學校管理體制改革的突出問題及路徑分析

摘 要 學校管理體制改革是解決我國當前教育體制僵化、教育目標偏離以及教育治理水平與經濟社會發展水平不相適應等問題的有效途徑和關鍵措施，是現代學校制度建設的有力保障。相關研究證明，我國在開展的學校管理體制改革的綜合改革中，存在著放權與分權面臨重重阻力、學校內部治理明顯不足、學校法人治理結構還未普遍建立、教育評價缺失一定的公信力等突出問題。

關鍵詞 學校管理 體制改革 分權 學校治理 社會評價

教育體制的改革是當下政府轉變職能，更好服務民眾的客觀要求[1]。作為教育公共服務的一種管理模式，學校管理體制的核心基礎是責任主體的充分培育、職責擔當和服務能力。然而，在具體的教育實踐操作中還是存在政府為辦學主體，統籌辦學權、管理權、執行權、監督權等一系列權力，學校缺乏相應的辦學自主和管理的權力。長此以往，學校教育管理體制逐漸變得行政化、官僚化、體制化，缺乏教育應有的激情和活力，喪失了人們對教育的公信力和人們對教育的期待。因此，探索學校管理體制變革的歷史進程，挖掘其存在的問題，具有超強的理論意義和實踐價值。

一、我國學校管理體制改革的背景

我國現行的學校管理體制，主要是受歷史因素的影響，在計劃經濟時代形成并一直沿用至今。在上世紀的戰爭時期，教育文化事業按照行政等級分配資源，實行一元化的領導方式。上世紀五十到八十年代，我國開始實行計劃經濟，學校和各類企事業單位一樣列為政府部門的下屬單位，上至教學、科研、財務、后勤，下至保險、退休、養老金等等，國家掌控著教育領域大大小小的一切事宜。十一屆三中全會之后，我國掀起了改革開放的大潮，管理體制也開始進行改革。當時改革主要思想中有突出的一個主題，那就是“簡政放權”。在1985年國家頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，明確提出學校管理體制改革的主要任務是，在加大政府宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權的政策，擴大學校的辦學自主權。到了上世紀九十年代，由于政治和行政管理體制改革的滯后，不僅導致我國教育管理體制中固存的問題沒有解決，又出現了行政化和官本位的價值傾向，造成了政府管理體制中一系列的問題[1]。第一，計劃經濟體制下的管理制度，高度集權，壟斷且封閉現象嚴重，導致國家對教育的投入和保障嚴重匱乏。第二，政府過于干涉學校管理，造成學校辦學的積極性和自主性不足，忽視了教育的相對獨立性。第三，國家對各階段的關注不均，尤其注重高等教育階段的發展狀況，忽視了學前教育、職業教育、社區教育等方面，使得學校的管理體制不利于學生終身教育理念的培養和學習化社會的構建。第四，在政府的宏觀調控下，教育決策的科學性、合理性和民主性程度較低，缺乏管理體制對民眾應有的公正性、公開性、透明性和民主性等問題。政府管理體制中的這些問題直接阻礙了我國學校管理體制改革的進程，并導致了一系列相關問題的出現。

二、我國學校管理體制改革中的突出問題

1.放權與分權面臨重重阻力

但凡改革，總是會觸及到部分利益相關者，有人贊成，有人反對，由此可見，改革的過程就是一個和利益群體相博弈的過程。在彼此相互博弈的過程中，放權與分權的問題就顯現出來了：首先，地方教育行政部門的現代治理觀念還不成熟，依舊按照之前的行事方式我行我素，管理、執行、監督、評價依舊是以當地的教育主管部門馬首是瞻。其次，部分教育行政官員思想陳舊，不愿意放權，所作所為大多是從自身角度設想，很少考慮社會、家庭、學校、教師、學生等利益相關群體。再次，受當地政府官員政績觀念的影響，相當大一部分地區尚未建立起完善的透明、公開的多主體參與制度，社會輿論監督起不到大的作用。最后，由于地方教育行政部門的人員有限，事務繁多，專業化管理水平不高，高效管理力度又有限。學校管理體制的改革旨在突破傳統的教育行政機構單向領導的桎梏，建立政校交流新模式，實現互動和對話，客觀上會對教育主管部門的權利行使產生挑戰，出現“權力失靈”的情況，這也會對學校管理體制的改革帶來阻礙。

2.學校內部治理明顯不足

駱嶠嶸指出：我國學校內部管理體制依然存在著“黨政機構重疊、職能交叉，沒有建立封閉的管理環路”、“學術權力很大程度上為行政權力所取代”、“政府對公立高等學校的生存發展承擔著無限連帶責任”等方面的問題[2]。盡管在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中，國家對現代學校的制度特征、辦學模式、監督管理等方面進行了高度的概括和深刻的總結，達成了“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的十六字要求。然而在現實的學校具體實踐中，這十六字中的大部分要求都是停留在口號上[3]。譬如自主管理，作為中央集權制的社會主義國家，政府的宏觀指導是根深蒂固的，在學校的實際辦學過程中，自主權也是有一定的限度的，僅僅是在教育行政部門指導下的民主；從民主監督和社會參與的角度來看，這兩點在學校內部治理的過程中也是收效甚微的，民主監督并沒有得到實際意義上的落實，社會參與程度也遠遠不夠，特別是學校的課程建設方面，依舊是采取陳舊的思想和方法，普遍認為校長的素質決定著學校的風氣，教師的質量決定著學生的成績。

3.學校法人治理結構還未普遍建立

法人治理結構的不健全主要有以下五個方面的具體表現：第一，教育行政主管部門的行政控制依舊嚴格，部分地區在學校的教育理念、辦學模式、課程管理、學生規模、師資聘任等方面依舊由上級教育行政機構嚴格把控，學校缺乏相應的辦學自主權；第二，學校校長的選拔任命依舊是由上級教育行政部門來決定，職業化的校長資格制度還沒有完善并建立起來；第三，學校的文化建設依舊處于邊緣化階段，廣大師生的主體地位意識薄弱，民主參與學校管理的能力不足；第四，學校內部管理的體制還不健全，學校法人治理結構還未真正建立，校長的自身素質和領導力都有待提升；第五，教師的課程開發和教研能力都有待進一步提升，專業成長發展路徑比較狹窄，在教學的有效性、學生素質培養的課程體系及教學環境等方面還有很大的提升和進步空間。

4.教育評價公信力不足

我國的學校管理體制受歷史和現實因素的制約，長期采取的都是由政府主導的辦學、管理、評價和監督體制，因而評價的公信力不夠。此外，在教育的評價領域，一些專業的教育評價機構往往會因為沒有得到政府的有力支持而發展躊躇，甚至舉步維艱。我國現有教育督導評估制度，主要是通過學校的升學率或者成績排名對學校的教學質量進行督導評價，缺乏發展性評價指標，難以顧及到學校的長遠發展目標。在這樣的督導體制下，學校教育往往只看重學生的學習成績，一切都以學生的考試分數來定論，因此導致教育的功利化現象越來越嚴重。這種評價機制不僅扭曲了教育的本質，還額外加重了學生的負擔和壓力，不利于學校的現代化治理和建設。

三、學校管理體制改革的路徑分析

1.明確教育主管部門職責，給學校充分的辦學自主權

在學校管理體制改革過程中，教育行政部門必須強化自身的公共服務職能，依法行政。學校管理體制改革始終是教育體制改革的關鍵和核心，但也是改革的困難之所。因此對教育體制中各種問題的改革，都必須關注到各方利益相關者，在彼此的博弈過程中，“將權力關進制度的籠子”。唯有按照法律依法治理，才能夠為現代學校制度建設開辟路徑。而要做到這些，就必須要求政府簡政放權[5]。

（1）將校長的選聘權交給學校。我國中小學實行校長負責制，而校長主要是有上級教育主管部門直接任命的，這種任命方式直接干涉了學校的校長聘任制度。因此，在學校管理體制改革的過程中，首先要改變這種傳統的校長行政任命的方式，改由民主選舉推薦。校長可以通過公開演講的方式，讓大家對他的教育理念和學校治理的策略有更加充分的了解，上級教育主管部門則會站在綜合評定的角度，對校長一定階段內的德、能、勤、績等表現情況進行考核。當校長通過各方面的考核選舉產生之后，經學校聘用，到當地的教育主管部門上交材料，留作備案，至此，程序基本完成。這種方式選舉出來的校長被賦予了極強的責任感和使命感，能夠最大程度的代表學校、教師和學生的利益。

（2）將教師的招聘權還給學校。師資是學校建設的核心力量和關鍵因素，因此，教師的選拔任命一直是校長尤為關心的問題。然而，當地教育局給的招聘要求卻往往和學校實際需要的有出入，這也就導致了在實際的招聘中，學校招到的老師往往不是自己最急需的，學校缺乏的老師卻不能得到有效及時的補充。因此，造成了師資的短缺或者斷層，對學校的管理，甚至發展建設都很不利。把教師的招聘選擇權利交還給學校，學校就能夠根據學校的實際情況，自主進行教師的選拔和任命，客觀上就能避免學校師資因年齡分層、性別比例不協調、學科搭配不配套等一系列的問題[4]。當然，政府也要建立相關的教師監督考核機制，保證那些文化素質不高、教學能力低下、師德素質敗壞的人能夠及時地清理出教師隊伍。

（3）將招生權還給學校。在某一區域內，各級各類學校的招生指標和名額分配都是由上級教育主管部門直接把控的，學校沒有獨立的招生權力。每年的招生計劃都是按照上級的硬性指標進行安排，甚至還會通過權力對學校塞加“關系戶”、“特長生”、“拔尖生”等各種生源，造成班級數額過大，出現“超級班級”，甚至“超級學?！钡痊F象。究其原因，主要根源還是在于學校沒有獨立的自主招生的權力，生源的數量不是通過對學校的師資力量、硬件設施設備、學校場地等各方面的綜合考量而做出的科學合理的標準，不僅會給學校帶來教學和管理上的壓力，還會引發潛在的安全隱患。長此以往，學校不堪重壓，怨聲載道，上級教育部門也是各種不滿。

（4）將課程設置和選擇權交給學校。我國學校課程一般分為三類，國家課程、地方課程和校本課程，教育部門對學校課程的干預主要體現在地方課程和校本課程兩個方面。受政績觀的影響，地方政府會為各類學校設置目標，參加各種評比檢查，以此作為學校的政績。這些課程的開設不僅擾亂了學校正常的教學秩序，也不利于學校課程建設的長遠發展。將課程設置和選擇權交給學校，就意味著學?？梢愿鶕陨淼陌l展狀況、文化環境、優勢特長等自主研發開設適合學生發展的校本課程，自主制定課程管理，以便有效實施。

2.建立新型的教育治理結構

（1）建立教育咨詢委員會。要提高政府在教育決策方面的科學性和教育管理上的有效性，需要建立有廣泛的社會參與的社會治理結構。在我國發布的《教育規劃綱要》中明確提出，要成立教育咨詢委員會，為我國教育事業的發展進言獻策，提高教育決策的科學性和合理性。教育咨詢委員會是依據我國的具體國情而創設的，是我國學校管理體制改革和創新的重要內容，也是我國教育體制改革的一大進步。國家和地方各級教育機構都可以以此為發展契機，通過廣泛的教育咨詢，專業的教育機構審議，科學的教育政策的制定，打破傳統的教育行政部門的封閉性和滯后性，促進教育決策的科學性、民主性、公平性和有效性。

（2）加強教育督導制度建設。我國的《教育規劃綱要》中明確提出，要建立相對獨立的教育督導機構，培養一批專職督導人員，制定教育督導的相關條例，從制度上完善教育督導體系。在我國，教育督導制度實際上就是教育系統內部的一個下屬部門，沒有相對獨立的機構，缺乏專職的督導人員，也沒有實質的督導特權，對于部分區域發生的教育經費被挪用或者濫用情況，無法對當地政府及其相關教育部門的管理實施有效的監督。由此可見，我國教育督導機構對教育的監督缺乏科學性、權威性、公正性和有效性。因此，必須建立相對獨立的督導機構，明確督導的職責和權力，實現督導人員和制度的專業化，通過督導評估，形成權威的教育督導報告制度。

（3）完善教育問責機制。教育問責制是教育改革領域的一項重要內容，也是學校管理體制改革中的一項主要任務。教育問責制主要是圍繞著五個問題來展開：第一，在教育領域，提供什么層次的問責制？第二，主要承擔責任的義務主體是誰？第三，要求對方個體或者機構承擔責任的權利主體是誰？第四，對于發生的哪些教育問題或者事件負責？第五，責任主體要承擔哪些具體的后果？教育問責制的產生建立，是我國依法治教的重要內容。教育問責的對象，不僅是職責不分、濫用權力的上級教育主管部門，還包括不履行或者沒有正確履行學校管理以及教育教學工作，造成不良甚至嚴重教育后果的學校法人、管理負責人以及全體教職工人員。

參考文獻

[1] 許杰.現代學校制度建設的實踐邏輯[J]教育研究，2016（9）.

[2] 駱增翼.激發學校組織變革內部參與者參與變革的策略[J].教育理論與實踐，2016（25）.

[3] 王棟梁，張學敏，趙希.學校產權治理：學?？冃Оl展的困境與出路[J].教師教育學報，2015（6）.

[4] 石長林.我國中小學學校管理體制存在的問題及其對策[J].教育科學研究，2014（6）.

[作者：霍中成（1982-），男，江蘇沭陽人，南通大學助理研究員，碩士。]

【責任編輯 王 穎】