產業轉移背景下中西部縣域經濟發展路徑

朱戰輝

（武漢大學 新聞與傳播學院，湖北 武漢 430072）

我國地域遼闊，區域間經濟發展不均衡特征明顯，進入新時期，在經濟環境深刻變化的國內外環境中，我國產業結構轉型升級和區域均衡發展的任務和需求更加迫切。產業轉移作為國內外產業發展的普遍現象，中國的產業轉移實踐寄希望于通過引導東部發達地區產業向中西部欠發達地區的梯度轉移，來縮小區域間經濟社會發展的不平衡性矛盾，助推新時期我國產業轉型升級的進程。國家和地方政府出臺了一系列促進產業轉移的政策措施，將產業轉移視為深入實施西部大開發、中部崛起等國家戰略以及產業轉型升級的重大舉措，希望通過國內區域間的產業梯度轉移形成一種雁陣發展模式［1］。

產業轉移作為加快中西部地區經濟發展和縮小東中西部地區經濟發展差距的重大舉措，得到理論界和各級政府的重視，關于產業轉移與中西部地區經濟發展的研究主要集中在以下方面。首先是對我國產業轉移發生原因和模式的分析。東南沿海地區的勞動力密集型企業面臨著勞動力和能源等資源日益緊張的發展困境，在勞動力、土地等成本高企的驅動下，企業低成本發展的優勢逐漸喪失，因此在市場機制的作用下，東部地區勞動密集型企業向中西部地區轉移［2］。產業轉移的市場機制之外，在引導產業由東向西梯度轉移中，地方政府在轉型期經濟發展中的作用不可或缺。為了促進和引導產業轉移，中央和地方政府出臺了一系列政策措施，政府的政策導向成為影響我國產業轉移的關鍵因素［3］。東部地區政府為了維持產業持續發展，以“騰籠換鳥”的方式，推動勞動密集型產業轉移的同時，順勢向產業鏈高端環節躍遷，推動產業結構升級［4］。中西部地方政府基于地區經濟增長和政治晉升等內在動力，加之地方政府對土地、政策等資源的控制權，因此地方政府行為貫穿產業轉移的整個過程，加劇了地方政府間承接產業轉移的競爭［5］。其次，關于產業轉移的特征和功能分析。東部地區的產業向中西部地區的轉移是我國產業發展的新趨勢，產業轉移最終導致產業空間布局的變化與新的區位均衡形成［6］，大部分研究證實了我國產業自東南沿海向中西部地區轉移的現象，并且這種產業轉移模式，一方面促進了東部地區轉出地產業的轉型升級，也促進了中西部地區的經濟快速發展，一定程度上起到了地區經濟發展再平衡的作用，促進區域協調發展，達到了雙贏效應［7］。也有部分研究者指出，我國區域間產業轉移的階段性特征呈現為，低端產業從經濟較為發達的東部地區向中西部地區轉移，而高端產業仍然集中在東部地區［8］，整體上看制造業在東中西部之間并未發生大規模梯度轉移，產業轉移仍然集中在東部內部，也出現了東部向中部擴散的趨勢，但是中西部地區由于承接能力的制約，在承接產業轉移過程中并沒有出現明顯的產業升級［9］。

既有研究在我國東部和中西部地區經濟發展不平衡的區域格局中，探討了產業從東部向中西部地區轉移的因素、特征、功能以及中西部地區的承接能力等，對于分析我國產業轉移的內在秩序提供了基礎。但是既有研究主要是在東部和中西部宏觀區域差異的視域下進行的，產業轉出地和承接地都被抽象化為東部發達地區和中西部欠發達地區，尤其是對產業承接地在承接產業轉移中地方經濟轉型發展路徑和內在矛盾關注不足。產業轉移為中西部地區的縣域經濟發展提供了難得的機遇，縣城處于城鄉統籌的關鍵節點位置，縣域基于其勞動力資源豐富和發展成本低的優勢，成為承接產業轉移的重要載體［10］?；诖?，本研究將基于中西部地區所處的市場區位條件，從作為產業轉移承接地的中西部欠發達縣的縣域經濟轉型發展視角，探索產業轉移背景下，中西部欠發達地區縣域經濟轉型發展模式及其內在約束，探索促進中西部縣域經濟社會一體化發展的改進路徑。

中西部欠發達地區縣域經濟以農業為主，在三次產業結構中第一產業占據較大比重①本文經驗基礎涉及筆者對河南L縣、江西Z縣和廣西H縣等三個縣的調研，三個縣都屬于中西部傳統農業縣，三次產業結構比中第一產業占比20%以上，有的縣甚至超過30%，近年來縣級政府都在規劃建設縣域產業園，積極進行招商引資承接東部產業轉移，推動縣域經濟和城鎮化發展。，縣域工業化基礎薄弱。在全國性產業轉移的背景下，中西部縣域經濟迎來轉型發展的契機，總體來看，縣域已經成為我國制造業等實體經濟發展的重要載體，推動縣域經濟發展關鍵就是要推動縣域工業經濟的發展。由此本研究關注的縣域經濟發展主要是中西部縣城在產業承接中，縣域產業結構調整和縣域工業化的發展。中西部縣域經濟的發展并不是孤立的市場環境下的經濟發展，而是具有其獨特的市場區位條件和經濟社會基礎的，縣域經濟的轉型發展嵌入在外部市場區位結構和縣域經濟社會系統之中。

（一）市場區位條件下中西部縣域經濟發展

承接東部地區產業轉移作為中西部欠發達地區縣域經濟轉型發展的主要驅動力，市場區位條件對于中西部地區縣域經濟發展具有重要的影響作用。對中西部地區承接產業轉移具有較大影響作用的市場區位條件，主要是勞動力市場區位、交通區位以及產業鏈和市場規模等。

工業區位理論認為，工業區位決定于勞動力成本和運輸成本，因此勞動力市場區位和交通區位條件，對于中西部地區承接東部產業轉移具有重要的影響作用。研究者普遍認為縣城作為連接城鄉的關鍵節點，中西部縣城承接產業轉移具有勞動力資源豐富且廉價的優勢。隨著我國市場經濟和城市化的持續深入發展，農村剩余勞動力獲得了自由流動的空間，也因此我國已經形成了全國統一性的勞動力市場，中西部農村剩余勞動力大量流向東部發達地區務工。實質上全國性勞動力市場是不均衡的，東部發達地區依靠其發達的工業化基礎和就業機會優勢，大量吸納中西部地區勞動力轉移就業，成為全國勞動力市場的核心區域，而中西部勞動力流出地區則處于全國勞動力市場的邊緣地帶。與全國勞動力市場的發育同步形成的是勞動力市場價格的趨同。由于勞動力具有全國流動的便利條件，中西部地區勞動力也具有向高工資地區流動的動力，尤其是青壯年勞動力和具有一定技能的勞動力，處在全國勞動力市場的優勢地位，其勞動力工資水平自然具有全國勞動力市場價格的競爭力。全國統一勞動力市場的形成和勞動力價格趨同的市場環境，對中西部縣城發揮勞動力資源優勢承接產業轉移發揮著重要影響作用。

交通區位條件主要體現在兩方面，一是產業承接地的交通基礎設施狀況，另一個則是與原材料市場和產品銷售市場的交通運輸距離。隨著我國交通等基礎設施建設的不斷完善，當前中西部地區縣城的交通基礎條件也得到了極大的改善，比如貴州等一些中西部省份都已實現了縣縣通高速的目標，越來越多的縣城由于位置的優勢率先邁入了高鐵時代。硬件基礎設施條件的改善，提高了中西部縣域承接產業轉移的能力。由于我國的產品和消費市場并不是均質分布的，東部地區基于其長期發展積累形成的良好的工業化基礎和對接產品消費市場的優勢，成為全國商品市場以及對接海外市場的中心和樞紐。除了部分中西部縣城依托礦產等自然資源優勢發展的產業類型，大部分中西部縣城更多地通過承接東部勞動密集型產業的轉移來發展縣域工業化。東部轉移來的勞動密集型產業，大部分企業的原材料供應、商品銷售市場主要集中在東部地區，因此產業轉移拉大了產品銷售對接市場交通空間距離，由此帶來了產業轉移中交通運輸成本的上升，影響中西部縣城產業承接能力的提升。

市場區位條件還包括產業承接地的市場規模和完整產業鏈建構條件等。作為產業主要轉出地的東部發達地區，在長期的工業化發展歷程中，形成了產業集聚發展的優勢，建構了完整的產業鏈和產品市場服務體系。中西部欠發達地區工業化基礎薄弱，產業鏈不完整、產業發展的市場化服務體系不完善等，成為中西部地區承接產業轉移形成產業集聚發展的制約因素。不斷改善市場區位條件是中西部承接東部產業轉移和發展縣域經濟的必由之路。

（二）縣域經濟發展的社會嵌入性

波蘭尼在批判市場自由主義中提出了“嵌入”概念，認為完全自發調節的市場是不存在的，經濟是社會的有機組成部分，并嵌入在社會系統中［11］。產業轉移背景下，中西部縣域產業發展并不是孤立的市場機制下的經濟發展，而是高度嵌入在縣域經濟社會系統之中，經濟的社會嵌入性成為影響中西部縣域產業發展的重要維度?？h城處于“鄉首城尾”的關鍵位置，是勾連城鄉的節點，縣域經濟的發展既包括城鎮經濟發展，也包括農村經濟發展，是工農和城鄉經濟系統和社會系統的整體性轉型發展。因此產業轉移背景下，中西部縣域產業發展中達成經濟系統和社會系統的有機融合，關乎縣域經濟和社會發展整體質量的提升。

首先，產業轉移推動中西部縣域工業化發展與小農經濟轉型，賦予縣域經濟發展以工農、城鄉統籌發展的內涵。分田到戶重構了我國農村小農經濟的家庭經營模式，但是在人多地少的土地資源約束下，也產生了農民家庭生計困境和農村剩余勞動力的突出矛盾。東南沿海地區依托區位優勢開啟了快速的工業化發展道路，不但吸納了當地農村勞動力就業，同時也吸納全國勞動力轉移就業，打工經濟模式的興起緩解了中西部農村剩余勞動力就業壓力。打工經濟的興起改變了農民家庭勞動力分工和家庭生計模式，形成了“半工半耕”的家庭生計模式，農村的小農經濟也在發生分化和轉型，“老人農業+中堅農民”成為農村小農經濟的主要經營模式［12］。在我國產業結構轉型升級和區域均衡發展的戰略轉型背景下，東部地區產業向中西部轉移，有助于推動中西部縣域工業化進程。同時縣域工業化的發展增加了本地非農就業機會，促進農村剩余勞動力的轉移和充分利用，有利于進一步改善農民家庭生計結構，釋放農村經濟空間，促進小農經濟的現代化轉型。因此中西部縣城承接產業轉移的經濟發展路徑，不僅在于轉移企業自身的發展，關鍵在于實現縣域工農、城鄉經濟的協調發展。

其次，中西部縣城承接產業轉移與縣域城鎮化發展同時推進，縣域經濟和城鎮化高質量發展建立在產城融合發展的基礎之上。中西部縣城或者中心鎮是承接東部產業轉移的重要空間，產業轉移加快了縣域工業化的發展，為縣域城鎮化發展提供了產業支撐，促進了農村勞動力向城鎮的轉移，由此加速了縣域城鎮化進程。產業轉移和中西部縣域城鎮化發展是相互促進的關系，產業轉移為城鎮化發展提供了產業支撐，有助于提高縣城對農村勞動力的吸納能力，促進縣域城鎮化發展質量的提升。與此同時，不斷完善的城鎮基礎設施建設和人口向城鎮集聚，為縣域工業化發展提供充足的勞動力供應，有助于促進中西部縣城承接產業轉移能力的提升。中西部縣城在承接產業轉移的經濟發展路徑下，只有將產業發展與縣域城鎮化和縣域社會發展有機融合，才能形成經濟社會發展良性循環，促進縣域經濟的可持續發展。

（一）勞動密集型產業轉移中的縣級政府產業發展競爭

東南沿海地區依托國際性勞動密集型產業轉移的契機實現了工業化的快速發展，隨著東部地區勞動密集型產業發展中勞動力成本、土地成本的上漲等成本壓力，以及國家和地方政府產業轉型升級的政策驅動，推動了東部地區勞動密集型產業向中西部欠發達地區的轉移。勞動密集型產業由東部發達地區向中西部欠發達地區的轉移具有市場機制的驅動因素，但是中西部縣城作為承接產業轉移的重要空間，縣級地方政府在產業轉移落地過程中發揮著重要作用，地方政府的產業發展競爭加速了勞動密集型產業在中西部縣城的落地。

隨著縣級政府對鄉鎮經濟發展權的上收，縣級政府則成為基層的一級完整的經濟發展單位，承擔著地方經濟社會發展的責任。在我國經濟社會體制改革中，雖然逐漸弱化了以單純GDP為標準的經濟發展導向，但是地方經濟發展依然是各級政府考核排名的重要指標，尤其是在產業轉移背景下，上級政府往往對下級政府提出產業發展的指標化目標。比如廣西H縣，在“產業興桂”的政策環境下，承接了上級政府層層下達的經濟增長的數據化指標，而加大招商引資力度，積極承接產業轉移，成為地方政府完成自上而下布置的產業發展任務目標的重要方式。在上級政府數字化的任務目標和考核環境下，具有自利性的地方政府和主要領導有較強的動力去完成地方經濟發展的任務，通過經濟發展的競爭獲得上級政府的認可，同時增加主要干部在提拔重用的機會競爭中獲得優勢，地方政府經濟競爭和晉升錦標賽的模式依然在地方政府行政邏輯中發揮著重要的作用［13］。

除了單一的經濟發展指標的競爭，縣級政府往往將承接產業轉移和其他經濟社會發展的特色創建相結合，比如將產業轉移與縣域城鎮化發展相結合，以此形成縣域經濟社會發展的亮點，突出地方政府的政績。河南L縣在承接產業轉移中，以產業新城的模式將產業轉移落地和新型城鎮化發展同步推進，并成功申報了新型城鎮化示范點，獲得省級政府的認可。與傳統經濟發展導向下的地方政府經營產業模式不同，在經濟、社會、民生等綜合考評體系下，縣級政府也從單一的發展產業轉向“經營城市”的發展策略［14］，承接產業轉移發展地方經濟成為縣級政府經營縣城的重要內容和手段。從縣級政府的實踐來看，近年來縣級政府改變過去小散亂、小而全的工業發展模式，紛紛規劃發展新型產業園來承接東部地區的產業轉移，并將產業園的規劃開發與城鎮化的發展相結合，推動了縣城規模的迅速擴張和縣域城鎮化的快速發展。

東部地區勞動密集型產業向廣大中西部欠發達地區轉移背景下，由于中西部地區地方政府都有產業承接發展經濟的動力，而勞動密集型產業的轉移落地將面臨著縣級政府間的競爭。地方政府在承接產業轉移的政治和市場競爭中，遵循著“先發優勢”和瓜分蛋糕的行為邏輯。一方面是東部勞動密集型產業轉移的市場空間面臨著廣大中西部地區的再分配，而市場機會的有限性加劇了中西部地方政府的競爭，率先布局和加快產業轉移的落地則成為地方政府競爭經濟發展先機的手段。另一方面則是政策空間的競爭，由于轉移的產業類型主要是勞動密集型產業和低端制造業，大部分屬于產能過剩的低端產業，而隨著國家對于低端產業發展政策收緊，這類產業轉移發展中面臨著政策鎖定，中西部地區承接這類產業落地的政策空間有限，加劇了中西部地方政府的競爭。比如環保政策、土地、能耗指標等，都是由國家或者省級政府進行統籌配置的，并且這類指標對縣級政府發展產業的分配空間越來越小?？h級政府在發展產業的沖動下，往往會遵循先做先得行為邏輯，倒逼上級政府的政策傾斜，紛紛加大招商引資力度和加速轉移企業落地，從而在政策和市場競爭中獲得先機。

（二）政府主導的勞動密集型產業轉移與縣域經濟發展

政府在勞動密集型產業轉移中發揮著重要作用，地方政府的產業轉移作用同時體現在轉出地和轉入地兩端。作為產業轉出地的東部發達地區政府，在產業轉型升級的政策和經濟發展驅動下，近年來東部發達地區地方政府紛紛出臺對低端產業和落后產能淘汰置換的政策，比如“三改一拆”、“五水共治”、“散亂污”綜合整治等［15］，通過產業、環保、消防等綜合政策手段倒逼低端制造業的淘汰或向外轉移，促進產業轉型升級。而對于中西部欠發達地區而言，雖然面臨著環保等政策越來越嚴格的制約，但是由于產業發展基礎薄弱，整體因產業發展帶來的環境問題不那么突出，加之上級政府發展地區經濟的沖動，因此相應的政策執行力度并不如東部地區那么大，這為東部地區制造業向中西部地區轉移提供了空間。例如廣西H 縣利用當地豐富的石英砂資源進行招商引資，引進福建沿海、大城市的玻璃生產企業，由于這類企業多是高能耗、高污染的兩高企業，受到國家的產能、環保等政策制約，地方政府引進的這類企業在獲得能耗指標的審批前已經進行了建設并即將投產，通過趕進度的方式來倒逼上級地方政府給予相應的政策傾斜，各級地方政府則在發展地區經濟的動力下采取了默認的態度。

不同于傳統小散亂的內生性工業發展和招商引資模式，近年來縣級政府將招商引資、產業發展與新型城鎮化建設相結合，走上經濟社會綜合發展的“經營縣城”的路子。其中進行新的產業園或者產業集聚區的建設，是縣級政府承接產業轉移的典型模式，通過建設專門化的產業園，進行同類企業的集中引進，形成縣域特色產業的發展路徑。但是由于缺乏相應的產業基礎，內生性工業化發展的條件不足，中西部縣級政府主要通過承接東部地區勞動密集型產業的轉移來發展縣域經濟。比如廣西H縣重點發展食品產業建設了食品特色小鎮，江西Z縣重點引進電子產業建設了電子產業園，河南L縣建設了服裝產業集聚區重點發展紡織服裝特色產業。在縣級產業園的招商引資中，主要是承接勞動密集型的制造業，由于縣級產業園的承接能力和吸引力有限，在與更高層級的省級或市級產業引進的競爭中并不具有優勢，因此縣級產業園區引進的企業大多以中小型企業和低技術密度的企業為主，規模企業的數量有限。

在地方政府主導的招商引資和縣級產業園建設模式中，為了能夠在承接產業轉移的競爭中獲得先機，縣級政府往往采取多種政策優惠措施進行招商引資，以政策優惠和政府讓利形式降低企業落地成本，吸引東部轉移企業在縣城落地。首先是稅收政策的優惠。相較于缺乏財政的中西部鄉鎮政府，縣級政府具有一定的財政自主空間，稅收政策成為縣級政府進行招商引資的重要政策調控手段，通過企業落地階段的稅收優惠政策來獲得招商引資的吸引力。比如江西Z縣和廣西H縣都在引進企業落地階段提供了較大的稅收讓利空間，采取“三免三減半”等稅收政策優惠，降低企業落地發展前期階段的稅收壓力，一方面增加了對轉移企業的吸引力，另一方面也為新落地企業的適應和發展提供了支持。其次，縣級政府通過土地等資源優惠條件對落地企業進行政策支持。土地資源的開發是縣級政府經營縣城的重要手段，其中產業園開發建設和工業用地的低價出讓是吸引企業落地的重要方式。為了推動縣域城鎮化的高質量發展，地方政府的土地開發收益并不來自于工業用地，以成本價甚至更低的價格出讓土地來進行招商引資和產業園建設，以此獲得城鎮化發展的產業支撐。例如廣西H縣出讓給企業的工業建設用地價格在180萬~225萬/公頃不等，而政府的實際征收土地和進行三通一平的1公頃土地的成本價在225萬元左右，地方政府在工業用地出讓方面實際是在虧本招商。再次，在融資方面地方政府出臺了便利服務和各類獎補政策，為企業發展融資提供支持。比如“三企入桂”是廣西壯族自治區一級推進招商引資的優惠活動，各級地方政府也都有相應的優惠政策為企業融資提供扶持，為引進企業提供了多樣化的金融支持政策，一定程度上解決了企業的融資難題。除了各類融資獎補優惠外，地方政府積極搭建企業和金融機構溝通需求的橋梁，主動服務企業滿足企業的融資需求，河南L縣等縣級政府會定期開展企業和金融機構的面對面交流會，征集企業的融資需求，對接金融機構進行差異化的需求回應。除此之外，縣級政府通過不斷改善硬件基礎設施建設、營造主動積極服務企業的服務意識等措施，來改善地方營商環境，進行保姆式招商引資服務，以此吸引企業落地，推動縣域經濟發展。

承接產業轉移的縣域經濟發展路徑，既嵌入在外部市場結構中，也嵌入在當地的社會系統之中，轉移企業的發展受到市場區位條件的影響，同時承接地的城鄉經濟社會系統的發展狀況，也對縣域產業發展發揮著重要的影響作用。從空間區位來看，縣域位于經濟體的外圍，相較于處于經濟體中心的發達地區或者省會城市，縣域經濟規模小且技術水平低，不具有產業集聚優勢，因此縣域具有明顯的區位劣勢［16］。由于中西部欠發達地區的縣城所處的勞動力市場、產品市場等邊緣地位的區位劣勢，使得縣域經濟發展難以形成勞動力等資源優勢向經濟發展優勢的轉化和積累，影響了縣域經濟社會系統可持續和高質量發展。

首先，在全國勞動力市場已經形成的情況下，中西部轉移企業面臨著勞動力供需不匹配的難題。中西部地區作為我國主要的勞動力輸出地，有著豐富的農村剩余勞動力資源，因此研究者普遍認為，中西部欠發達地區承接東部產業轉移具有豐富而廉價的勞動力和土地資源等優勢。然而從筆者的調研情況看，在勞動力自由流動以及全國勞動力市場不均衡的市場環境中，中西部欠發達地區在勞動力市場資源配置方面處于劣勢地位，從東部轉移到中西部縣級產業園的勞動力密集型企業，依然面臨著嚴重的勞動力供需不匹配的難題，甚至出現不同程度的用工荒，制約了中西部縣城的產業承接能力，影響了產業的梯度轉移。

其一是勞動力的招工難問題比較突出。當前我國已經形成了全國性勞動力市場，中西部地區的農村剩余勞動力可以向全國自由流動。由于全國勞動力市場分布的不均衡性，中西部欠發達地區的縣城處于全國勞動力市場的邊緣，本地勞動力可以自由地向全國勞動力市場的核心地帶流動，而當地企業發展對全國性勞動力的吸引力微弱，因此中西部縣城產業發展以吸納縣域內勞動力就業為主。但是相較于全國勞動力市場核心區的東部發達地區而言，中西部縣城的勞動環境、勞動力工資水平、就業的可選擇性都缺乏比較優勢，因此當地大量的青壯年勞動力在家庭生計發展壓力下，依然到東南沿海務工，而不是選擇在當地工廠就業，造成了當地轉移來的勞動密集型企業的用工荒。河南、江西、廣西等地縣城的工業園區企業普遍面臨著招工難的問題，比如廣西H縣的食品工業園缺工數量在數千人，尤其是到生產用工旺季企業更是面臨著用工不足的難題，只能通過招臨時工補充部分用工需求，有些企業因為招不到工人只有把部分生產線停掉，與之相對的則是H縣B鎮一個鄉鎮就有三萬多勞動力到珠三角務工，在產業轉移背景下中西部縣城依然以勞動力輸出為主。

其二是中西部勞動力的性質與企業用工需求不匹配的難題。在全國勞動力市場中，勞動力結構層次差異明顯，年輕勞動力具有全國勞動力市場的競爭優勢，因此流動性較強，可以在東部高度競爭的勞動力市場核心區獲得相對充分的就業機會。而中老年勞動力則面臨著逐漸被全國勞動力市場淘汰的命運，因此在打工經濟模式下中老年勞動力逐漸會返回家鄉再就業。雖然產業轉移提供了一定的就業機會，吸納了部分年輕勞動力的返鄉就業，但是總體的就業吸納能力和工資水平并不具有相對于全國勞動力市場的競爭優勢，大部分青壯年勞動力依然外出務工。而中老年人和部分回歸家庭的女性成為中西部縣城的主要留守勞動力，這部分勞動力的特點是以照顧家庭為主的家庭輔助勞動力，大部分要照顧家庭，難以接受工廠標準化的用工管理，同時勞動力技能也相對較差。由于勞動力區域間的自由流動，導致我國勞動力技能的分布并不均衡，沿海產業向中西部轉移過程中，也會面臨中西部勞動力技能薄弱與產業轉型之間的空間錯配問題［17］。從所調研縣城產業園的企業招工需求來看，絕大部分企業對勞動力年齡都有明確要求，主要招收40歲以下的年輕勞動力，以及熟練工等技能型人才。然而縣域以中老年為主的勞動力結構狀況，難以滿足東部轉移來的企業對年輕勞動力、熟練工和技術型工人的用工需求，造成了中西部縣城產業園區的企業普遍缺乏年輕勞動力和技能型工人的發展困境。

其次，中西部地區縣城的市場區位劣勢，在招商引資競爭中并不具有競爭力，增加了產業集聚發展建構完整產業鏈及服務體系的難度，縣域產業自我發展能力不強。中西部欠發達地區農業縣缺乏工業化發展的基礎，內生性工業化發展能力不足，地方政府主導下通過承接東部產業轉移來促進縣域經濟發展。在東部發達地區產業轉型升級和勞動密集型產業轉移中，大部分產業轉移只是將生產環節轉移到中西部地區，而與市場對接的銷售等環節主要還在市場核心區的東部地區，“前店后廠”的產業轉移的特點明顯，因此中西部縣級產業園主要承接的是東部地區轉移來的加工制造工廠，而并非完整的產業鏈。雖然縣級政府通過建立專門的產業園引進同類企業發展縣域經濟，但是縣級產業園主要是承接生產加工環節，雖然形成了電子、服裝、食品等同類企業的相對集聚，但是生產工廠之間彼此的關聯性并不強，難以建立起上下游的生產配套的產業鏈條。中西部縣級政府在經濟發展和承接產業轉移的招商引資競爭中，由于忽視產業鏈的空間動態演化規律，陷入“只見企業，不見產業”的產業轉移陷阱中，而無法通過承接產業轉移實現提升自我發展能力的目標［18］。與此同時，產業轉移中面臨著中西部縣級政府之間的產業發展競爭，地方政府紛紛建立縣級產業園區，通過優惠政策來吸引東部地區企業轉移落地。如此一來造成了中西部地區縣級產業園之間高度的同類競爭，對縣域經濟轉型升級和產業鏈建構造成了一定的不利影響，比如電子、服裝、食品等產業類型是中西部縣級政府招商引資建設產業園的主要產業發展類型，同類競爭模式下轉移來的加工制造企業產品利潤被不斷壓縮。

勞動密集型企業向中西部地區的產業轉移，雖然在一定程度上緩解了土地資源緊張等造成的生產成本上漲的壓力，但是由于中西部地區所處的市場區位劣勢，增加了企業的市場距離，造成了交通運輸成本的上漲。中西部地區承接產業轉移卻難以建構完整的產業鏈，因此轉移來的勞動密集型企業的原材料、訂單等主要集中在東部發達地區，使得企業的運輸成本增加。除了交通區位劣勢帶來的運輸距離增加外，中西部縣級產業園發展中雖然對交通等基礎設施完善進行了建設投入，但是物流服務體系的建設卻不足，造成了同樣的單位產品縣城物流成本比省會城市要增加很多，比如廣西L縣因為物流服務體系不完善，對于中小企業而言物流成本比省會南寧高近1/3。部分小型企業缺乏便利的運輸物流服務，只能積累足夠的貨物量進行運輸配送，或者把物流服務內部化，企業自己搭建和對接更高層級的物流系統，這樣時間成本和運輸成本雙重增加。

最后，政府主導的產業轉移的縣域經濟發展模式，面臨著外部轉移產業與縣域工農、城鄉協調發展的融合性難題。承接產業轉移的中西部縣域經濟發展路徑，并非追求單一的經濟增長目標，而是嵌入在當地經濟社會系統中，縣域產業發展擔負著為新型城鎮化和鄉村振興提供產業支撐的重要任務。但是轉移來的勞動密集型生產加工企業，與當地的經濟社會的嵌套程度并不高，影響了縣域經濟社會的整體發展進程。一方面外來的產業類型難以帶動當地內生型工業化發展，尤其是轉移來的企業大部分是東部企業的生產加工環節，難以在產業承接地的縣城建構完整產業鏈，對當地工農產業的整體帶動作用有限。另一方面，雖然地方政府以承接產業轉移和發展縣域城鎮化為主要內容的經營縣城模式，尋求產城融合發展，但是在實踐中呈現的效果并不明顯。土地稅收等政策優惠是吸引產業轉移到中西部縣城的重要因素，但是在縣域競爭的招商引資中，轉移來的企業也存在流動性大的問題。由于中西部縣城承接產業轉移并沒有明顯的區位條件優勢，勞動力資源難以轉化為企業的勞動力用工優勢，一部分轉移來的企業經營效益并沒有明顯增加，政策優惠期一旦結束，一些企業因為經營困難而破產或成為“僵尸企業”，或者在招商引資競爭中重新轉移到其他縣城產業園繼續享受政策優惠，產業發展的積累性和可持續性受到極大影響。

地方政府推動的縣域城鎮化快速發展，吸納了大量農村人口進城購房，但是產業轉移對縣域城鎮化的產業支撐作用并沒有顯現，這突出體現在吸納縣域勞動力就業方面。由于轉移產業多屬于勞動密集型加工廠，并不符合現代年輕人的多元化就業需求，因此進城的年輕勞動力并不愿進入縣城產業園的工廠流水線就業，而是繼續到沿海地區或者大中型城市就業，中西部縣域年輕勞動力外流的趨勢并沒有明顯改善。與此同時，電子廠、服裝廠等加工制造企業對勞動力的要求較高，主要吸納40歲以下的年輕勞動力就業，而縣域內的中老年勞動力則難以被縣城產業園的企業吸納，縣城存在著大量為充分就業的中老年勞動力。因此在地方政府主導的經營城市的城鎮化和產業發展模式中，勞動密集型產業轉移與進城勞動力就業的不匹配問題突出，影響了產業發展、勞動力就業和城鎮化發展的有效融合，缺乏產業有效支撐的中西部欠發達地區縣域城鎮化發展質量并不高。

在產業轉移背景下，承接東部產業轉移的中西部縣域經濟發展路徑，使中西部縣域經濟發展既嵌入在外部市場結構中，同時也深度嵌入在縣域經濟社會系統中。東部勞動密集型產業向中西部轉移，中西部縣城成為承接產業轉移的重要空間，一定程度上促進了中西部縣域產業結構轉型，推動了縣域經濟社會的發展。但是政府主導的產業園建設和縣域經濟發展競爭中，中西部縣城在市場區位劣勢的條件下，只能承接東部勞動密集型產業的生產加工環節，難以建立起縣域完整的產業鏈，產業園的轉移企業與縣域經濟社會系統的融合性不強，對縣域內生性產業的整體帶動和轉型升級作用并不明顯。轉移到中西部縣城產業園的企業，面臨著勞動力供需不匹配、產業鏈建構和生產服務體系不完善，以及與地方經濟社會發展的融合性不強等發展困境，制約了產業梯度轉移和縣域經濟的轉型升級。在產業轉移、縣域城鎮化和鄉村振興背景下，應當提高縣域產業發展質量，促進區域、城鄉均衡發展，提高產城融合與縣域城鎮化發展質量。

首先，對于中西部缺乏產業發展基礎和市場區位優勢的農業縣而言，在促進縣域產業發展過程中，需要完善縣域硬件基礎設施和產業發展的軟環境，逐步彌補中西部縣城不利的區位條件，提高中西部縣城承接東部產業轉移的承接能力，吸引優質企業的轉移落地。與此同時，在縣域產業發展中，應當避免傳統小而散的縣域工業化發展模式，通過規?；屯惼髽I的集中引進，提高縣域產業發展的市場競爭力。依托縣級專業產業園的建設模式，形成縣域特色產業集聚發展的優勢，注重引進龍頭企業，發揮頭部企業的帶動作用，逐步建構起完整產業鏈和產業發展的市場服務體系，促進產業轉移和中西部縣域產業轉型升級同步推進，提高縣域經濟發展質量。

其次，承接產業轉移的縣域產業發展模式，不僅關乎縣域經濟的轉型發展，而且關乎縣域勞動力就業和縣域城鎮化高質量發展。在推進縣域新型城鎮化和縣域產業轉型升級過程中，注重產城融合發展，提高縣域經濟和縣域城鎮化的發展質量?？h域產業發展與縣域社會系統的轉型發展緊密關聯，產業轉移促進縣域工業化發展和產業結構轉型，縣級產業園的發展為縣域城鎮化提供了產業支撐，增加了縣域城鎮的就業吸納能力，有利于加快農村剩余勞動力向城鎮有序轉移，為縣域產業發展提供充足的勞動力供給，提高城鎮化質量?？h城與農村作為縣域經濟社會系統的重要組成部分，縣域城鎮化發展不僅是城鎮發展本身，同時還關乎縣域城鄉經濟社會系統的整體轉型發展。在承接產業轉移過程中，促進了農村剩余勞動力向城鎮轉移就業，推動縣域城鎮化發展，同時釋放農村經濟空間，促進農村小農經濟的轉型發展，比如農業規模經營以及新型農業經營主體的形成，正是在農民城鎮化過程中農業農村資源重組的結果，對于實現農業現代化和鄉村振興具有重要促進作用?？h域經濟發展、新型城鎮化和鄉村振興構成縣域經濟社會發展的有機系統，政府主導下的“經營縣城”，要避免單一的經濟發展導向，實現縣域經濟系統和社會系統的有機結合，形成縣域產業發展、新型城鎮化和鄉村振興的良性循環。