所高校的“綱領法”，以軟法的形式對高校管理事項中學校的名稱、性質、法律地位、辦學宗旨、培養目標、辦學規模、領導體制、機構組成、財產制度、教職工和學生的權利義務、學校重大事項的決策程序和方式、舉辦者和辦學者之間的關系等最根本、最重要的事項作出規定，具有原則性和抽象性的特征，對高校各種規章制度的制定和運行起著根本的指導性作用。

2.高校章程是現代大學治理的基本依據

“現代大學是知識經濟時代的大學，以創造知識、傳播知識、培養人才、服務社會為己任的大學?，F代大學治理是以制度承載大學使命的治理，是以制度傳遞大學理念的治理；而高校章程則為大學治理于制度層面的首要表征，其不僅應合乎國家法治之基本精神與尺度，更應體現大學自治之特有傳統與規則?！盵2]現代大學治理構架既包括宏觀層面的學校與外部的關系，如政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法自主辦學等，也包括微觀層面的學校內部關系，如黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理等。高校章程通過對高校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略、校內各種關系、學校領導體制、治理結構、管理模式、教職員工的權利和義務、學生的權利和義務等重要內容作出相應的規定，來回答現代大學治理在制度層面的問題，為高校依法自主辦學提供依據。

3.高校章程是高校依法治校的前提要求

《教育法》第26條明確規定，設立學校及其他教育機構，必須具備“有組織機構和章程”等基本條件?！陡叩冉逃ā返?7條明確規定，申請設立高等學校必須提供章程。無論是《教育法》還是《高等教育法》，都明確規定章程是高校設立的基本條件。2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展綱要（2010—2020）》明確指出“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學?！?，“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。就大學內部法律關系而言，高校章程劃定“黨委領導、校長負責、教授治學”的責任范圍，是規范高校內部秩序的“組織法”；就高校教師和學生權利保護而言，高校章程是彰顯權利法定、權力有限的“權利法”；就高校行政法治的“正當法律程序”而言，高校章程還是確保大學有序運行、保障權利實現的“程序法”[3]。由此可見，依法制訂學校章程并嚴格依照章程治理，這既可以使高校章程與法律法規的原則要求相銜接，也是依法治校的前提要求。

二高校章程制定的基本原則1.合法性原則

合法性原則既包括實質合法，也包括形式合法。由此，高校章程的制定必須遵循以下原則：南昌大學學報（人文社會科學版）2016年第4期楊慧文：論法治視角下的高校章程建設

一是法律優先原則?！胺蓛炏取币辉~，源自德國行政法鼻祖奧托·邁耶之首次提出，他認為，法律為國家意志中法律效力最強者。法律優先這一概念被引入我國行政法學時，多數學者將其適用范圍限制在法律與行政立法的關系上，認為法律優先的基本涵義是指法律優先于行政立法，在上一位階法律規范已有規定的情況下，下一位階的法律規范不得與上一位階的法律規范抵觸，必須服從上一位階法律規范。根據這一原則，高校章程是國家法律、法規的“下位法“，高校章程的制定必須以《教育法》《教師法》《高等教育法》和《學位條例》等教育法律以及國務院制定的教育行政法規為依據，地方性高校的章程制定還必須以有關區域教育事務的地方性法規為依據。與此同時，高校章程的制定還必須依從于其他法律法規的相關規定。

二是法律保留原則?！胺杀Ａ簟备拍钍堑聡姓ū亲鎶W托·邁耶最早提出。根據他的經典定義，法律保留是指法律在特定范圍內對行政自行作用的排除。根據法律保留原則，高校章程恪守“法無明文授權即禁止”的法理，不得逾越法律保留的范圍，特別是對于有關公民基本權利限制等事項必須由立法機關制定相關法律加以規定。高校章程的內容如有違背法律保留原則，必須接受司法審查。

三是參與和公開原則。根據《高等學校章程制定暫行辦法》，高等學校章程的制定應“廣泛聽取政府有關部門、學校內部組織、師生員工的意見，充分反映學校舉辦者、管理者、辦學者，以及教職員工、學生的要求與意愿”；“涉及到關系學校發展定位、辦學方向、培養目標、管理體制，以及與教職工、學生切身利益相關的重大問題，應當采取多種方式，征求意見，充分論證”；“涉及到與舉辦者權利關系的內容，高等學校應當與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關部門充分溝通、協商”。根據《高等學校章程制定暫行辦法》第3條規定“高等學校應當公開章程”和第27條規定“高等學校應當以學校名義發布章程的正式文本，并向本校和社會公開”。其目的是“接受舉辦者、教育主管部門、其他有關機關以及教師、學生、社會公眾依據章程實施的監督、評估”。

2.權利保障原則

憲法是公民權利的保證書，而章程作為一所高校的“憲法”，在高校章程制定中，應當吸取憲法學的基本原理，將教師和學生的合法權益保障作為章程制定的基本原則，為此，在權利保障層面，高校章程制定應采取如下舉措：

一是明確規定師生的權利和義務。對師生的權利和義務作出明確規定是高校章程制定遵循權利保障原則的重要體現。高校章程“關于教師和學生權利義務的規定，既是對國家法律、法規有關內容的細化和豐富，也是對師生員工與學校之間的法律關系的進一步明晰”[4]。當前有些高校章程中關于師生權利和義務的規定存在不明確和不具體的問題，對教師和學生權利的規定可以“采用‘例外+列舉’的方式加以規定，同時兜底條款的依據要具有一致性”[5]。

二是適用正當程序原則。正如季衛東博士所提出的“程序一方面可以限制行政官員的裁量權，維護法的穩定性和自我完善性，另一方面也容許選擇的自由，使法律系統具有更大的可塑性和適應能力”[6]。高校章程既是實體法，也是程序法。高校章程不僅應以實體法的形式規定高校管理事務的主要內容，也應以正當法律程序原則制定影響教師和學生權利的具體和抽象行為必須遵循的“程序法”。高校重大行政決策程序應主要包括調查程序、決策規劃程序、可行性論證程序、聽證程序、咨詢與協商程序、審議與審批程序以及公布和備案程序等。一般事務處理程序應包括聽證程序、告知程序、公開程序、證據制度、回避制度和時效制度等。

三是建立教育申訴制度?！熬葷且环N糾正或減輕性質的權利，這種權利在可能范圍內矯正由法律關系中他方當事人違反行為造成的后果”[7]。申訴權是一種程序性憲法權利，對于處于弱勢地位的教師和學生來說是不可或缺的。高校章程對教師和學生的申訴權可以作原則性制度設計，在校內設立申訴委員會，建立教職員工和學生權利的內部救濟和學校的自我糾錯機制，使教師和學生的權利可以得以救濟。

3.自主辦學原則

學術自由是高校孜孜以求并賴以立足的最為寶貴的根基。以“校長治?！焙汀敖淌谥螌W”為主要內涵的高校自主辦學是學術自由的制度保障?！爸贫ù髮W章程、按照章程依法自主辦學”既是法律法規以及相關政策性文件對高校提出的要求，也是“依法辦學，自主管理”的基本要求。

一是校長治校?！陡叩冉逃ā返?9條規定，我國高校實行“黨委領導下的校長負責制”，“黨委領導”與“校長治?！辈⒉幌鄴?，“黨委領導”主要是指黨委對高校的政治領導、思想領導和組織領導，校長必須貫徹落實執行黨委會的決議，“黨委領導”與“校長治?！笔蔷哂兄袊厣母咝９芾眢w制。校長的權力范圍主要包括代表權、決策權、建議權和組織實施權，校長權力的行使方式主要包括集體決策和個別決策，個別決策是集體決策的例外，集體決策是高校管理民主集中制的體現。

二是教授治學。教授治學是由高校學術事務不容置疑的專業性和高深性所決定的，美國著名高等教育學家布魯貝克提出：“既然高深學問需要超出一般的、復雜的甚至神秘的知識，那么，自然只有學者能夠深刻理解它的復雜性?！盵8]由此，高校章程理應建立“教授治學”制度?！靶ｉL治?！迸c“教授治學”并不是相互對立的，“教授治學”是“校長治?！钡暮侠硌a充，通過“治學”的方式參與高校管理。新修改的《高等教育法》第42條規定：“高等學校設立學術委員會，履行下列職責：（1）審議學科建設、專業設置，教學、科學研究計劃方案；（2）評定教學、科學研究成果；（3）調查、處理學術糾紛；（4）調查、認定學術不端行為；（5）按照章程審議、決定有關學術發展、學術評價、學術規范的其他事項?！备鶕@一規定，“教授治學”主要包括治學科、治學術和治教學等主要內容。

三高校章程核準的基本要素“在立法語境中，‘核準’同立法監督的其他形式不謀而合，兼有‘批準’、‘備案’和‘審查’三者的特征。在行政語境下，章程核準兼有行政許可和行政確認的性質”[9]。高校章程核準的基本要素主要包括章程核準的依據、章程核準的主體、章程核準的程序、章程核準的權限等。

1.高校章程核準的依據

高校章程核準的依據主要是《高等教育法》和《高等學校章程制定暫行辦法》。具體地說，一是高校章程應規定“法定絕對記載事項”?！陡叩冉逃ā返?8條規定“高等學校的章程應當規定以下事項：（1）學校名稱、校址；（2）辦學宗旨；（3）辦學規模；（4）學科門類的設置；（5）教育形式；（6）內部管理體制；（7）經費來源、財產和財務制度；（8）舉辦者與學校之間的權利、義務；（9）章程修改程序；（10）其他必須由章程規定的事項”。這是核準高校章程合法性的主要依據。二是《高等學校章程制定暫行辦法》根據《高等教育法》進一步細化應記載事項。對于這些細化的應記載事項，核準高校章程應遵循“不與法律相抵觸原則”。三是高校章程記載其他機關依法確認或批準的事項，高校章程核準時，高校應提供相應的證明資料。

2.高校章程核準的主體

《高等教育法》第29條規定：“修改章程，應當根據管理權限，報國務院教育行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門核準?！薄陡叩葘W校章程制定暫行辦法》第23條規定：“地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學校的章程核準后，應當報教育部備案；教育部直屬高等學校的章程由教育部核準；其他中央部門所屬高校的章程，經主管部門同意，報教育部核準?！备鶕陨弦幎?，章程核準的主體包括教育部和省級教育行政部門，根據舉辦者的不同，高校章程核準的主體也相應不同?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》第25條規定：“核準機關應當指定專門機構依照本辦法的要求，對章程核準稿的合法性、適當性、規范性以及制定程序，進行初步審查。審查通過的，提交核準機關組織的章程核準委員會評議。章程核準委員會由核準機關、有關主管部門推薦代表，高校、社會代表以及相關領域的專家組成?！备鶕@條規定，教育行政部門由政策法規專門機構對章程核準稿進行初步審查，章程核準委員會并不是實體性機構，而是專門為核準章程而設立的，在章程核準中起著重要作用。

3.高校章程核準的程序

根據《高等學校章程制定暫行辦法》的相關規定，高校章程的核準程序如下：一是初審程序。由核準機關指定專門機構對章程核準稿的合法性、適當性、規范性以及制定程序進行初步審查。二是評議程序。提交核準機關組織的章程核準委員會對初審通過的章程核準稿進行專門性和權威性的評議。三是征求意見程序。由核準機關將經過章程核準委員會評議的高校章程向社會公開，征求社會各界人士的意見。四是核準程序。在經過章程評議程序和征求意見程序，核準機關將作出最終的核準決定。經歷上述高校章程核準程序的四個環節，高校章程核準稿成為正式生效的高校章程。根據《高等學校章程制定暫行辦法》的相關規定，若存在《高等學校章程制定暫行辦法》所列舉的“要求學校修改后重新申請核準”的法定情形，章程核準稿將被要求進行相應修改，章程核準程序也將相應中止，高校在修改章程核準稿后應重新申請核準。

4.高校章程核準的權限

《高等學校章程制定暫行辦法》第25條規定：“核準機關應當指定專門機構依照本辦法的要求，對章程核準稿的合法性、適當性、規范性以及制定程序，進行初步審查。審查通過的，提交核準機關組織的章程核準委員會評議。章程核準委員會由核準機關、有關主管部門推薦代表，高校、社會代表以及相關領域的專家組成?！备鶕@一條規定，高校章程核準的權限既包括對高校章程的法定形式進行形式審查，也包括對高校章程內容的合法性和適當性進行實質審查。但是在高校章程的核準實踐工作中，高校章程核準機關更注重對高校章程的法定形式進行形式審查，而在對高校章程內容進行實質審查方面存在責任缺失的問題。由此，就可能使高校章程的內容存在合法性和適當性問題。高校章程核準機關應承擔起《高等教育法》和《高等學校章程制定暫行辦法》賦予的職責，既要對高校章程進行嚴格的形式審查，也要對高校章程進行嚴格的實質審查。

四高校章程實施的監督機制《高等學校章程制定暫行辦法》第30條和第31條分別對高等學校章程的監督作出規定：“高等學校應當指定專門機構監督章程的執行情況，依據章程審查學校內部規章制度、規范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴?！薄案叩葘W校的主管教育行政部門對章程中自主確定的不違反法律和國家政策強制性規定的辦學形式、管理辦法等，應當予以認可；對高等學校履行章程情況應當進行指導、監督；對高等學校不執行章程的情況或者違反章程規定自行實施的管理行為，應當責令限期改正?！备鶕陨弦幎?，高校章程實施的監督機制包括外部監督機制和內部監督機制。具體地說，高校章程實施的監督機制主要包括以下構成要素：

1.高校章程實施的監督機構

根據《高等學校章程制定暫行辦法》第30條和第31條的相關規定，高校章程實施的監督機構包括高等學校的主管教育行政部門和高校內部設立的專門機構。高校章程實施的監督機構負責高校章程實施適用、評價和監督，對推進高校章程的有效實施起著重要作用。為此，高校章程實施的監督機構必須具有獨立性、專業性和民主性。就外部監督機構主管教育行政部門來說，最為關鍵性的問題是提高其履行監督職責的專業化水平。就高校內部設立的專門機構而言，監督機構的獨立性、專業性和民主性問題，都是履行其監督職責必須解決的問題。當前，大部分高校章程只規定了教代會或其執行委員會對章程落實與實施的監督權，這只能在一定程度上體現監督機構的民主性。

2.高校章程實施的問責機制

“問責制能夠通過有效的運行機制來促進大學章程的制定實施”[10]。高校章程實施的問責機制的構建要素主要包括以下幾個方面：一是問責依據?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā范济鞔_指出，學校及其他教育機構，必須具有組織機構和章程，并按照章程自主管理。由此，高校章程實施的問責依據是《教育法》和《高等教育法》，具體地說，主要依據《教育法》和《高等教育法》對高校有沒有章程以及高校是否按照章程自主管理、自主辦學等問題進行問責。二是問責主體。根據《高等學校章程制定暫行辦法》第30條和第31條的相關規定，高校章程實施的監督機構包括高等學校的主管教育行政部門和高校內部設立的專門機構。這些監督機構也是主要的問責主體。作為利益相關者，高校內部的管理者、教職員工及學生也理所應當是高校章程實施的問責主體。三是問責對象。就高校有沒有制定章程而言，問責對象主要是高校章程制定主體。就高校是否按照章程自主管理、自主辦學而言，問責對象既包括舉辦者和辦學者，也包括高校黨委會、校長及行政機構、學術委員會等。四是問責后果。一方面要優化高校章程實施獎勵機制，對于遵循高校章程依法治校的給予精神與物質獎勵；另一方面要規定違反高校章程的責任，具體地說，對舉辦者干預辦學、侵犯辦學自主權及不履行章程規定保障辦學義務而應承擔的相應責任作出規定，對辦學者違反章程行使辦學自主權而應承擔的相應責任作出規定，對高校黨委會、校長及行政機構、學術委員會等決策失誤、濫用職權、程序不當等行為應該承擔的相應責任作出規定等。

3.高校章程實施的變動機制

高校章程的變動主要包括修改和廢止。高校章程修改和廢止的原因主要是高校章程實施過程中，受主觀因素和客觀條件的限制，高校章程應作出相應的變動。就修改方式而言，高校章程的修改包括全面修改和部分修改。全面修改是指在高校這個統一體的具體類型和存在形式沒有發生變化的前提下，對整部章程或絕大部分內容進行調整、變動并重新予以頒布。部分修改是指以新內容代替舊內容，修改之后重新公布章程，或指以修正案的方式增加或者刪減章程內容，以新條文代替舊條文，附于章程之后。為了保證高校章程的權威性和穩定性，高校章程修改對章程修改的內容和時間作出一定的限制，在內容方面，修改不能涉及高校該統一體的具體類型和存在形式，也就是章程修改不能成為變相地制定新章程。在時間方面，除非有特殊情形，章程制定生效后的一段時間內不得修改。高校章程廢止是由于通過對章程的修改已無法滿足現實需要，章程的廢止往往與新章程的制定相聯系。

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