北極地區核動力船舶航行的法律問題研究*

董 躍 申雨琪

(中國海洋大學 法學院,山東 青島 266100)

依據北極監測與評估計劃(Arctic Monitoring and Assessment Program,簡稱AMAP)發布的2021年北極氣候變化報告,北極將在21世紀內迅速變暖,最新的氣候模型對北極海冰融化做出了比以往評估更為積極的預測,[1]但短期內北極地區的變暖并不能完全融化冰層。核動力船舶作為穿越北冰洋的重要裝備,適宜在高緯度厚冰區域長期作業,是北極戰略中極具競爭力的要素。核技術的最新進展為商業推進應用提供了可能性,但同樣為北極帶來了不可知的風險。核動力船舶航行面臨著環境污染、核安全、核安保等諸多問題,需要借助規范的力量調整其航行活動。

當前,探討北極地區核動力船舶航行權主要基于三點考慮:其一,考慮到航道利用和資源開發,北極地區有望成為未來核動力船舶航行活動最密集的地區之一,(1)據《巴倫支海觀察家》統計,截止到2019年,在俄羅斯北極地區有39艘核動力船舶或設施,共有62個反應堆,到2035年,俄羅斯北極地區將成為地球上核化程度最高的水域。核動力破冰船等極地設備的相關活動被列為北極國家的重要戰略利益,但當前北極地區內核動力船舶的航行活動主要由域內核大國(俄羅斯、美國)進行,域外國家核動力船舶的航行權亟需明晰;其二,北極生態環境具有復雜性和脆弱性,核動力船舶航行量的增加將使北極海洋環境面臨威脅,這可能促使沿海國對外國核動力船舶的通過采取更為保守的措施,外國核動力船舶航行利益和沿海國環境利益在北極地區的矛盾尤為尖銳,北極地區沿海國國內管轄權與外國核動力船舶航行權間的利益協調問題需要厘清;其三,北極航道的航行規則呈現碎片化傾向,北極航行治理機制呈現多層次的特征,北極域內八國在北極航行治理和航行秩序構建中占據主導地位,長期以來持續性排斥域外國家參與。但由于核事故的跨區域屬性和海洋環境的整體性特征,北極域內外國家具有共同的環境利益,核動力船舶航行量的增加將為北極地區的海洋治理帶來新的秩序需求,在北極航道商業化運營的前景下,核動力船舶的有效規制需要北極域內外國家協同參與。對于核動力船舶航行權的既有研究,大多圍繞核動力船舶是否享有與普通船舶一致的航行權利以及沿海國對航行權利的合理限制問題,(2)有觀點認為,盡管核動力船舶性質特殊,但與其他船舶一樣享有航行權利。參見Roscini M. The navigational rights of nuclear ships[J]. Leiden Journal of International Law, 2002, (1): 251-265.對于外國核動力船舶在北極地區的航行自由問題,學界尚無討論。本文聚焦于北極核動力船舶航行所涉及的兩個核心問題:國際法層面外國核動力船舶在北極水域通行的合法性判斷,關于核動力船舶航行的國家管控是否與國際法相協調。

海上核動力推進的工作開始于20世紀40年代,最早可追溯到1954年9月美國“鸚鵡螺”號核潛艇的第一次航行,這也是第一艘實現穿越北極的船舶。1957年,蘇聯建造了世界上第一艘民用核動力船舶“列寧”號,旨在幫助北極冰封地區的航運。[2]1962年《關于核動力船舶經營人責任的布魯塞爾公約》(以下簡稱《核動力船舶經營人責任公約》)第1條規定,“核動力船舶”,是指配備有核動力設備的任何船舶,(3)1962年《核動力船舶經營人責任公約》和1974年《海上人命安全公約》原文對核動力船舶用詞為“nuclear ships”。1974年《海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea,簡稱SOLAS)對核動力船舶做出了與1962年《核動力船舶經營人責任公約》一致的解釋?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》(以下簡稱《公約》)中包含兩項專門規范核船舶的條款,(4)參見《聯合國海洋法公約》第22條、第23條,原文對核動力船舶的用詞為“nuclear powed ships”。其適用范圍則更為廣泛,對核動力船舶和載運核物質的船舶這兩類船舶都有考慮。本文中所討論的“核動力船舶”是指以核能為正常推進方式、其余特性與普通船舶一致的非軍用船舶。

《公約》確立了現代海洋法秩序的基本法律框架。根據《公約》,海洋被分為內水、領海、專屬經濟區、公海、群島水域等不同性質的海域。在不同性質的海域內,沿海國享有不同的主權、主權權利和管轄權,其他國家享有不同的海洋權利和自由。以北極水域不同性質的海洋區域作為分配基礎,外國核動力船舶涉及三項航行權:在領海享有無害通過的權利,在用于國際航行的海峽享有過境通行的權利,在專屬經濟區和公海享有航行自由。

(一)核動力船舶在領海內的無害通過

《公約》第23條明確外國核動力船舶有權無害通過領海,但須持有證書,并遵守國際協定?！豆s》第24條明確規定,沿海國行使其主權權利不應妨礙到外國船舶的無害通過權,不應對任何船舶“有形式上或實質上的歧視”。因此,從《公約》文本上看,外國核動力船舶顯然享有無害通過領海的權利,潛在爭議在于對核動力船舶在何種情形下滿足“無害性”的要求。1958年《領海與毗連區公約》將“無害”定義為“不損害沿海國的和平、良好秩序和安全”,(5)參見1958年《領海與毗連區公約》第14條第4款。這一原則性規定為沿海國和船旗國解釋無害通過的行為留下了極大空間。為了避免沿海國和船旗國之間就無害通過解釋產生的爭端,《公約》第19條(2)款詳細列明了包括軍事行為、污染行為、捕魚、測量等在內的12項“視為損害沿海國的和平、良好秩序或安全”的行為,進一步明確了客觀的“有害”概念。其中,核動力船舶最有可能引發的是第19條(h)項的海洋環境污染行為,尤其對于生態環境十分脆弱的國家而言,核動力船舶通過該國領海的行為可能被直接視為第19條(h)項的嚴重污染行為。但《公約》第19條首先要求外國船舶在領海內不得進行與航行沒有直接關系的“一種活動”,且該種活動出于故意或造成嚴重污染的后果,才能構成第19條(h)項的嚴重污染行為,加之第23條已明確了核動力船舶享有無害通過的權利,因此,從理論上講,核動力船舶在通過領海時的具體行為才是沿海國衡量該通過是否“無害”的關鍵,沿海國不能僅依據核動力船舶的特殊性質做出有害性的判斷,[3]外國核動力船舶在一定條件下享有無害通過他國領海的權利。

然而,核動力船舶的過境本身所具有的特殊安全風險以及沿海國對正在形成國際習慣的風險預防原則(Precautionary Principle)的適用,對領海的無害通過制度帶來挑戰。在實踐中,多有沿海國以威脅本國生態安全為由,排除核動力船舶以及運載核物質船舶過境的行為。例如,2001年1月,阿根廷阻止一艘向日本運送乏燃料的英國船舶“太平洋天鵝”號(Pacific Swan)進入其控制的水域,理由是這將使該國的海岸線面臨有毒物質泄漏的危險。[4]同樣,部分拉丁美洲和加勒比地區的國家拒絕一艘運輸核燃料的日本船舶“太平洋松尾魚”號(Pacific Pintail)進入其領海。[5]這些沿海國認為核船舶的航行對環境有潛在危害,對核動力船舶進行限制的國際法依據主要是國際環境法上的風險預防原則,[6](P134-136)主張風險預防原則允許沿海國在外國核船舶通過其領海前要求其事先通知或事先許可,并且可以中止外國核船舶的無害通過權。[7]盡管核動力船舶在領海無害通過與沿海國維護航行安全、環境利益之間存在矛盾,但其并非無法調和。一方面,國際海事組織(IMO)、國際原子能機構(IAEA)等國際組織可以在核動力船舶設計、建造、人員配備等方面,制定比普通船舶更為嚴格的技術標準,有效預防和控制核動力船舶的風險。另一方面,隨著核動力船舶的發展,針對核動力船舶航行活動這一特定事項,沿海國、船旗國和港口國可以通過協商,在制度的細節層面進行合作管理,以最終實現對核動力船舶的航行安全控制,從而避免在航行權這一實體性權利上,將核動力船舶與普通船舶做出不必要的區分。若外國核動力船舶持有規定證書,并遵守國際協定所規定的特別預防措施,(6)參見《聯合國海洋法公約》第23條。沿海國不能僅依據對于船舶性質的主觀判斷直接拒絕其通過,核動力船舶理應享有非歧視的無害通過權。同時出于善意原則,為方便沿海國評估核動力船舶在通過該國領海時的具體情況,核動力船舶在無害通過該國領海前,也應履行相應的事先通知義務。

(二)核動力船舶在用于國際航行的海峽內的過境通行

北極航道途經的海峽情況各異,其法律屬性存在爭議,爭議焦點主要為北極航道相關島礁與大陸間的水域是否構成用于國際航行海峽。在科孚海峽案中,國際法院明確了用于國際航行海峽的判定標準:(1)地理標準,即海峽兩端連接的是否為公海;(2)功能標準,即海峽是否用于國際航行,是否在和平時期有未經沿海國許可的國際航行實踐的存在。[8]北極航道滿足地理標準的要求,但學界在北極航道是否滿足功能標準上存在分歧。有學者認為,在科孚海峽案中構建的地理標準和功能標準并不能顧及世界范圍內海峽的具體開發和利用情況,因而不具有普遍意義。[9](P120-124)根據北極理事會報告的交通數據,2019年北極水域船舶的航運活動量與2013年相比增加25%。[10]目前,大多數國內學者認為北極航道構成用于國際航行的海峽。(7)本文并不涉及對北極航道法律地位的論證,對該問題的詳細分析,詳見:李志文,高俊濤.北極通航的航行法律問題探析[J].法學雜志,2010, (11):62-65;白佳玉.北極航道沿岸國航道管理法律規制變遷研究——從北極航道及所在水域法律地位之爭談起[J].社會科學,2014,(8):86-95;楊顯濱.論中國參與北極航道治理的國際法路徑[J].法學雜志,2018,39(11):71-81。

《公約》第37條規定,在用于國際航行的海峽適用過境通行制,第38條第1款規定,所有船舶均有過境通行的權利,這意味著核動力船舶與其他普通船舶一樣享有過境通行權,但在必要時,應接受沿海國為其過境指定海道和規定分道通航。外國核動力船舶在國際海峽的通過事關多方利益,國際海峽的航行活動通常十分密集,船舶航行被限制在狹窄的水道上。核動力船舶過境,不僅會妨礙沿海國對該段海域的其他用途,還會為沿海國的安全帶來一定威脅,所以沿海國的訴求通常在于控制用于國際航行的海峽中核動力船舶的航行活動。而用于國際航行的海峽作為位置特殊的“戰略要道”,背后蘊含著巨大的貿易經濟價值和整個國際社會的交通利益,船旗國希望其在國際海峽的航行能夠不受沿海國控制。因此,在用于國際航行的海峽,沿海國的海洋利益與外國核動力船舶航行權之間的對峙比在領海更為激烈。與船舶在領海的無害通過不同,《公約》規定,在用于國際航行的海峽,船舶的過境通行不能因任何目的而中止,即便是在第38條第1款和第45條所規定的海峽,沿海國也不能中止其通過。這說明,至少在不存在同樣方便的航道時,船舶的航行權在用于國際航線的海峽中具有優先性,核動力船舶也不例外。

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添加減水劑，減少拌合用水量。為更符合實際工程情況，提高泡沫混凝土的水下性能，制備的泡沫混凝土密度調節至略大于水的密度，物理力學指標如表2所示。

(三)核動力船舶在專屬經濟區內的航行自由(8) 目前,學界對“航行自由”這一概念的理解和適用存在分歧,在本文討論中,“航行自由”是《聯合國海洋法公約》規定的多種“航行權”中的一種,與無害通過權等并列。

《公約》對核動力船舶在專屬經濟區內航行自由的規定十分模糊。依據《公約》,在專屬經濟區內,沿海國對該區域的環境保護擁有管轄權,(9)參見《聯合國海洋法公約》第56條。所有國家享有航行自由,(10)參見《聯合國海洋法公約》第58條。外國核動力船舶的航行自由與沿海國的環境保護之間存在管轄權沖突。在實踐中,有沿海國為維護本國的環境利益,宣布裝載核物質的船舶不享有通過該國專屬經濟區的航行權。例如,一個典型案例是,日本載運核廢料的船舶“太平洋鳳尾魚”號在航行中,被巴西、阿根廷、智利、南非、瑙魯和基里巴斯明確拒絕進入其專屬經濟區,智利海事局在談到對“太平洋鳳尾魚”號采取行動的法律依據時,引用了風險預防原則以及《公約》第234條,宣布保護海洋環境的義務優先于無害通過權。[11]再如,2004年,阿根廷政府通過阿根廷聯邦最高法院,裁定禁止載有核反應堆的船舶通過阿根廷的專屬經濟區。[11]

目前,對核動力船舶的航行自由進行限制的趨勢,在海洋法航行制度發展中以及國際環境法風險預防原則發展中均有體現。在海洋法航行制度發展中,各國對專屬經濟區內“航行自由”的解釋,主要形成了“包容性解釋”(inclusive interpretation)和“非包容性解釋”(exclusive interpretation)兩種立場。(11)持有“包容性解釋”立場的國家認為,沿海國在專屬經濟區僅享有與資源相關的有限權利,除此之外,專屬經濟區與公海無異,外國船舶在此享有各類航行自由。持有“非包容性解釋”立場的國家則認為,專屬經濟區并非完全等同于公海,沿海國在其中有正常的安全利益,其他國家在其中的“航行自由”并不包括不受限制的軍事活動自由。[12]對這兩種立場的劃分,雖然以外國船舶在專屬經濟區內的航行自由是否包括從事軍事活動權利為標準,但對解釋外國核動力船舶在專屬經濟區內所享有的航行自由范圍亦有參考價值?！胺前菪越忉尅钡乃季S路徑在于,沿海國在專屬經濟區內享有正常的安全利益,為保護本國安全,沿海國有理由對侵犯該種利益的航行活動進行限制。值得關注的是,越來越多的國家實踐表明,沿海國所要維護的安全利益已不僅僅限于軍事安全,更有延伸至環境安全、交通安全的趨勢。有學者認為,現代的“安全”概念不僅具有政治軍事含義,還應具有生態含義,保護自然環境是維護國家安全的一個組成部分。[13]隨著國家主權因素的擴張,核動力船舶航行活動所涉及沿海國安全利益的范疇也在拓展,因此,核動力船舶的航行活動對沿海國所要維護的安全利益存在一定威脅。

在國際環境法領域中,基于風險預防原則,核動力船舶只有在事先通知相關國家(包括領海和鄰近專屬經濟區資源受到影響的國家)并征得其同意的情況下,才可以在其專屬經濟區內過境。[11]沿海國依據風險預防原則,在專屬經濟區內限制特殊船舶的航行活動已存在諸多先例,由于目前尚未形成法律確信,在國際法層面尚未形成習慣國際法,但已呈現出向習慣國際法發展的趨勢。[14]盡管對核動力船舶的航行自由進行限制的觀點在海洋法領域和國際環境法領域均有體現,但與核動力船舶航行自由有關的價值立場在國際環境法領域和以《公約》為基礎的海洋法體系之間存在著根本性的差異?；趪H環境法上正在形成習慣國際法的風險預防原則,沿海國維護本國環境利益的權利要優先于船旗國行使核動力船舶航行自由的權利,而在以《公約》為基礎的海洋法體系下,沿海國的環境管轄權與船旗國航行自由沒有清晰的權益位階,當發生權益沖突時,沖突應參照有關情況,通過公平原則解決,(12)參見《聯合國海洋法公約》第59條。加之《公約》第211條在涉及沿海國防止船舶污染的具體措施上,規定了諸如“不應阻礙外國船只的無害通過”“通過主管國際組織或外交會議”采取行動等條件。除《公約》規定的特定情形外,沿海國直接拒絕外國核動力船舶通過其專屬經濟區的行為將違反現行海洋法制度。

在《公約》框架下,核動力船舶享有非歧視性的航行權在學界已經得到廣泛論證,[14]分歧主要集中在核動力船舶航行權利的行使邊界問題,學界對此有“嚴格限制”說和“相對限制”說兩種觀點。依據對《公約》文本的延伸、《公約》締結后形成的習慣國際法以及對風險預防原則的適用,“嚴格限制”說認為,國際法授予了沿海國對外國核動力船舶進行特殊限制的權利,沿海國有權拒絕核動力船舶進入其領海以及專屬經濟區,并有權要求外國核動力船舶履行事先許可的義務。[15]“相對限制”說則認為,《公約》意在“控制”核動力船舶通行,而非“阻礙”其通行,沿海國的該種要求將超出《公約》所允許的范圍。[16]由于《公約》的“一攬子”體系存在模糊性,無法充分顧及航行實踐中的各個方面,各國對核動力船舶航行權邊界問題的解釋寬嚴不一。

沿海國強調國家主權對海洋的控制,船旗國強調航行權的自由行使,二者之間存在張力。外國船舶航行權的最大化行使往往意味著沿海國管轄權在一定程度上受限,因此核動力船舶的航行限制首先需考量沿海國管轄權的影響。而國際海事組織、國際原子能機構就外國核船舶的航行安全、環境保護、人員安全等方面制定了國際標準,相關規則隨著海洋法實踐的演變,能夠及時地予以回應和更新,這類國際協定一般不涉及權利主張,實質上產生了限制核船舶航行權行使的效果。所以,核動力船舶的航行主要受兩個方面的限制:一是受沿海國行使管轄權的限制,二是其過境需遵循相關的國際協定與標準。

(一)沿海國管轄權

領土管轄權是國家主權的一個基本方面,沿海國的管轄權限隨著海岸線距離的增加,從內水到公海逐漸遞減。[17]在海洋法中,沿海國的領土管轄權體現在國家安全管轄權、立法管轄權、沿海國的保護權、沿海國的收費權、沿海國對商船的刑事管轄權和民事管轄權。[6](P63-84)依據《公約》中適用于船舶的一般性規則,沿海國有權在領海內就航行安全、保護海洋環境和控制海洋污染等方面制定本國法律和法規,但無權對外國船舶的設計、構造、人員配備或裝備設定標準。(13)參見《聯合國海洋法公約》第21條。這表明,為防止、減少和控制核污染,沿海國能夠在領海內劃定本國標準,從而相對獨立地管理外國核動力船舶的航行活動,而關于核動力船舶的“設計、構造、人員配備或裝備”的事項則僅限于由主管國際組織進行管理,該標準應與一般接受的國際規則或標準保持一致性,需在全球層面進行確定,不屬于沿海國的管轄范圍。沿海國在考慮到航行安全的情況下,可以為外國船舶,特別是油輪、核動力船舶和其他運載危險貨物的船舶指定海道和交通分隔計劃,但應考慮到主管國際組織的建議和任何習慣上用于國際航行的通道,并且對外國核動力船舶不應產生任何形式上或事實上的歧視。(14)參見《聯合國海洋法公約》第22條。在專屬經濟區內,沿海國有權就預防和控制外國船舶污染制定法律,但所制定的有關法律和規章應符合普遍接受的國際規則和標準。(15)參見《聯合國海洋法公約》第211條(5)?？梢?沿海國在行使管轄權時,除涉及航行安全、海洋環境保護事項外,一般不應違背國際規則和標準,同時還應適當顧及其他國家的權利和義務。(16)參見《聯合國海洋法公約》第27條(4)、第56條(2)。

在北極地區,沿海國通過行使管轄權對外國核動力船舶進行限制的國際法依據主要是國際環境法上正在形成國際習慣的風險預防原則,以及《公約》第234條的授權。相較于不確定性較強的風險預防原則,《公約》第234條為北極沿海國限制外國核動力船舶提供了更為直接、更具有約束力的法理依據。為在冰封情形的特殊情況下保護海洋環境,《公約》第234條規定了北極沿海國有權在“冰封區域”內通過和執行特殊的污染預防和控制法律,該條實際承認了北極沿海國有權在專屬經濟區制定更加嚴格的國內法律,從而構成了北極地區特殊的管轄權制度。依據《公約》第234條,冰封區域被定義為“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險,而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”的區域。但由于《公約》第234條屬于原則性規定,該條款存在諸多法律解釋上的爭議。有學者認為,專屬經濟區的限制意味著沿海國被賦予的權利不超過適用于領海的權利。另有學者支持該條賦予沿海國更廣泛的權利,特別是單方面采用特殊船舶建造、船員配備和設備要求的權利。[18][19]需注意的是,沿海國在行使第234條所規定的權利時,應當受非歧視性、現有最可靠科學證據、適當顧及等條件的限制。隨著北極海冰融化,北極沿海國對于北極水域的管理理應更加顧及過往船舶的通行。[20]北極沿海國對于《公約》第234條獨特的規范表達和演化解釋,將影響沿海國關于核動力船舶管理措施的制定。

(二)相關國際協定與標準

根據《公約》第23條,核動力船舶在無害通過他國領海時,需要攜帶文件,并遵守國際協定為這些船只規定的特別預防措施。目前,已經存在專門規范民用核動力船舶的國際公約與協定,主要有SOLAS、《核動力船舶經營人責任公約》和《核動力商船安全準則》。1960年6月,在倫敦海上人命安全會議中,國際海事組織將核動力船舶作為單獨類別,在SOLAS內增加了第八章12條規定和附件三的11條建議。SOLAS重點關注了核動力船舶的輻射安全,規定對核動力船舶應至少每年進行一次審查。SOLAS第八章包含了關于核動力船舶的特殊規定和具體要求,如核動力船舶安全評估報告、核動力船舶港口入境的程序問題。由此,在外國核動力船舶進入其港口之前,港口國可以預先評估其安全性,采取必要的步驟,以預防核動力船舶的潛在危險。1962年5月,《核動力船舶經營人責任公約》在比利時布魯塞爾得以通過。該公約適用于懸掛締約國國旗的核動力船舶所發生的核損害案件,在私法層面建立了限制性的責任體系,其關鍵條款構成了西歐、亞洲、非洲等地區的大多數國家允許外國核動力船舶進入其港口和領水的最低條件。[21]其中第17條規定,該公約的締結不影響締約國拒絕另一締約國核船舶進入其水域和港口的任何權利。因此,加入該公約,并不意味著懸掛締約國國旗的核動力船舶能夠自動獲準進入其他締約國的港口和領水。但該公約未被批準,也未生效。1981年11月19日,國際海事組織通過的《核動力商船安全規則》,補充了國際海事組織頒布的其他適用核動力船舶的國際公約、規范和建議,并規定了核動力船舶應解決的具體安全問題,為核動力船舶提供技術和法規指導。(17)參見IMOA.491(XII)號決議。該規則取代了1974年國際海上人命安全會議最后文件附件三中的《適用于核動力船的建議》。該規則的最初應用僅限于由壓水堆型核推進裝置推進的常規船舶,為核動力商船提供安全標準和監管建議,并特別關注核動力船舶的退役問題?？v觀核動力船舶國際協定的談判過程,核大國主導了相關國際標準的制定,尤其是美國的意見得以充分采納。例如在布魯塞爾會議上,美國關于責任限制、許可國的賠償、禁止追索等觀點都被納入1962年《核動力船舶經營人責任公約》。[21]為了促進本國核工業發展,美國采取了有利于核動力船舶航行及應用的立場。

外國核動力船舶的航行權與其他海洋因素息息相關,北極區域機制在北極安全、海洋環境保護、北極資源開發等重要問題中發揮的作用遠大于全球機制。在北極區域治理中,影響核動力船舶航行權行使的因素主要有北極理事會對核動力船舶的管理、北極環境保護制度的限制以及北極無核武器區的建立。

(一)北極理事會對核動力船舶的治理實踐

北極理事會對核動力船舶的治理實踐,持續影響著北極水域內核動力船舶航行權利的發展與變化,現階段北極理事會對北極水域內核動力船舶的航行活動未加限制,但已開展對于核動力船舶事故的風險評估工作。北極理事會關于核安全的合作項目,主要由緊急情況預防、準備和響應工作組(Emergency Prevention, Preparation and Response Working Group,簡稱EPPR)主導,為了執行關于放射性和核緊急情況的戰略計劃框架,EPPR于2019年12月正式成立輻射專家組。自2016年以來,EPPR啟動包括“弧光安全項目”“北極地區輻射/核風險評估項目”等項目,促進相關國家就北極地區核事故應急預防、響應和救援方面的合作。近年來北極理事會對核動力船舶潛在風險的關注度明顯上升,在2021年發布的《北極地區的輻射/核風險評估》報告中,[23]EPPR輻射專家組就未來10年北極地區核活動或核材料可能導致的直接風險進行概述,確定EPPR必須采取行動的11類啟動情景(initiating scenario),(19)啟動情景是指核材料或核活動所造成的風險已成為對北極的直接風險。并在北極國家間取得了一定共識,從而構成了未來北極核應急工作的基礎。在11類啟動情景中,核動力船舶事故被確定為中等風險,而伴隨北極地區的交通增長和建設開發,核動力船舶事故風險將呈現增加的趨勢。依據北極理事會對北極地區潛在核事故的風險評估數據,雖然核動力船舶事故與浮動核電站事故并列風險啟動方案的首位,但無需直接停止活動或采取激進措施消除其風險,核動力船舶只有在經歷嚴重事故后,才會對北極環境產生直接影響,在正常情況下,核動力船舶可以在北極水域內通行。

北極理事會現有的合作治理項目雖在一定程度上對核動力船舶治理起了積極作用,但相關合作與對話主要在北極國家間進行,域外國家的參與程度較低。如在“北極地區輻射/核風險評估項目”中,評估未將域外因素納入考量,僅劃定了潛在事故可能影響的北極國家的范圍(該項目指出,在北極地區可能受到核動力船舶事故影響的國家為加拿大、冰島、丹麥、挪威、俄羅斯和美國),EPPR的應急工作也基于北極國家對潛在核風險的共識展開。在北極理事會框架下,關于核動力船舶的議程設置和規則制定仍將由環北極國家主導,但由于海洋的整體性和核事故的跨境損害,核動力船舶事故所造成的影響將超出北極的地理范圍,北極核動力船舶治理機制的建立需要域外國家參與。

(二)北極環境保護制度對核動力船舶通航的影響

總體而言,海洋環境保護制度可分為兩類:一類以特定區域為基礎采取保護措施,如海洋保護區制度;一類以特定活動為基礎采取保護措施,如特別敏感海域制度(Particularly Sensitive Sea Area,簡稱PSSA)、MARPOL 73/78公約中的特殊區域制度(Special Area,簡稱SA)。[24]特別敏感海域制度是國際海事組織為保護對生態、社會、經濟或科學價值較高,且易受國際航?；顒佑绊懙暮Ｓ?而設計的海洋環境管理和保護制度,專門通過規范國際航運活動以實現海洋環境保護。目前,北極理事會已圍繞既有劃區管理工具,在北極水域開展相關實踐探索。根據2009年北極航運評估報告,北極理事會強調了在北冰洋公海地區設立國際指定區域的必要性。鑒于北極地區航運活動的增加,北極理事會建議借助劃區管理工具,如通過國際海事組織設立特殊區域或特別敏感海域,來保護北極水域的航運環境。[25]2015年,海洋環境保護工作組(Protection of the Arctic Marine Environment,簡稱PAME)提議在北極水域設立“泛北極海洋保護區網絡”,覆蓋北冰洋沿海國專屬經濟區和北極公海,并明確建議將國際海事組織設立的特別敏感海域作為北冰洋公海保護區的組成部分,推動特別敏感海域與海洋保護區的互補。2021年,PAME在北極航運評估報告中重申北極國家應考慮到北極海洋環境的特殊性,繼續探討為保護北冰洋地區的環境而設立國際指定區域的必要性和可行性。[26]

在特別敏感海域內,沿海國可向國際海事組織申請適用設置避航區、強制引航、分道通航、強制船舶報告等管護措施,即在平衡海洋環境保護與航運利益的過程中,國際海事組織賦予沿海國選擇相關管護措施的主動權。假使沿海國于北極公海內申請適用特別敏感海域制度,沿海國相關管護措施將提高對通過該區域的核動力船舶的技術要求,避航區的設置也將壓縮核動力船舶可航行的范圍,進而對北極水域核動力船舶的航行活動構成限制。

(三)北極無核武器區對核動力船舶通航的潛在影響

北極無核武器區的選劃也將影響到核動力船舶在該區域內航行權利的行使。目前已有兩個條約禁止在北極特定區域使用核武器,分別是適用于斯瓦爾巴群島的1920年《斯瓦爾巴條約》,以及適用于世界所有海洋的1971年《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大規模毀滅性武器條約》。北極無核武器區要求不在北冰洋的公海部署或出現任何類型的核武器,禁止在北極水域內核武器的部署、巡邏及可能的經過,這意味著北極無核武器區將限制軍用核動力船舶和核潛艇的過境及存在。除相關條約外,《公約》第234條也為北極無核武器區的建立提供了部分法律依據。假設攜帶核武器的船舶過境被認為對生態平衡造成“重大損害”或“無可挽救的擾亂”,基于《公約》第234條,北極沿海國有權制定非歧視的法規,以禁止攜帶核武器的船舶過境。但另一方面,由于冰層會對航行造成阻礙和危險,不僅攜帶核武器的船舶可能會造成上述后果,核動力船舶以及載運核物質的船舶都可能對北極脆弱的生態平衡造成傷害,這意味著所有的核材料都應該被阻止通過北極地區,從而也可能排除核動力破冰船以及載運核物質的船舶過境。[27]簡言之,《公約》第234條為北極沿海國限制核武器的過境提供了法理依據,加之軍用和民用核動力船舶的設備功能存在混同可能性,無核武器區的設立也可能帶來限制外國核動力船舶過境的結果。

盡管建立北極無核武器區存在著一定的國際法基礎,但面臨條約難以締結、國家責任難以明晰等困境。[28]自美國Rich和蘇聯科學家Vinogradov首次提出北極無核武器區建議以來,[29]學界就實現北極地區的無核化設想提出了諸多方案。(20)相關討論見Ignatieff, George. "In self-defence." Macleans Magazine(1980). Purver, Ronald G. Arms control options in the Arctic. No. 7. Canadian Centre for Arms Control and Disarmament, 1987.Newcombe, Hanna. "A Nuclear-Weapon-Free Zone in the Arctic:A Proposal." Bulletin of Peace Proposals 12.3 (1981).Wilkes, Owen. A Proposal for a Demilitarized Zone in the Arctic. Project Ploughshares, Conrad Grebel College, 1984.目前最成功的無核武器區都建立在尚未部署核武器的地區,在北極再軍事化的態勢下,建立北極無核武器區仍然面臨阻礙。

盡管制度規則已經在國際文書或準則中設定,但國際標準只有在國家的參與下才能有效,特別是通過船旗國、沿海國和港口國之間共同的法律制定和執法職能。正如《奧本海國際法》所言:“在某些領域內,最重要的也許是,在該領域中有直接關系的國家的實踐和態度?！盵30](P17)這意味著北極航道沿海國對外國核動力船舶航行的實際控制和管理,是決定北極域外核動力船舶的航行自由能否真正實現的關鍵。

(一)俄羅斯

在航道管理立法層面,俄羅斯《1990年北方海航道海路航行規章》是管理北方海航道的基礎性立法,而后俄羅斯據此出臺了三個配套性文件,即《1996北方海航道航行指南》《1996北方海航道破冰和引航規則》《1996北方海航道航行設計、裝備和供給的必要條件》,規定了審批制度、強制破冰引航制度和引航收費制度,有利于維護對北方海航道及其水域的主權要求,但同時為外國航運企業帶來了高昂的航運成本,不利于北方海航道的開發利用。隨著俄羅斯北極戰略的調整,為適應經濟發展和航道大規模利用的要求,俄羅斯廢除了以上三個配套性文件,于2013年出臺了《北方海航道水域商船航行相關俄羅斯聯邦法案修案》和《北方海航道水域航行規則》,修改審批制度為許可證制度,修正了強制破冰引航制度,并降低了引航收費標準,使得外國船舶在北方海航道水域的獨立航行成為可能。根據《俄羅斯聯邦內水、領海及毗連區法》第13條,外國核動力船舶在通過領海時,應攜帶必要的文件,遵守俄羅斯聯邦加入的國際協定為這類船舶規定的特別預防措施,并遵守在領海內為其規定的海道和交通分隔計劃。2018年,俄羅斯政府將北方海航道的管理權由北方海航道管理局移交至原子能國有公司Rosatom。在Rosatom公司負責下,俄羅斯優先考慮利用核能進行航運、基礎設施建設和自然資源開采,[31]最大限度地利用核動力破冰船進行北極航道開發。[32]然而,縱然俄羅斯致力于推進北方海航道的商業化和本國的核動力應用,卻顯現出對外國特殊船舶的無害通過權或過境通行權限制性的立法傾向。2017年12月29日,俄羅斯修訂了《商船法》,限制懸掛外國國旗的船舶通過北方海航道運輸碳氫化合物原料和煤炭貨物。[33]依據修訂后的《商船法》第4條,若船舶裝載在俄羅斯境內開采的石油、天然氣、天然氣凝析油和煤炭等貨物,北方海航道將僅限于懸掛俄羅斯本國國旗的船舶通過。只有與俄羅斯簽訂合同協議,并經特別授權的航運公司,才能得到豁免,得以使用懸掛外國國旗的船舶運輸該類貨物。就船舶造成的海洋環境污染而言,核污染、化學污染以及溢油污染的預防與治理,相互之間具有共通之處,俄羅斯關于北極水域特殊船舶的油污治理進程,對于未來核動力船舶的治理具有一定參考價值。

在國內核法律層面,俄羅斯核領域將軍用和民用分開立法,國內核法律法規體系分為五層,從頂層到底層依次為俄聯邦法律和國際條約、俄聯邦政府和總統的法律執行文件、原子能應用領域的俄聯邦標準和規定、國家管理機構發布的文件、操作文件。俄羅斯現行核法律主要有《俄羅斯聯邦原子能利用法》《俄羅斯聯邦居民放射安全法》《俄羅斯聯邦違反原子能利用法的組織的行政責任法》等,其中最重要的法律是《俄羅斯聯邦原子能利用法》,該法專門規定了帶有核裝置和放射源的船舶、航空航天飛行器的建造和使用,同時強調民間組織和個人在核能利用領域的權利。由此可以看出,俄羅斯有意推動民用核技術的發展和對外出口,并在國內法層面形成了關于核動力船舶的相關標準和規范。不同于常規船舶,核動力船舶所產生的乏燃料必須從船上轉移到存儲設施?；诖?常規港口往往拒絕核動力船舶?？?港口準入條件是核動力船舶在航行中需優先解決的具體問題。根據《俄羅斯聯邦原子能利用法》第八章第41條規定,帶有核設施和輻射源的船舶和其他船只(包括遇險船只)可?？康亩砹_斯港口名單由俄羅斯政府確定。港口管理部門應制定必要的措施與計劃,以保護港口工作人員和其他人員免受此類船舶事故的影響。而只有在相應的港口管理部門和地方自治機構發出初步通知的情況下,遇險的核動力船舶才能在俄羅斯的港口?？?。

(二)加拿大

加拿大對西北航道的管理立法始于北極水域污染防治的需要,于1970年通過了《北極水域污染防治法》,規定的適用范圍為100海里,2009年修正案使該法案的適用范圍擴展至距離海岸線200海里?！侗睒O水域污染防治法》采取零排放原則,將北極水域劃分為16個航行安全控制區,規定不同類型和破冰級別的船舶滿足不同航行安全控制區內有關船舶構造、配備和船員的要求。1985年,加拿大頒布《加拿大航運法》(2001年修訂),全面規定了船舶登記、人員配備、航行服務、防止污染和應急反應等措施?；谠摲ǔ雠_的《2010年加拿大北方船舶交通服務區規定》,要求300總噸以上的船舶、拖船與被拖船噸位之和500總噸以上的船舶、攜帶污染物或危險品的所有船舶進入船舶交通服務區后,必須進行強制性報告。但在實踐中,加拿大尚未制定標準化的西北航道航行申請流程,相較于北方海航道,中國對于西北航道尚處于探索的起步階段,對其適航條件、海冰情況和政策法規的認知仍有欠缺。[34]

在國內核立法層面,加拿大核立法并未以核能基本法形式頒布,2000年通過的《核安全和控制法》(2003年修訂)是加拿大最重要的核立法,該法設立了加拿大核安全委員會(Canadian Nuclear Safety Commission,簡稱CNSC),明確其在核能領域作為研究、發展、市場營銷組織的職能,以及促進加拿大履行國際核不擴散、保障監督和安保方面的義務。加拿大核安全委員會通過一系列以安全為中心的監管要求,對核物質的運輸進行監管,涵蓋了從最初包裝到抵達目的地的整個運輸過程。核物質和輻射裝置的擁有和使用由加拿大核安全委員會根據《核安全與控制法》、相關條例和加拿大核安全委員會許可證進行管理。[35]其他與核能利用有關的法律還有1992年《加拿大環境評價法》,該法對核相關項目對環境影響的作用進行必要的評估,并使得公眾有機會參與項目許可評審活動。此外,加拿大出臺的1992年《危險貨物運輸法》《危險貨物運輸條例》和《核物質包裝和運輸條例》對放射性物質的運輸進行了調整。

加拿大管理西北航道的法律制度以環境保護為表,以實現國家權益為本,旨在通過國內立法加強對西北航道的控制管理,以實現對西北航道“歷史性內水”的權利主張。加拿大對外籍船舶實施了嚴格的航行準入和環保標準,[36]嚴于一般接受的國際規則,且參照國際標準,對國內放射性物質運輸出臺了較為完善的法律制度?？v覽加拿大的國內立法現狀,現階段外國核動力船舶通行西北航道尚不具備現實條件。

北極航道的經濟價值與潛力巨大,其開通具有全球性戰略意義,各國對北極航道存有可航性期待?？v觀俄羅斯、加拿大的航道立法及航行管理措施,俄羅斯為順應經濟發展需求,逐步放寬了對北方海航道的管控措施,而加拿大則以更保守的態度繼續強化對西北航道的管制。依據近年來外國船舶穿越北方海航道的航運實例,北方海航道監管制度得到了外國商船的普遍遵守。核動力破冰船的存在,預先決定了西北歐國家和太平洋地區國家對于北方海航道的使用。[37]

(一)加快中國核動力船舶在北方海航道的實踐進程

目前俄羅斯并未專門針對外國核動力船舶的航行管理作出保守性立法,但可以預見的是,隨著外國核動力船舶對于北方海航道使用量的增加,為持續性實現對北方海航道航運活動的監督和控制,俄羅斯未來對于外國核動力船舶的管理也將趨于嚴格,中國應加快推進核動力船舶在北方海航道的實踐進程。在外交層面,對北極航道的國際爭議問題保持中立態度,主張依據現有國際法參與北極航道開發與利用;在政策層面,落實支持核動力破冰船利用北極航道的政策主張,依托共建“冰上絲綢之路”倡議,積極推動北極航道的商業運營,以預期經濟效益為核動力船舶在北方海航道的通行提供便利條件;在技術層面,加大核動力船舶領域的研制及技術投入,在能源合作的基礎上,與俄羅斯就核動力破冰船的建造展開深度合作。

(二)明確核動力船舶的非歧視性航行權

2021年8月27日,中國海事局發布了關于外國籍船舶進入中國領海報告要求的公告。公告明確:根據《中華人民共和國海上交通安全法》規定,外國籍核動力船舶進入中華人民共和國領海應當向海事管理機構報告。據此,中國承認外國核動力船舶無害通過領海的權利,且持有外國核動力船舶在領海的無害通過理應事先通知沿海國的立場。如前所述,為方便沿海國評估核動力船舶在通過該國領海時的具體情況,履行相應的事先通知義務,并不實際妨礙外國核動力船舶無害通過權的行使。為保障未來中國核動力船舶在域外的通行,中國應明確核動力船舶享有非歧視性航行權,在通過北極航道時,核動力船舶航行權的行使在充分尊重沿海國管轄權的前提下,圍繞以國際法為基礎界定的邊界進行。

(三)促進北極核動力船舶的域內外合作治理

核動力破冰船是極地開發的關鍵性基礎設施,掌握關于核動力破冰船技術標準的制定權,關系到建立在這一基礎設施之上的北極能源資源開發的主導權爭奪。目前,俄羅斯的核破冰船產業在全球層面具有巨大領先優勢,相關配套政策也較為完善。在核動力船舶的開發階段,中國應借鑒俄羅斯核動力船舶的治理模式和立法經驗,積極推動在核動力船舶航行安全、預警預防、應急處置等重點領域開展雙多邊合作,深度拓展在北極航道基礎設施建設和運營方面的國際合作。此外,核動力船舶船旗國航行自由和沿海國海洋環境保護之間的矛盾始終貫穿于核動力船舶的航行中,《公約》第234條為北極沿海國管控核動力船舶的過境提供了法理依據,將可能限制未來域外核動力船舶對北極航道的使用。為避免部分北極沿海國利用環境管轄權直接排除外國核動力船舶的過境,應積極推動北極域內外國家合作制定關于極地核動力破冰船的設計、建造和操作統一準則,以盡可能降低核動力船舶本身所具有的環境風險。