2023年公安機關督察條例【五篇】

摘要：介紹中國的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察法規體系現狀，存在問題的分析，完善立法的探討。1、法規體系現狀鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設備，一旦發生爆炸或泄漏，往往并發火災、中毒等災難性事下面是小編為大家整理的2023年公安機關督察條例【五篇】,供大家參考。

公安機關督察條例范文第1篇

摘要：介紹中國的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察法規體系現狀，存在問題的分析，完善立法的探討。

1、法規體系現狀

鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設備，一旦發生爆炸或泄漏，往往并發火災、中毒等災難性事故；
電梯、起重機械、客運架空索道、游藝機和游樂設施、廠內機動車輛作為載人的特種設備，一旦運轉失靈，往往會造成人身傷害事故；
防爆電氣是在具有爆炸危險場所中使用的特種設備，一旦失控，往往造成場所爆炸等破壞性事故。

由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發生爆炸或泄漏、造成人身傷害事故的危險性，世界上各主要工業發達國家一般都制定有專門的法律、建立了完善的法規體系進行規范和管理。

中國目前還沒有特種設備的專門法律。

對于鍋爐壓力容器等承壓特種設備的安全法制，我國目前主要是依據1982年2月6日國務院頒布的《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。

《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器等承壓特種設備安全監察制度確立了依據。為貫徹落實《暫行條例》的實施，鍋爐壓力容器安全監察局根據《暫行條例》第二十三條授權規定，制訂了《〈鍋爐壓力容器安全監察暫行條例〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》），由原勞動人事部于1982年8月7日頒發。以后陸續頒發了有關的部門規章、規范性文件。此外省、自治區、直轄市人大先后頒布了有關的地方性法規。建立了我國的鍋爐壓力容器等承壓特種設備安全監察制度，形成了“法規----部門規章及規范性文件----相關標準及技術規定、要求”三個層次的法規體系結構：

第一層次：法規及法規性文件

(1)行政法規：國務院頒布的條例

《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》。

(2)法規性文件：《〈鍋爐壓力容器安全監察暫行條例〉實施細則》（注：關于《實施細則》的歸類屬性，筆者認為，應屬于國務院條例授權頒發的法規性文件）

(3)地方性法規：省、自治區、直轄市人大通過的條例

根據憲法，省、自治區、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規，目前已有27個省、自治區、直轄市制定了勞動保護條例、勞動保護監察條例、勞動安全監察條例等，其中21個條例中有與鍋爐壓力容器等特種設備相關的規定。

第二層次：部門規章及規范性文件

這部分內容是監察制度的主要內涵。

(1)部門規章：以部門首長簽署命令予以公布的并經過一定方式向社會公告的“辦法”、“規定”，目前以“令”形式的承壓特種設備類“部門規章”已有三個，即《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規定》（1997年7月18日勞動部令第8號）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監察規定》（20__年6月15日國家質量技術監督局令第11號）、《特種設備質量監督與安全監察規定》（20__年6月29日國家質量技術監督局令第13號）。

(2)規范性文件：以部門文件形式發出的“監督管理規定”、“安全技術監察規程”、“技術檢驗規則”等，目前已有38個，其中監督管理規定、辦法類24個；
安全監察規程類8個；
技術檢驗規則類6個，（詳見下列目錄）。

①監督管理規定、辦法類：

----進出口鍋爐壓力容器監督管理辦法

----進口鍋爐壓力容器安全質量許可制度實施辦法

----鍋爐壓力容器安全監察鋼印管理規則

----鍋爐壓力容器檢驗所章程

----鍋爐壓力容器檢驗機構資格認可規則

----鍋爐壓力容器檢驗單位監督考核辦法

----鍋爐壓力容器壓力管道及特種設備檢驗人員資格考核規則

----鍋爐壓力容器無損檢測人員資格考核規則

----鍋爐壓力容器焊接人員資格考核規則

----鍋爐司爐工人安全技術考核管理辦法

----鍋爐使用登記辦法

----鍋爐房安全管理規則

----鍋爐水處理監督管理規則

----壓力容器使用登記管理規則

----壓力容器設計資格管理與監督規則

----壓力容器制造資格認可與管理規則

----醫用氧艙安全管理規定

----壓力管道安全管理與監察規定

----壓力管道設計單位資格認證與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審機構資格認可與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審人員考核注冊與管理辦法

----壓力管道元件型式試驗機構資格認可與管理辦法

----壓力管道安裝單位資格認可實施細則

②安全監察規程類：

----蒸汽鍋爐安全技術監察規程

----熱水鍋爐安全技術監察規程

----有機熱載體爐安全技術監察規程

----壓力容器安全技術監察規程

----超高壓容器安全技術監察規程

----氣瓶安全監察規程

----溶解乙炔氣瓶安全監察規程

----液化氣體汽車罐車安全監察規程

③技術檢驗規則類：

----鍋爐產品安全質量監督檢驗規則

----鍋爐定期檢驗規則

----鍋爐化學清洗規則

----在用壓力容器檢驗規程

----壓力容器產品安全質量監督檢驗規則

----氣瓶產品安全質量監督檢驗規則

第三層次：相關標準及技術規定、要求

(1)相關標準：是指一系列與鍋爐壓力容器有關的國家及行業標準。擇其主要的相關標準，列有：

----GB150－1998《鋼制壓力容器》

----GB1576－1996《低壓鍋爐水質》

----GB12241－89《安全閥一般要求》

----GB9222－88《水管鍋爐受壓元件強度計算》

----GB/T16508－1996《鍋殼式鍋爐受壓元件強度計算》

----GB3323《鋼熔化焊對接接頭射線照相和質量分級》

----GB11345《鋼焊縫手工超聲波探傷方法和探傷結果分級》

----JB1152《鍋爐和鋼制壓力容器對接焊縫超聲波探傷》

----JB4730《壓力容器無損探傷》

----JB1609《鍋爐鍋筒制造技術條件》

----JB1613《鍋爐受壓元件焊接技術條件》

----DL612－1996《 電力工業鍋爐壓力容器監察規程》

----JBJ27－96《工業鍋爐安裝工程施工及驗收規范》

----GB5306《特種作業人員安全技術考核管理規則》

……

(2)相關技術規定、要求，是指有關部門及鍋爐壓力容器安全監察局為貫徹落實法規的

實施，提出了一些具體的技術規定、條件和要求，主要有：

----《鍋爐壓力容器檢驗員考核大綱》（勞鍋局字〔1989〕14號）

----《鍋爐壓力容器檢驗機構〈檢驗工作質量保證手冊〉編寫導則》(勞鍋局字[1989]46號)

----《電力工業鍋爐壓力容器安全監察規定》（電安生〔1994〕257號）

----《關于公布〈鍋爐制造許可證條件〉的通知》（勞安鍋局字〔1995〕52號）

----《關于公布〈A、B級鍋爐制造許可證審查要點〉的通知》(勞安鍋局[1995]68號)

----《關于在用鍋爐壓力容器安全閥校驗的若干意見》（勞辦鍋字〔1992〕18號）

----《工業鍋爐T型接頭對接焊縫超聲波探傷規定》（質技監鍋字〔1998〕10號）

----《關于進一步做好鍋爐安裝質量監督檢驗的通知》(質技監局鍋發[1999]162號)

……

2存在問題分析

盡管上述法規體系、制度的建立，對改善我國鍋爐壓力容器壓力管道等特種設備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問題和需要完善的內容。

2.1監察制度缺少專門法律的支撐

與國際上情況相比，我國的鍋爐壓力容器等特種設備法規體系中在法律層次上存在差距。

鑒于鍋爐壓力容器等特種設備具有危險性的特點，國際上一些發達的國家對特種設備的管理有專門的法律。而我國的特種設備法規體系中目前還沒有專門的法律文本或明確的法律條款。

根據國務院三定方案，對于特種設備的監察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機械、廠內機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設施、防爆電器等方面的內容，而對這些設備安全監察制度的建立，則缺少法律、法規的支撐。由于監察內容發生了變化，有必要制定一部專門的法律進行規范和調整。

2.2現行的《暫行條例》已不適應新的管理體制和經濟環境

《暫行條例》是1982年頒發的，至今已實施了18年，《暫行條例》頒發后已經歷了四次機構調整，主體關系已發生了變化；
有必要通過立法，明確各方面的法律責任。

由于目前經濟環境發生了巨大的變化，《暫行條例》有些內容已不適應新的經濟體制，對于特種設備事故的處理、處罰措施缺少明確的規定。

2.3部門規章不健全

作為法規體系重要組成部分的“部門規章”內容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規定》（1997年7月18日勞動部令第8號）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監察規定》（20__年6月15日國家質量技術監督局令第11號）、《特種設備質量監督與安全監察規定》（20__年6月29日國家質量技術監督局令第13號）以外，其他承壓與特種設備監察管理規定、辦法，都不是以“部門規章”形式由部門首長簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發出的。

2.4標準體系不完整

與國際標準和國外先進國家的標準相比，我國的鍋爐壓力容器標準體系尚不完整，目前還沒有將鍋爐和壓力容器納入同一標準體系，因此存在鍋爐相關標準和壓力容器相關標準（如相關的材料標準、焊接工藝評定標準及無損檢測標準）不統一、不協調的問題。

2.5亟待明確規章及規范性文件的主體關系

現行的規章及規范性文件多數是在1998年政府機構改革前制定的，這些文件的執行主體大多是勞動行政部門，機構改革、職能調整后，主體關系發生了變化，應對這些規章及規范性文件進行修改，明確各方面的主體關系。

3立法探討

在鍋爐壓力容器等特種設備立法方面，完善的法規體系結構層次應該是：“法律----行政法規----部門規章及規范性文件----相關標準及技術規定、要求”四個層次的法規體系結構。

3.1立法的可能性

關于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會議上，有近200名人大代表提出了6項關于制定《特種設備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發生事故、造成社會生產和國民經濟遭受破壞人民生命財產蒙受損失的危險，人大代表們提議制定《中華人民共和國特種設備安全法》，以便強化政府對特種設備的監察和管理，確定安全監察機構的監督職能，規范鍋爐壓力容器等特種設備的設計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造及進出口等環節的行為，明確各方面的責任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發生、達到降低事故率的目的，有效地保護國家和人民的財產和生命安全，更好地體現社會主義的優越性。

人大代表能夠提出關于特種設備立法的議案，說明對這類設備安全監察工作的重要性得到認可，也說明社會各界對特種設備安全法制的要求日益增強，渴望盡快有一部專門法律進行規范和調整。特種設備的立法能夠取得社會各方面的支持。相信這一點將會引起有關部門的重視。

《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器安全監察制度確立了依據，《暫行條例》的執行對改善我國鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設備的立法打下了良好的基礎。

特種設備的立法，具有廣泛的國際基礎和較好的立法環境，有可借鑒的成功經驗和基本內容；
另一方面，完善立法，建立法規制度，是加入WTO的要求，使特種設備的質量監督和安全監察工作與國際接軌，符合國際慣例。

因此，應該繼續努力爭取設立《特種設備安全法》。

3.2修訂《暫行條例》

應該盡快對《暫行條例》內容進行全面修訂，使之符合市場經濟體制的要求；
按照機構改革三定方案，明確的執法主體關系及各方面的責任；
增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監察內容；
增加進出口的有關內容；
增加有關罰則。

3.3制定《特種設備質量監督與安全監察條例》

根據國務院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設備質量監督與安全監察規定》，加強對電梯、起重機械、廠內機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設施、防爆電器等的監督管理，俟條件成熟，制定《特種設備質量監督與安全監察條例》，并完善配套的行政規章、技術規程和國家標準。

3.4進一步完善依法行政的規章制度

按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關規定，國務院各部、委、署和具有行政管理 職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。部門規章應當經部務會議或局務會議決定并由部門首長簽署命令予以公布。部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。在公報上刊登的文本為標準文本。

按照《行政處罰法》第十二條規定：國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。

尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。

國務院可以授權具有行政處罰權的直屬機構依照本條第一款、第二款的規定，規定行政處罰。

根據上述規定，應進一步完善依法行政的規章制度，凡涉及行政執法、行政處罰以及行政管理性內容較突出的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察規定、辦法，均應以“部門規章”的形式予以公布。而對于目前已經有的、以“部門文件”形式下發的監察規定、辦法，應盡快予以修訂和完善，并進行分類，屬于“部門規章”的規定、辦法，應按《立法法》的規定予以公布。

此外，在法規體系的“部門規章及規范性文件”層次中擬增加有關的內容，諸如：《安全監察行政執法若干規定》、《安全監察人員管理辦法》、《檢驗機構管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監督管理規定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車安全監察規程》、《壓力管道安全監察規程》、《壓力管道安裝監督檢驗規則》、《在用壓力管道檢驗規程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗規則》等等。

公安機關督察條例范文第2篇

一、體制上的創新

新頒布的《條令》在監督體制上有了新的創新，在《條令》第六條規定中明確指出：“監察機關派駐同級公安機關監察機構可以調查下一級監察機關派駐同級公安機關監察機構管轄范圍內的違法違紀案件，必要時也可以調查所轄各級監察機關派駐同級公安機關監察機構管轄范圍內的違法違紀案件?！薄氨O察機關派駐同級公安機關監察機構經派出它的監察機關批準，可以調查下一級公安機關領導人員的違法違紀案件?！边@是加強公安系統管理的一項重大創新舉措，既解決了長期制約公安監督工作的瓶頸問題，又延伸了公安監督工作的觸角，拓寬了監督領域。

那么《條令》為何賦予上級公安機關的監察部門對下級公安機關特別是領導干部違法違紀案件的調查權限時，我個人認為，此項規定基于兩點考慮：一方面，《行政監察法》第十七條規定“上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項；
必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項”。這就為“下查一級”的規定提供了重要依據。另一方面，公安機關是擁有行政執法和刑事司法權的執法隊伍，對其管理和監督應嚴于其他的行政機關及其公務員。

二、對危害行為加大處分力度

通過學習，可以看出這次《條令》對公安機關內部管理作出了明確的規定，同時嚴明了執法執勤紀律，如第七條首先針對危害特別嚴重的行為，設定了“高壓線”，即凡是有第七條規定行為之一的，一律給予開除處分。第八條至第十四條和第十七條、第十八條設置了32種行為，并明確規定有行為之一的起點就是記過處分，最高至開除處分?！缎姓C關公務員處分條例》第三十二條規定：“參與的，給予警告或者記過處分；
情節較重的，給予記大過或者降級處分；
情節嚴重的，給予撤職或者開除處分”?！稐l令》規定：“參與的，依照《行政機關公務員處分條例》第三十二條規定從重處分”。

公安機關督察條例范文第3篇

其主要職能有：根據南寧市江南區機構編制委員會《關于成立江南區安全生產監察大隊的通知》（江編［2013］18號）（江編［2013］18號）要求，江南區安全生產監察大隊主要行使以下公共事務管理職能：受城區安全生產監督管理局委托行使安全生產監督檢查職能，依法對生產經營單位貫徹實施安全生產方面的法律、法規、規章、政策以及有關安全生產規程和安全技術標準的情況、生產經營單位安全生產進行監督檢查。受理安全生產方面的舉報和投訴；
受安全生產監督管理局委托查處不具備安全生產基本條件生產經營單位，依法對各類安全生產違法行為進行調查、取證，并按相關處罰辦法提出處罰意見；
負責安全生產行政執法分析和統計上報工作。協助調查和處理安全生產事故，協助開展安全生產事故應急救援和安全生產宣傳教育工作。

依照江南區安全生產監察大隊主要職能，下列法規對江南區安全生產監察大隊的公共事務管理職能進行了授權。

（一）《中國人民共和國安全生產法》第五十九條。

（二）《中國人民共和國安全生產法》第六十二條。

（三）《中國人民共和國安全生產法》第八十二條。

（四）《職業病防治法》第六十三條。

（五）《危險化學品安全管理條例》(國務院令第344號）  第七條。

（六）《煙花爆竹安全管理條例》(國務院令第455號）第四條。

(七）《易制毒化學品管理條例》(國務院令第445號）第三十二條。

公安機關督察條例范文第4篇

【關鍵詞】私人;警察任務;法律身份;政府規制;司法救濟

依據傳統的行政法學理論可知,警察任務是專屬于國家的職能,必須由警察機關親自執行,私人不得染指。然而,近些年來,外國行政法制的實踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務的執行之中。[1]在我國,除私人承包特定區域的治安巡邏任務外,招錄治安輔助人員及交通協管員協助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營消防隊提供消防服務,鼓勵公民拍攝交通違章并向公安機關提供相關的證據,吸收民間社會力量參與戒毒及社區矯正等“更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足民眾需求”[2]的民營化舉措正在當下警察任務執行的過程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應的法理基礎和社會現實需要,但仍有必要將這一新形式的警務改革及時納入行政法治的軌道。[3]正如有的學者所言:“真正的民營化政府責任是不能被轉移的,所轉移的只是透過民間功能所表現出來的績效;且真正的民營化并不會造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營化的成功,是建立在一個健全的政府功能基礎上的”.[4]因此,在私人參與執行警察任務改革的過程中,作為主導者的公安機關必須努力扮演好多重角色,合理地運用多種規制手段對私人進行有效的監督和控制,進而確保民眾的基本權益不因私人執行警察任務而受到損害?；谶@一考慮,筆者通過對私人參與執行警察任務的法律身份、政府規制及司法救濟的研究,試圖從組織法、行為法及救濟法的三重維度構建私人參與執行警察任務的行政法規制體系,希望能夠對處于爭議之中的私人參與執行警察任務的推行有所助益。

一、私人參與執行警察任務的法律身份

從我國目前的實踐看,私人參與執行警察任務的最大困惑是“身份”問題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執行了所有的警察任務,但其法律地位卻始終沒有明確。這種狀況不僅無助于私人更好地參與執行警察任務,而且還極易引發輔警濫用權力侵害民眾合法權益以及輔警自身執行任務遭遇侵權的惡果。因此,在考察行政任務民營化實踐的基礎上系統梳理私人參與執行警察任務的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現私人在執行警察任務過程中形成的各種法律關系,進而通過完善行政組織法制為私人參與執行警察任務的推行提供保障。

由于私人參與執行警察任務是一個新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關私人參與執行警察任務法律身份的研究成果比較少見。我國臺灣地區學者李震山曾以參與依據為標準,將私人參與執行警察任務的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務、出于自愿及依據契約等4種情形,對確定私人參與執行警察任務的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關私人參與經濟行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務可能性的一般探討也具有參考價值。例如,德國學者施利斯基在分析私人參與完成經濟行政任務的方式時,就將其形態分為被授權人、行政協助人、服務于國家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國臺灣地區學者詹中原將私人參與公共事務的法律身份分為自動從事公益事務之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國臺灣地區學者程明修在分析利用私人完成行政任務時,則提出存在行政之替代執行者、對私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]

以上學者的有關論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執行行政任務中的具體角色定位上卻并無明顯分歧。例如,施利斯基所說的“被委托人”與通常意義上的公權力委托行使并不相同,前者指的是企業經營者的輔助機構,負責特定的監督任務,并不行使任何國家職能,但受到企業的約束,完全是一個私法上的組織機構。其實,在德國環境法中存在大量“環境保護受托組織”,它們“系依法設立于事業、企業之內部單位,為事業之所屬員工,具有 環保專業之相關知識,非受行政機關委托或授權,故不屬于行政機關之員額”.[10]這類情形實際上與程明修所說的“行政之替代執行者”相似。同時需要指出的是,我國臺灣地區“行政法”中的“委托私人行使公權力”與祖國大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個與行政授權(法律、法規授權)相對應的概念,二者的區別主要在于是否發生行政主體資格的轉移;前者的委托既可以直接依據法律規定產生,也可以基于法律規定的授權以行政處分或行政契約的方式產生,但結果都是受委托人以自己的名義獨立完成任務。[11]結合祖國大陸私人參與執行警察任務改革的實踐,筆者認為,私人參與執行警察任務的法律身份主要有如下4種情形。

(一)以被授權者的身份

在我國,私人以被授權者的身份獨立執行警察任務的情形并不多見。究其原因,主要在于警察任務一直被視為屬于國家的核心任務,必須由人民警察親自承擔。不過,機長和船長是兩個比較典型的例外情形?！吨腥A人民共和國民用航空法》第46條規定:“飛行中,對于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內秩序、危害民用航空器所載人員或者財產安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機長有權采取必要的適當措施”.《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》第22條規定:“航空器在飛行中的安全保衛工作由機長統一負責”.該條例第23條規定:“機長在執行職務時,可以行使下列權力:(1)在航空器起飛前,發現有關方面對航空器未采取本條例規定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對擾亂航空器內秩序,干擾機組人員正常工作而不聽勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時,對航空器的處置作最后決定”.根據上述規定,作為私人的機長實際上被法律、法規直接賦予了執行航空器內危險防止任務的權力。也就是說,機長根據法律、法規的授權能夠在飛機上“自由裁量”行使警察權。2011年6月發生在云南省昆明市機場的“3名乘客被南航機長‘趕下’飛機事件”[12]就與機長警察權的行使有關。與此相類似的還有船長在船舶行駛過程中享有的各種警察處置權。例如,《中華人民共和國海商法》第36條規定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長有權對在船上進行違法、犯罪活動的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據”.可見,作為私人的船長根據法律的直接授權同樣可以行使警察權。

雖然目前我國法律、法規直接授權私人行使警察權的規定還不多見,但隨著私人參與執行警察任務改革的不斷推進,特別是在警察任務日益增多與警力嚴重不足的矛盾日益凸顯時,將警察任務中的某些純粹服務性、技術性、輔事務分離出去交由更具實力的私人執行不失為一種有益的嘗試。例如,面對形勢嚴峻的吸毒現狀,僅靠公安機關的力量顯然無法完成強制戒毒任務,必須發動社會力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國禁毒法》確立了嶄新的社區戒毒模式。國務院還專門了《戒毒條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》第2條第2款規定了“自愿戒毒、社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復等多種措施”并舉的戒毒工作模式?！稐l例》第15條規定:“鄉(鎮)人民政府、城市街道辦事處應當根據工作需要成立社區戒毒工作領導小組,配備社區戒毒專職工作人員,制定社區戒毒工作計劃,落實社區戒毒措施”.《條例》第21條規定:“社區戒毒人員拒絕接受社區戒毒,在社區戒毒期間又吸食、注射,以及嚴重違反社區戒毒協議的,社區戒毒專職工作人員應當及時向當地公安機關報告”.這些規定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執行禁毒任務提供了充分的法律保障。對于類似外來人口居住證辦理、道路交通安全講習、防詐騙宣傳、消防知識宣講、鄰里瑣碎糾紛調解等與警察強制權無關的服務性警察事務,今后完全可以通過法律、法規乃至規章授權的方式直接轉交私人執行。[13]

(二)以被委托者的身份

行政委托是私人參與執行警察任務的重要方式之一。不過,在我國當下的實踐中,行政委托卻呈現出諸多亂象,特別是將警察權隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權力肆意侵犯民眾私權利的惡性事件。為此,有學者提出,對于行政委托,我國需要的不是實踐中的積極推進、理論上的提倡論證;相反,我國需要的是實踐中的適當收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據《中華人民共和國人民警察法》第7條的規定,人民警察所行使的具有強制性的公權力主要包括行政處罰權和行政強制措施權。在實踐中,侵犯民眾私權利的事件也集中體現在上述兩類公權力的行使上。因此,對這兩類具有國家暴力色彩的警察權力應當禁止委托給私人行使。事實上,《中華人民共和國行政處罰法》第18條和《中華人民共和國行政強制法》第17條均對委托行使權力作了嚴格的限制,尤其是對后者限制更嚴。法律不僅規定行政強制措施權“不得委托”,而且還規定“應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施,其他人員不得實施”.[15]至于調查、檢查等其他警察權力能否委托實施以及如何委托,我國目前并無統一的法律規定。不過,從我國第一部行政程序地方規章--《湖南省行政程序規定》--有關行政委托的規定看,似乎也存在嚴格限制的傾向。[16]

由于按照祖國大陸行政法學界的通說,行政委托并不發生行政主體資格的轉移,被委托者實施行為的一切法律后果都由委托機關承擔,因此,在遵守法律優位原則的同時,完全可以將某些警察任務事項委托給私人行使。例如,違章停車的拍照取證任務、非機動車牌照的檢查任務、養犬證照的檢查任務等相對較弱的警察權事項完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執法最終處理決定等共同點,具有實行功能民營化的可能性。又如,一些地方進行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無論是純粹的路面巡邏還是巡邏過程中必要的盤問,都可以通過簽訂治安承包協議的方式委托給承包人行使。當然,警察任務的委托目前存在的最大問題還在于法律依據不足,畢竟通過內部規范性文件的形式進行委托不僅無法讓民眾知悉,而且也無法解決相應法律責任的承擔問題。為此,加快有關地方規章制定工作的步伐迫在眉睫。

(三)以行政助手的身份

行政助手是私人參與執行警察任務最重要的方式,也是爭議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當于行政機關手足的延伸,其完全是在行政機關的直接指揮監督下協助行政機關執行行政任務。因此,作為行政助手的私人并不具有獨立的法律地位,其在從事行政任務時,也不發生公權力的轉移問題。警察行政領域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時段交通協管員在交通警察的指揮下協助疏導交通、糾正行人及非機動車違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業者代為拖吊事故車輛,等等。就當前各類輔助警察實際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質的任務。

由于行政助手是一種參與程度最淺的民營化方式,因此行政機關完全可以通過制定規范性文 件的形式明確私人作為行政助手的身份。當下各地紛紛制定的有關交通協管員的管理規定就是例證。例如,《安徽省公安機關交通協管員管理暫行辦法》第2條將交通協管員定位為“協助交通民警從事疏導交通、維護交通秩序的專職人員”,第7條規定交通協管員“不具有道路交通管理執法權,須在交通民警帶領下執行職責”.《云南省公安交通協管員管理試行辦法》第1條將交通協管員定位為“協助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領下開展工作,不具備執法主體地位”,第4條規定交通協管員的任務是“協助公安交通管理部門維護道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規,保障交通安全”.《陜西省交通協管員管理暫行辦法》第2條規定交通協管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規定看,實踐中的交通協管員都是作為行政助手參與執行道路交通管理任務的。我國第一部專門規范輔助警察的地方政府規章---《蘇州市警務輔助人員管理辦法》---第5條將警務輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機關及人民警察的統一指揮和監督下履行職責,其依法履行職責的法律后果由公安機關承擔。這一立法在國內率先以規章的形式對治安輔助人員、交通協管員、文員等警務輔助人員的行政助手地位作了明確的規定,值得在我國其他地區進一步推廣。

(四)以私法主體的身份

私人除了以被授權者、被委托者和行政助手的身份參與執行警察任務以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應警察任務的執行。誠如我國臺灣地區學者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規定者外,皆可基于自助心理或社會責任意識,自愿貢獻心力,參與警察任務之執行,此類自發性組織或個人,既不必受法律組織形態之限制,人事經費上又不受民意機關與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務,加以協助,其所提供服務,必會受到尊重與支持。政府除不斷激發人民參與警察任務執行之社會責任意識之同時,應有義務提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問題”.[17]站在功能主義的立場上看,私人無論是基于自衛“被動”還是基于公益“主動”參與危險防止或犯罪追緝等活動,都能夠減輕國家本應承擔的警察任務。

在祖國大陸私人參與執行警察任務的實踐中,事實上就存在著大量私人以普通私法主體身份參與執行警察任務的實例。例如,一些地方出現的“民營消防隊”,大多是由私人投資成立并按照企業模式運營的。這些民營消防隊與當下很多民辦養老院、民辦學校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿足了普通民眾的需求。當然,對于農村偏遠地區的民營消防隊,政府應當加大扶持力度,確保消防服務均等化的實現。又如,企業內部設立的護廠隊、學校內部設立的護校隊對于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發形成的護廠隊、護校隊與公安機關之間并沒有形成授權或委托關系,也不是在公安機關的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導道路交通、參與搶險救災、大型活動安全保衛等警察任務的執行方面也發揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執行各種警察任務,但公安機關也應當從多方面對志愿者的志愿服務行為進行規范和引導,進而在激發民眾出于公益積極參與執行警察任務的同時,也能夠保障參與執行警察任務志愿者的合法權益。

二、私人參與執行警察任務的政府規制

私人參與執行警察任務之后,公安機關并非可以推脫一切責任而撒手不管;相反,為了維護民眾的合法權益不因私人參與執行警察任務而遭受額外的侵害,公安機關仍應肩負監督之責。也就是說,私人參與執行警察任務不但沒有減輕公安機關的職責,反而要求公安機關承擔決策者、監督者、談判者等角色應該承擔的職責。

事實上,私人參與執行警察任務之后政府規制的理論基礎正是“國家的擔保責任”.相對國家的執行責任而言,擔保責任是指“特定任務雖由國家或其他公法人以外之私人與社會執行之,但國家或其他公法人必須擔保私人與社會執行任務之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實現公共福祉之責任”.[18]也就是說,國家的擔保責任意味著一種官與民的合作。國家通過大致的條件設定以及相關結構性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關的目標能夠得到落實,但國家并不親自實施?！皣业恼{控工具,除設定法律之框架以外,尚有咨詢、提供財政誘因、持續性的觀察與監督等;控制、觀察、助長與咨詢,系常見的國家擔保責任的政策手段?！雹瀃19]警察任務的民營化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務民營化改革的目標,也是政府對其進行規制的正當性基礎。雖然運用市場的力量可以改善公共部門的績效,但市場畢竟不能取代政府。這突出表現在公共部門的“公共性”上。民營化雖然是公共部門治理的重要工具,但它與治理一樣存在內在的缺陷---不強調公平和公正。[20]可見,在后民營化階段,為了防止私人部門片面追求經濟效益的最大化而損害普通民眾的權益,政府應當采取相應的措施對其進行規制。從這種意義上講,民營化在現代憲法國家中“絕非為國家放棄對于民營化領域之管制與監督,毋寧僅只涉及管制理論基礎與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問題”.[21]

雖然規定國家擔保責任的目的在于維護公共利益,但其內涵卻隨著民營化涉及的任務領域的不同而有所不同。我國臺灣地區學者許宗力曾經歸納出5項后民營化階段國家管制義務的內容:給付不中斷的擔保義務、維持與促進競爭的擔保義務、持續性的合理價格與一定給付品質的擔保義務、既有員工的安置擔保義務以及人權保障義務與國家賠償責任之承擔。[22]觀論者的表述,好像是以公用事業的民營化為例得出的基本結論。筆者在研究公交特許經營后的政府規制革新時,也曾提出依據公交特許經營自身的發展流程,應當依次解決好市場準入規制、特許經營合同規制、價格規制、質量規制以及市場退出規制等5個環節的問題。[23]就筆者研究的私人參與執行警察任務而言,由于具體種類繁多,公安機關在監督重點上也存在差異,如對民營消防隊需要給予財政扶持、對民間拖吊從業者需要進行價格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執行警察任務的過程中,政府(主要是其公安機關)的規制責任集中體現在準入監督和行為監督兩個方面。

(一)準入監督

由于民營化實際上是一個公共部門在市場上挑選合適的私人參與執行公共行政任務的過程,[24]因此,準入資格監督是私人在參與執行警察任務時政府實施規制的首要環節。面對形形的私人,作為私人參與執行警察任務組織者的公安機關,就必須嚴格按照相應的實體條件和公開的遴選程序進行審慎選擇,盡可能吸收條件最優者參與執行警察任務。與其他公共行政領域不同,警察任務屬于傳統國家的核心職能,具有一定的強制性和保密性。如果不能切實把好準入關,讓一些素質低劣的私人參與執 行警察任務,那么既會增大民眾權益遭受不法侵害的可能性,又會敗壞公安機關的形象甚至危及公安事業的健康發展。

正是基于對輔助警察隊伍素質的重視,公安部一直強調要嚴把進人關。2004年9月3日,公安部發出通知,要求各級公安機關一律不得從社會上招聘治安員,對于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發《關于加強交通協管員隊伍建設的指導意見》,要求從嚴把握交通協管員的招聘錄用條件。招聘交通協管員,要經縣級以上人民政府批準,面向社會公開招考,擇優聘用。招聘對象應當具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無違法犯罪記錄;初中畢業以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規和基礎業務知識;原則上會講普通話。聘用交通協管員,要按照《中華人民共和國勞動法》等法律的有關規定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現了對輔助警察參與執行警察任務進行科學化、規范化、制度化管理的現實要求。

從目前輔助警察招錄的實踐看,雖然各地公安機關都作了一些相應的規定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專門了招考簡章,對招考范圍、報考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規定,并且特別強調招考工作要貫徹“公開、平等、競爭、擇優”的原則,按考生“自愿報名、體能測試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進行。如此詳細的實體和程序規定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2010年為招收600名輔助警察,也了招錄簡章,但其規定極為簡單,尤其是其招錄程序幾乎無任何可操作性,根本無法體現公開、公平、公正的基本原則。誠如我國臺灣地區學者許宗力所言:“如果立法者設有關于相對人資格、條件之規定,行政機關固應遵守,即便無相關規定,以維護公益為己任的行政機關仍有義務選擇一個對任務執行而言,在能力、組織、財務與信用等各方面均具備最佳條件的相對人。要找出這位‘最適’的相對人,就有賴一套適當的選定程序。選擇相對人至為重要,倘所托非人,而使民營化不幸淪為‘政府卸責",乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動民營化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]

從總體上講,準入監督包括實體和程序兩個方面。其中,實體方面是對參與執行警察任務的私人的資格審查,它又可以進一步細分為積極和消極兩個方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執行警察任務應當具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執行警察任務的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標準來設置輔助警察的準入資格是因為警察任務具有特殊性。程序方面主要體現為通過公開、公平、競爭、擇優的方式選擇合適的私人參與執行警察任務。對于治安承包、清障施救等借助市場化優勢提高公共服務質量的改革而言,治安承包人、清障施救業者的選擇更需要借助公開招標的正當程序來完成。

由于準入監督在私人參與執行警察任務監督體系中居于基礎性地位,因此應當通過制定相關的法律規范及時將準入監督的內容記載下來,確保以正當法律程序推進私人參與執行警察任務的改革。其中,信息的及時公開、意見的廣泛聽取和理由的充分說明是確保準入監督發揮實效的重要程序性制度。作為私人參與執行警察任務的主導者,公安機關在民營化的準備、實施及善后等階段都應當及時向社會最大限度地公布相關信息,以便普通民眾知悉私人參與執行警察任務的意圖和具體方案,并在民營化的過程中充分表達各種意見,進而提升私人參與執行警察任務決策的科學性、民主性和可接受性;否則,就可能導致“公權力遁入私法”或“警察任務轉嫁”等諸多弊端出現。[26]我國臺灣地區“行政程序法”第16條規定:“行政機關得依法規將其權限一部分,委托民間團體或個人辦理。前項情形,應將委托事項及法規依據公告之,并刊登政府公報或新聞紙”.《湖南省行政程序規定》第21條第2款也規定:“委托行政機關應當將受委托的組織和受委托的事項向社會公布”.令人擔心的是,目前很多私人參與執行警察任務的改革還沒有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說”的狀況終究難逃民主性、正當性的拷問。因此,加強私人參與執行警察任務專門立法、明確私人參與不同類型警察任務執行的準入條件就變得相當急迫。[27]

(二)行為監督

私人參與執行警察任務的實質在于公私合作共同完成警察任務。國家的警察機關具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動;民間力量則具有技術優勢、人力優勢,尤其適合從事服務性、技術性、輔警察事務。因此,在把好準入關后,針對私人履職行為的監督就成為最重要、最經常性的監督。由于私人參與執行警察任務的方式不同,因此對私人行為的監督重點和控制密度也存在差異。一般而言,對私人行為的控制密度與私人參與強度及事務本身烈度成正比:私人參與程度越強或參與事務影響民眾權利越明顯,其行為就越要受到嚴格控制;私人參與程度越低或參與事務影響民眾權利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權者或被委托者身份參與執行警察任務時,公安機關對其需要采取高密度的監督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執行警察任務時,公安機關對其就沒有必要采取高密度的監督措施。特別是作為行政機關手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應的輔警察工作,因此最易受到直接監督。相比之下,在被授權和被委托執行警察任務的情況下,由于人民警察不可能時時在場,因此需要靈活運用靜態監督與動態監督相結合的策略。其中,靜態監督是指公安機關應要求受托者向其提供與執行業務相關的書面材料,動態監督是指公安機關到場視察、進行抽檢、對第三人進行訪談或在必要時指揮受托人執行業務。[28]

在行政任務民營化的理論譜系中,行為監督可進一步分為專業監督(合目的性監督)和法律監督(合法性監督)兩大類?！八^專業監督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權規定,但其執行公權力有違行政目的時(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認為違反情節重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業務委托民間辦理;在法律監督方面,則由委托之行政主體經常性監督受委托私人,于執行受委托業務時有無逸出法律規定或法律之授權?！盵29]由于行政委托是實踐中經常出現的私人參與執行警察任務的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據契約的監督應當成為行為監督的主要模式。同時,如同民營化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營化之后的監督也不能排除民眾的參與。某項警察任務交由私人執行,究竟服務質量有無提升、社會安全感有無增加、權益有無遭受侵犯,普通民眾最有發言權?？梢?除了依據契約監督之外,在行為監督方面還必須建立民眾參與其中的績效監督。以下將分別就行為監督中的契約監督模式和績效監督模式略作論述,借此能夠管窺現代行政行為法如何應對私人參與執行警察任務的興起所帶來的挑戰。

英國有學者指出:“在一個混合式行政的時代,在一個對公權力和私權力的創造性相互作用極其依賴的時代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執行特定警察任務的私人遴選出來以后,公安機關就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔警察任務的事項范圍、受托私人與委托機關之間的權利義務關系、委托機關對受委托私人的監督、違約責任分擔及合同爭議的解決等。在合同中約定雙方的權利義務及監督措施,能夠避免警察任務民營化過程中不必要的爭執,降低公私合作可能引發的各種風險。從我國公用事業等其他領域民營化改革的經驗教訓看,行政機關缺乏合同意識是一個帶有普遍性的問題。在一個公私合作全面推進的時代,行政機關應該改變動輒采用命令控制型規制手段的習慣做法,學會采用談判簽約的方式實現對民間合作者的控制。以時下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實就是私人參與履行治安防范任務的關鍵。在引起媒體廣泛關注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機關將城區夜間治安巡邏任務“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項改革是通過公開招標的方式進行的,并且雙方還簽訂了包括承包區間、事務內容、承包費用、承包期間、獎懲規則等條款在內的較為規范的夜間治安巡邏協議書,因而是符合私人參與執行警察任務契約監督模式要求的。[31]

美國學者薩瓦斯指出:“嚴格的監測很有必要,但可能會流于微觀控制或管理;過于松散的監測則會導致服務質量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營化改革推行之后,如何確保警察任務的公共性不至因私人參與執行而喪失,就成為政府規制的基本目標。除保留必要的命令控制型和激勵協商型規制手段監督私人執行警察任務之外,應當大力倡導可量化指標的績效監督模式,通過行業標準的設定和操作規程的規范化提升私人參與執行警察任務的質量。以我國當下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務執行為例,針對收費不合理、行業標準模糊、監管不到位等突出問題,一些地方的公安機關交通管理部門進行了積極的探索。例如,湖北省為了規范高速公路清障施救服務工作,滿足廣大司乘人員對高速公路清障施救服務的需求,專門制定了內容非常詳盡的《高速公路清障施救服務標準和規程(試行)》,分別就清障施救服務形象標準、清障施救服務信息公布、清障施救服務操作規程、清障施救服務規范、清障施救服務監督管理等事項作了極具可操作性的規定,從而為績效監督模式的推行提供了科學而全面的評估標準。在未來私人參與執行警察任務的后續政府規制中,類似的績效評估手段無疑值得進一步推廣。

三、私人參與執行警察任務的司法救濟

雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執行警察任務之后同樣會出現更多新類型的法律關系,與此有關的糾紛究竟是通過行政訴訟還是通過民事訴訟尋求救濟似乎是一個值得探討的問題。有學者指出:“……以私法實現行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應將在這類行政活動中引起的爭議通過立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監督”.[34]對此,也有學者提出了不同的看法,認為“解決問題的關鍵在于為相對人提供一定的司法救濟途徑,而并不意味著對于所有的相關爭議都應當通過行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國當下正在試行的私人參與執行警察任務而言,也存在不少爭議,如輔助警察因待遇、退出問題與公安機關發生的爭議,南航機長驅逐乘客引發的機長強制權濫用的爭議等。不過,這些爭議都沒有訴諸司法機關。其實,在我國公用事業、社會保障等其他行政領域民營化的過程中,也沒有出現過類似西方國家的司法實踐。無論是從當前祖國大陸行政審判司法政策的調整看,還是從私人參與執行警察任務形成的多元化法律關系上看,伴隨私人參與執行警察任務而來的糾紛確實不太可能全部納入行政訴訟救濟的范圍。

值得關注的是,我國臺灣地區行政法學者在對這一問題的討論中卻形成了較為一致的看法。例如,李建良教授在分析民間拖吊從業者在執行違規車輛拖吊及保管所生損害的國家賠償責任時曾指出,一般民眾將難以理解,同樣是對車輛的拖吊,為何由行政機關的人員自行實施拖吊并且發生損害,國家就負賠償責任,而委由民間從業者實施拖吊并且發生損害國家就不負賠償責任。他認為,“公權力行使”是國家賠償制度規范的重點。國家賠償責任的成立,是以公權力行使的存在為前提條件的。即使行政機關將拖吊措施的實施以私法契約交由民間從業者為之,也不會改變其屬于公權力的本質。因此,他得出這樣一個結論:“凡屬行使公權力性質之公法行為,不論系由國家機關之人員為之,或系交由私人行使,不問交付任務之形式或程度如何,國家均應負國家賠償責任;反之,非屬公法性質之國家行為,縱令系由最狹義之公務員所為,亦無成立國家賠償責任之余地,如此解釋應較符合’國家賠償法‘之規范意旨”.[36]李東穎先生在研究以行政委托方式委托民間從業者執行警察機關危害防止任務應否建構有實效的權利救濟管道時也表達了類似的見解。他認為:“國家賠償責任是一種因行使公權力行為而引起的責任,國家應否負責并非取決于執行任務之人的法律地位,對于國家賠償請求權來說,具決定性的毋寧是:執行任務的人是否行使公權力。在行政委托的情形,因私部門受國家委托執行行政任務,其于執行任務時亦得獨立行使國家所賦予的公權力,此時若造成第三人權利的損害,國家必須負賠償責任”.[37]此外,許宗力教授在歸納后民營化階段國家的管制義務時也認為除民辦民營模式外,其他任何形式的民營化項目致第三人權利受損的,都必須由國家負賠償責任。[38]

筆者認為,我國臺灣地區學者的上述研究成果頗具啟示意義。就目前祖國大陸所進行的私人參與執行警察任務的改革而言,無論私人是作為被授權者、被委托者還是作為行政助手,只要涉及警察公共權力的行使,就應當由國家承擔最終的賠償責任,相應的糾紛自然需要通過行政訴訟的途徑尋求救濟?？紤]到行政委托和行政助手是未來兩種最主要的私人參與執行警察任務的方式,按照目前主流的學說,前者并不發生主體資格的轉移,后者只是在警察的直接指揮下協助執行任務,更不會發生主體資格的任何轉移。至于作為私法主體的私人參與執行警察任務,有時(如充當交通志愿者時)可能是作為行政助手身份出現的,因此造成損害的自然按照國家賠償處理;有時(如充當民營消防員時)則是純粹的私法上的主體,因此造成損害的則應按照民事賠償處理。當然,這些理論上的歸納都是以私人執行者與第三人之間發生的爭議作為預設前提的。至于參與執行警察任務的私人與公安機關之間的爭議則比較復雜,需要視具體情況而定。例如,私人執行者與公安機關之間因為委托合同而產生的爭議或因政府的財政扶持不到位而引發的爭議,屬于典型的行政爭議可以納入行政訴訟的范圍;至于私人執行者與公安機關之間因人事管 理或處分問題而發生的爭議,則不屬于目前行政訴訟的受案范圍?？梢?在私人參與執行警察任務所表現出的多重法律關系中,行政訴訟和民事訴訟兩種司法救濟手段應當相互匹配,共同為妥善處理不同主體之間的相應糾紛提供有效的對策。

【作者簡介】

章志遠,蘇州大學法學院教授。

【注釋】

[1]例如,美國的囚犯外包就是公共領域服務外包給私人公司的典型事例。目前,美國有100家私人監獄公司替政府關押了12.8萬名囚犯。參見羅敏夏:《私人監獄公司:靠囚犯也能掙錢》,《南方周末》2012年8月30日。德國通過采用特許制度實現“通過私人的警察行政”,即使在典型的警察權力行政領域,特許也得到了應用。參見[日]米丸恒治:《私人行政》,洪英等譯,中國人民大學出版社2010年版,第175頁。

[2]E.S.Savas,Privatization:The Key to Better Government,Chatham,NJ:Chatham House,1987,p.3.

[3]參見章志遠:《私人參與執行警察任務的法理基礎》,《法學研究》2011年第6期。

[4]參見詹中原:《民營化政策---公共行政理論與實務之分析》,臺灣五南圖書出版公司1993年版,第10-11頁。

[5]參見張伯晉:《我國協警制度成法律盲區 工資微薄身份尷尬》,《檢察日報》2010年12月10日。

[6]參見李震山:《私人參與警察任務執行之法律觀》,《警政學報》1990年第1期。

[7]參見[德]烏茨·施利斯基:《經濟公法》,喻文光譯,法律出版社2006年版,第147-150頁。

[8]參見詹中原:《民營化政策---公共行政理論與實務之分析》,臺灣五南圖書出版公司1993年版,第74-76頁。

[9]參見程明修:《行政法之行為與法律關系理論》,臺灣新學林出版股份有限公司2005年版,第426-433頁。

? [10]程慈陽:《合作原則之具體化---環境受托組織法制化之研究》,臺灣元照出版有限公司2006年版,第8頁。

[11]瑡參見林金榮:《委托私人行使公權力之理論與實際》,《法令月刊》1989年第5期。

[12]參見葉鋒等:《乘客被機長“趕下”飛機:維護安全還是?》,/rollnews/2011-06/12/content_1134034687.htm,2012-09-12.

[13]在祖國大陸的行政法上,“行政授權”是個頗具爭議性的概念。爭議的焦點有兩個:(1)作為授權的規范依據是僅指法律、法規還是包括規章在內?(2)行政授權是僅指法律、法規(或者規章)的直接規定還是包括行政機關依據上述規范進行的授權在內?筆者認為,伴隨著社會管理創新的不斷推進,特別是警力不足問題的日漸嚴重,應當大膽地進行警務改革,充分利用民間的力量來完成大量服務性警察任務。無論堅持何種授權觀點,最重要的還是警察機關角色的轉變。有關祖國大陸行政授權概念的爭論及重構嘗試,可參見耿寶建:《行政授權新論---走出理論與現實困境的一種認知嘗試》,《法學》2006年第4期。

[14]參見王天華:《行政委托與公權力行使---我國行政委托理論與實踐的反思》,《行政法學研究》2008年第4期。

[15]在實踐中,很多規范性文件都存在“違法委托”的問題。例如,云南省公安廳1991年8月10日的《云南省聘任公安道路交通協管員暫行辦法》第4條第2款規定:“專職協管員在受交通警察的委托時,可以使用帶班交通警察的法律文書,對違章者進行當場處罰,但罰款不得超過50元。罰款數額超過50元或者需暫扣牌、證及車輛的,應當在4小時內交給帶班交通警察或者值班領導處理”.

[16]參見《湖南省行政程序規定》第20、21條。

[17]參見李震山:《私人參與警察任務執行之法律觀》,《警政學報》1990年第1期。

[18]詹鎮榮:《民營化與管制革新》,臺灣元照出版有限公司2005年版,第125頁。

[19]黃錦堂:《行政組織法論》,臺灣翰蘆圖書出版有限公司2005年版,第173頁。

[20]參見[美]喬治?弗里德里克森:《公共行政的精神》,張成福等譯,中國人民大學出版社2003年版,第79頁。

[21]詹鎮榮:《民營化與管制革新》,臺灣元照出版有限公司2005年版,第125頁。

[22]參見許宗力:《論行政任務民營化》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編:《當代公法新論》(中),臺灣元照出版有限公司2002年版,第607-610頁。

[23]參見章志遠:《民營化、規制改革與新行政法的興起---從公交民營化的受挫切入》,《中國法學》2009年第2期。

[24]參見章志遠:《公用事業特許經營及其政府規制---兼論公私合作背景下行政法學研究之轉變》,《法商研究》2007年第2期。

[25]參見許宗力:《論行政任務民營化》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編:《當代公法新論》(中),臺灣元照出版有限公司2002年版,第600頁。

[26]參見許文義:《警察委托行政之研究》,《警政學報》1992年第1期。

[27]在這方面,我國臺灣地區按門類分別立法的做法值得祖國大陸借鑒。例如,我國臺灣地區“交通義勇警察服勤實施要點”、“義勇消防人員編組架構”、“鄉里守望相助隊組織章程”、“義勇警察編訓服勤作業規定”等相關規定的出臺,對各種形式警察任務民營化的順利推進起到重要的保障作用。

[28]參見林金榮:《委托私人行使公權力之理論與實際》(下),《法令月刊》2000年第6期。

[29]林明鏘:《論行政委托私人---其基本概念、法律關系及限制監督》,《時代》1993年第2期。

[30]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》下卷,楊偉東等譯,商務印書館2004年版,第554頁。

[31]參見徐曼麗:《湖南邵東縣讓保安公司“承包”社會治安引發爭議》,《今日早報》2010年9月18日。

[32][美]E.S?薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》,周志忍等譯,中國人民大學出版社2002年版,第212頁。

[33][新西蘭]邁克爾·塔格特:《行政法的范圍》,金自寧譯,中國人民大學出版社2006年版,第59頁。

[34]章劍生:《現代行政法基本理論》,法律出版社2008年版,第13頁。

[35]劉飛:《試論民營化對中國行政法制之挑戰---民營化浪潮下的行政法思考》,《中國法學》2009年第2期。

[36]李建良:《因執行違規車輛拖吊及保管所生損害之國家賠償責任---兼論委托私人行使公權力之樣態與國家賠償責任》,《中興法學》1995年第1期。

公安機關督察條例范文第5篇

    國外技術偵查的法律規定及與我國刑訴法修正案條款的比較

    從技術偵查的啟動授權方式看,多數國家均使用司法審查方式,將技術偵查的啟動程序的決定權與監督權歸于法官,①此種授權方式為司法授權,它將技術偵查的啟動權從偵查機關中剝離出來,有利于對技術偵查啟動的監督。另一種技術偵查啟動授權方式是英國刑訴法中規定的“行政命令式”———由行政機關授權實施技術偵查。我國采用類似英國“行政命令”式的技術偵查啟動授權方式。公安機關啟動技術偵查由市級以上公安機關審批,檢察機關自偵案件交由檢察機關和公安機關兩級審批。在新刑訴法中,第一百四十八條規定了“經過嚴格的批準手續”,沒有明確批準主體,但從實踐來看,其模式應是類似“行政命令”式的公安機關授權審批模式。適用范圍的制約,包括以下三個原則。(1)重罪原則———技術偵查只能針對特定嚴重侵犯法益的惡性犯罪。如美國1986年《綜合犯罪控制和街道安全條例》規定,電子監控只能針對相對來說比較嚴重的犯罪偵查?！兜聡淌略V訟法典》第98條a第1款規定,“有足夠的實施依據表明:1.在麻醉物品、霧氣非法交易領域內以及偽造貨幣、有價證券領域內;2.在涉及國家安全領域內;3.在公共危險罪領域內;由團伙成員,以及其他方式有組織地實施重大犯罪行為的時候……允許對具備估計是行為人所具有的特定審查要件之人員,采用技術設備,將他們的個人情況數據與其他數據一起排查,以便排除無嫌疑人員,確定出對于偵查具有意義的進一步審查要件人員”[7]。我國新《刑事訴訟法》第一百四十八條從公安機關和檢察機關自偵案件兩個角度分別規定了對危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、重大貪污賄賂犯罪、其他嚴重危害社會的犯罪案件等可以適用技術偵查措施,這體現了我國使用技術偵查措施堅持重罪原則。對于“其他嚴重危害社會的犯罪案件”,應當理解為可能判處十年以上有期徒刑的惡性犯罪案件。(2)相關性原則。包括人的相關性原則和物的相關性原則兩項[8]。人的相關性要求技術偵查措施只能針對被指控人及其相關人員。例如《德國刑事訴訟法典》第100條a5項規定,“命令監視、錄制電訊來往時,只允許針對被指控人,或者針對基于一定事實推斷他們在為被指控人代收或者轉送他所發出信息的人員,或者針對被指控人在使用他們的電話線的人員做出命令”,對于被使用技術偵查措施人員的范圍上,堅持嫌疑指向人及其明確相關人員。物的相關性方面要求技術偵查范圍應盡量限制在與偵查目的有關的內容上。這在美國的司法實務中成為最低限度要求,美國《綜合犯罪控制和街道安全條例》規定,在實施監控時要盡量減少對與偵查無關的通訊的監聽。從技術偵查的針對客體上,堅持相關性原則,最大限度地降低對于公民隱私權的侵害。我國新《刑事訴訟法》第一百五十條規定“嚴格按照批準的適用對象執行”,但沒有明確的“相關性”的表述。(3)時效限制原則。對于技術偵查的許可,各國刑事訴訟法多做出了時效限定,防止偵查機關自許可實施技術偵查措施后,隨意采用,使當事人的隱私權長期處于國家公權力的陰影下。如美國法律規定:命令的執行期間是獲得竊聽所需要的唯一時間周期,并且如果超過30天就會自動失效。我國新刑訴法第一百四十九條規定了三個月的有效時限。3.技術偵查的必要性。因技術偵查的使用會對公民隱私權造成侵害,故大部分國家均規定技術偵查應當是“不得已而為之”。例如《德國刑事訴訟法典》第100條c款規定,“在采用其他方式進行偵查將成果甚微或者難以取得成果的情況下,可以采用不經當事人知曉的措施”。對于必要性原則,我國新刑訴法中并沒有進行規定。對技術偵查的監督模式和使用過限的追責1.各國對于技術偵查的監督主要分為事前監督和事后監督兩種模式。事前監督主要是通過司法審查的方式,對技術偵查措施的類別、適用對象和時效等問題進行事前監督。事后監督方面,各國主要通過對技術偵查取得證據的證明效力進行相關規定,對違法采用技術偵查所取得的證據適用非法證據排除規則。例如,美國法律規定:禁止任何人在沒有法院授權的情況下以電子的、機械的、或者其他類型的裝置來達到竊聽或企圖竊聽談話或電話線傳輸的目的。①2.技術偵查因其特性,在使用過程中容易出現過限使用導致對公民權利侵犯的問題。對于使用過限的責任問題,一方面對于過限使用技術偵查后所取得的證據,各國刑訴法多采取否定態度;另一方面,對未經許可實施或超范圍、超時限實施技術偵查的主體,采用行政處罰等方式進行制裁,對于涉及違法刑法的,追究實施主體的刑事責任。對于越權使用技術偵查的后果,我國新刑訴法在技術偵查措施部分并沒有進行具體規定。

    我國訴訟監督機制的實踐設想

    (一)形成技術偵查措施啟動程序的檢察監督1.確立公安機關技術偵查啟動程序檢察備案制度。技術偵查在實踐中均是由辦案部門提出實施技術偵查的要求后由市級以上公安機關批準后實施。對于技術偵查措施的啟動監督上,僅有公安機關的內部監督。權力的集中必然導致監督能力的弱化,“一個發達的法律制度經常試圖阻礙壓制性權力結構的出現”[9]。技術偵查措施啟動實施主體和審批主體的分離是立法的趨勢,但我國對此仍采用“行政命令”式授權方式,這是經長期司法實踐形成的,強行剝離技術偵查措施的審批權不符合我國司法實際。確立對技術偵查啟動審批權限和監督權限的分離,可以實現對于公安機關啟動技術偵查措施的監督。在公安機關技術偵查啟動時,應當將啟動技術偵查后的實施范圍和對象,以書面形式提交同級檢察機關備案,以形成對技術偵查事后監督的良好基礎。2.檢察機關自偵案件啟動技術偵查的監督。對于目前檢察機關自偵案件技術偵查措施的啟動,除了檢察機關內部嚴格的審批程序外,還需公安機關內部嚴格的審批程序。以某直轄市職務犯罪技術偵查的現行審批程序為例,首先由區縣院案件承辦人寫出請示報告,主管的反貪局長審核,經檢察長同意簽發后,報市檢察院偵查指揮中心辦公室審核,最后報市檢察院檢察長批準后送市公安機關辦理。市公安局再進行審批程序,首先由技術偵查部門審查,再報分管局長審核,最后報市公安局局長批準?！霞墮z察機關批準備案后,提交上級公安機關批準[10]。對于檢察機關自偵案件來說,啟動程序本身即經由檢察機關內部和公安機關的審批。從偵查監督角度來看,程序上的嚴密性有利于加強監督,但不利于提高偵查效率。建議將自偵案件的技術偵查措施啟動審批權和監督權歸于市級以上檢察機關,而不需經由公安機關的審批。一方面,檢察機關自主審批技術偵查的啟動,保證檢察機關偵查權的完整性;另一方面,將監督權上提至上級檢察機關,充分發揮檢察機關的法律監督職能。(二)加強檢察機關審理案件過程中對技術偵查的監督1.檢察機關適用“非法證據排除規則”,形成對技術偵查證據合法性的監督?！缎淌略V訟法》第一百五十二條肯定了技術偵查所得證據的法律效力。采用技術偵查措施屬于“法定違法”情形———法律允許的有限度地侵犯公民合法權利的情況下,所取得的證據具有證據效力,這屬于證據規則上的特殊規定。而在其他情形下,以非法侵害其他公民合法權利而取得的證據,適用“非法證據排除規則”,在刑事訴訟過程中不予承認。檢察機關在審查逮捕和審查起訴過程中,對于采取技術偵查措施所取得的證據材料,應加強審查證據的合法性。此外,對于采取技術偵查措施的程序合法性進行嚴格書面審查,特別是對采用的范圍、適用對象以及使用時限等方面。對于發現在技術偵查措施使用過程中存在違法行為的,應當向偵查機關發出糾正違法通知;涉及瀆職行為的,檢察機關反瀆局應及時介入。(三)對被違法使用技術偵查措施的公民向檢察機關提出的控告申訴的處理公民作為技術偵查的使用對象,在合法權利因技術偵查措施的過限實施造成侵害時,可以向檢察機關控告申訴部門提出控告?？馗嫔暝V部門應當針對公民所提出的控告及時進行核實,如確實存在違法使用技術偵查措施導致公民合法權利受到侵害的,應對實施主體追究相應的法律責任,并同時解決好對被侵害公民的國家賠償問題。