近年來黨與人大關系研究述評

摘要：黨與人大的關系是近年來理論界、學術界研究和關注的熱點問題。本文著眼于梳理和總結近年來的研究成果，分析了黨與人大關系上的幾種界說、論證了黨與人大的關系才是最根本的黨政關系、建構了黨對人大進行領導的具體路徑、提出了科學處理黨與人大關系的原則與思路。

關鍵詞：黨與人大關系；研究述評

中圖分類號：D61　文獻標識碼：A　文章編號：1672－3163(2008)03－0062－03

一、黨與人大的關系是最根本的黨政關系

劉靖北認為“黨與人大的關系才是最根本的黨政關系”。因為“在‘三權分立’的制度下，權力的重心在國家行政機關。因此，美國也好，英國也好，日本也好，它們的政黨主要是執掌行政權力。當然，它們也爭取立法權力，但重點在行政權力。而在‘議行合一’的制度下，從法理上講，權力重心在國家權力機關而不在國家行政機關。我國實行的是‘議行合一’的政治制度。憲法規定，全國人民代表大會是我國的最高權力機關，國務院只是全國人大的執行機關。因此，中國共產黨領導而后執政的重點應當放在國家權力機關上，而不是放在國家行政機關上i主要是領導國家政權，而不是具體管理國家的行政事務?！卑凑铡白h行合一”的原則，國家的最高權力機關是全國人民代表大會，它統一行使國家的一切權力，由它選舉產生的“一府兩院”作為其執行機關和監督機關，行使人民代表大會賦予的職權并向人民代表大會匯報工作。所以在國家政權體系中，人大是最高的、最基本的組織結構，“一府兩院”都是人大之下的次一級組織結構。因此，黨政關系首要的和最根本的是黨與人大的關系，其次才能談的上黨與政府、黨與司法機關的關系。

郭定平的觀點是，一般而論，政黨主要是通過政策和干部來領導國家事務和建立政黨政府的。因此，中國共產黨自執政以來一直非常重視政策和干部的作用，特別強調，政策和策略是黨的生命；政治路線確定以后，干部就是決定因素?？偨Y建國以來共產黨執政的歷史經驗，在政策和干部問題上，執政黨的原則就是：使黨的主張和政策經過法定程序變成國家意志和政府政策，黨管干部和向國家政權機關推薦重要干部。而“執政黨順利實現這兩大目標的主要途徑是人民代表大會這一國家權力機關。這樣看來，正確處理黨政關系和徹底理順黨政關系的重點應該是執政黨與國家權力機關之間的關系，而不是執政黨與政府行政機關的關系”。

二、黨對人大進行領導的具體路徑

郭定平、張書林等學者從以下方面提出和論證了黨對人大進行領導的具體路徑：

(一)黨向人大提出立法建議、政策建議和人事建議，使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。黨對人大的領導不是直接的發號施令，主要是通過提出立法建議、政策建議和人事建議，使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志的方式來實現的。我們黨是執政黨，它根據對國家和社會發展中重大問題的把握和要解決的重大問題的預測，向人大提出立法建議和政策建議；對于各級國家機構的領導人選向各級人大提出人事建議。像國民經濟和社會發展的一到十個五年計劃，十一五規劃；像建國后，歷屆政府、法院、檢察院領導人的人選，都是在黨向全國人大及其常委會提出政策建議和人事建議的基礎上形成的。

(二)黨員和干部通過自身的努力保證黨的意志和建議轉化為國家意志，轉化為法律，并付諸實施。這種途徑具體來看又有以下幾種情況：

1，黨的干部在人大中兼任重要職務無疑有助于黨的主張在人大中的貫徹執行。張書林認為這里面最典型的是黨委書記兼任人大主任。根據統計：2007年的四級黨委換屆結束后，黨委書記兼任人大主任的比例大幅度攀升，絕大多數省市自治區都實現了黨委書記兼任人大主任。而2003年初的地方換屆結束后，全國31個省、市、自治區有23個實行省委書記兼任省人大主任，占總數的74.1％。而此前的實行這種兼職的省、市、自治區則相對較少，1997年底是3個，1998年底是7個，1999年底是11個，2000年底是10個，2001年底是8個，2002年11月底是11個，分別占總數的9.7％、22.3％、35.5％、32.3％、25.8％和35.5％。省以下的這種兼職情況的比例更高。這說明，黨委書記兼任人大主任已經成了一種慣例和風尚。對這種情況，黨內有些專家和學者是認可的。他們認為，黨委書記兼任人大主任是依據依法治國方略對黨的領導方式進行的變革，在這種制度安排下，黨對人大的領導就不是從外部施加影響。而是通過黨委書記和其他在人大中任職的黨的干部作用的發揮從人大內部實施黨的領導。這種體制“把執政黨的政治權力中心與國家的最高權力結合起來，由執政黨的最高領導人同時擔任國家政權機關的最高領導人，使執政黨的最高權力與國家的最高權力合為一體。這樣安排，既有利于推進依法治國，保證在民主憲政基礎上國家意志的權威性、統一性和民主性，有利于國家治理的高效率；也有利于加強執政黨的領導，鞏固執政黨的執政地位，使執政黨執政興國的路線、方針和政策得到制度化的強有力的保障?！睔w結到一點：這樣的設計能夠有效地把黨的領導和人民當家作主有機地統一和對接起來，能夠保證黨在人大之中發揮領導核心和政治核心作用，迅速實現黨的決策與人大法定程序的銜接，保證黨的意志能夠在最短的時間內、沒有任何阻力和風險地通過法定程序變成國家意志。

但不同意黨委書記兼任人大主任的觀點則認為，黨委書記兼任人大主任存在著許多弊端。其一，我們政治體制中本來就存在著“權力過分集中于黨委、黨委的權力又往往集中于書記”的最大弊端，實行兼職必然會進一步強化權力過分集中于黨委書記的體制弊端。其二，從實際來看，黨委書記的工作本來就異常繁重，需要“一把手”負責的事情多如牛毛，在這種情況下再實行黨委書記兼任人大主任恐怕會有“顧問”的嫌疑，出現黨委書記對人大工作“顧而不問、顧虛名而不務實務、顧此失彼”的情況，反而不利于人大工作的加強。其三，目前的黨委書記兼任人大主任實際上是居高臨下地“兼任”而不是“專任”，這種缺少法律界定和制度規范的兼任，難免會出現角色錯位：在黨委書記應當履行人大主任職責時，容易導致因為時間、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失職；或者，在其應當以人大主任角色履行職責時，卻容易導致因為黨委書記的政治權力行使于人大的法定職權工作而越權。其四，如果在實行黨代會常任制的條件下，實行黨委書記兼任人大主任實際上是黨的執行機構的負責人兼任國家決策、立法機構的負責人，這樣雖然有利于黨委的意志順暢地通過人大法定程序轉化為國家意志，但也容易造成權力運作中的混亂。

2、人大代表中黨員居于多數的優勢，能夠保證在人大決策中體現黨的意志。我們黨作為執政黨和領導黨，在各級人大中保持多數優勢是必然的、也是應該的，實際上也是這樣。在我們的各級人大代表

中，黨員所占的比例一般在70％左右。以全國人大代表為例，十屆全國人大代表共2984人，其中黨員2178人，占72.98％；九屆全國人大代表共2979人，其中黨員2130人，占71.5％；八屆全國人大代表共2978人，其中黨員2037人，占68.4％。無論從理論上還是從實踐上講，黨只有在各級人大中保持多數優勢，黨的各種立法建議、政策建議和人事建議才能夠順利地在人大獲得通過。但為了體現人大代表的廣泛性和保護人大運作中的不同聲音，黨員占人大代表的比例又不應該過高，基本的原則是達到半數以上即可。

3、通過人大中的中共黨員人大代表進行說服宣傳贏得非黨代表的支持。擴大人大代表的來源和基礎，直接帶來人大內部在決策和人事問題上的分歧弈和博。不同群體的人大代表往往習慣于從自己所代表的群體的利益出發，為了維護所代表的群體的利益而出現代表行為上的短視，過于關注局部利益、過于關注部分利益，因而會出現與黨的決策意愿、黨的意志不相吻合的代表行為和投票行為。這就需要人大中的黨員人大代表出面，對非中共黨員的人大代表進行說服宣傳工作，使他們的思想認識統一到整體利益、全局利益上來。

4、黨在中共黨員人大代表中實行嚴格的黨的紀律約束，以此保證中共黨員人大代表按照黨的意志行使代表行為。各級黨委雖然不能給人大和人大常委會下命令、不能給人大中的非中共黨員人大代表下命令，但基于黨的組織原則，黨委可以給人大中的中共黨員人大代表下命令。黨委可以要求兼任人大主任的黨委書記，人大常委會組成人員中的共產黨員，人大代表中的共產黨員嚴格按照黨委的要求統一行動、統一投票，并以黨的嚴格的、鐵的紀律相約束。如果誰在關系黨的執政和領導地位的、關系黨的前途命運的關鍵性的政策和人事安排中不按黨的意志進行投票，將受到黨的紀律處理。

5、黨通過人大黨組及人大黨組成員在人大中貫徹黨的意志。人大黨組顯然要無條件地接受黨委的領導，因此黨委的意志通過人大黨組和人大黨組成員就可以很順利高效地將黨的意志和要求輸送到人大內部，再通過黨組的工作使黨的政策建議和人事建議順利轉化成人大的決議和人事任免方案。

三、如何科學處理黨與人大的關系

(一)處理黨與人大關系的基本原則。張建民認為黨與人大的關系可以具體為黨委與人大的關系。正確處理黨委與人大的關系，既要看到二者在社會主義建設過程中有統一性這一主要方面，又要看到二者在運作中也有矛盾性的一面，從而采取措施，使二者在動態發展中協調前進。具體看來，處理黨委與人大的關系必須堅持以下原則：其一，黨委和人大都要以為絕大多數人謀取利益為根本目標；其二，用憲法和法律進一步明確黨委與人大的關系，使黨的領導作用和人大的獨立行使權力都有明確的法律依據；其三，黨委在人大中的活動方式要徹底從“外”向“內”轉變，黨對人大的領導要采取體內循環方式，黨一定要在法律范圍內活動。

(二)理順黨與人大的關系的思路。郭定平指出理順黨與人大的關系必須把握以下要點：

一是牢固樹立“加強和改進黨的領導是堅持和完善人民代表大會制度的根本保證”的觀念。堅持黨的領導是人大和人民代表大會制度必須堅持的一條基本原則，但黨對人大的領導不是要包辦代替人大事務，不是僅僅將人大作為投票工具和橡皮圖章，不是要對人大發號施令，而是放手讓人大獨立發揮作用。

二是各級人大及其常委會應自覺接受共產黨的領導。中國共產黨是中國唯一的領導黨和執政黨，領導著中國的一切，各級人大及其常委會都必須無條件地接受中國共產黨的領導，深刻學習和領會中國共產黨的理論、路線、方針、政策，接受中國共產黨的政治領導、思想領導和組織領導。但各級人大及其常委會接受中國共產黨的領導并不是唯命是從、唯唯諾諾，不是不問青紅皂白地舉手贊同，不能提出任何的不同意見。各級人大及其常委會接受黨的領導就要求人大黨組在重大問題的決定上要事先請示黨委，就要求人大代表在發揮利益代表和利益綜合功能時要切實處理好局部利益與全局利益、部分利益與整體利益的關系，多站在全局的高度看待和分析問題。

三是黨應該帶頭尊重和遵守人民代表大會所制定的法律和通過的決議。黨的各級組織和廣大黨員干部不僅應該在全國人大及其常委會制定的憲法和法律范圍內活動，也應該帶頭尊重和遵守全國人大和地方人大通過的各項決議。這是因為：人大是我國的最高權力機關，其權力來自人民的授權、是憲法賦予的。維護憲法和法律的尊嚴是所有組織和公民的義務，共產黨員和黨的組織當然不能例外。人大是在黨的領導下制定的憲法和法律，黨自身必須嚴格遵守，這涉及到一個“欲正人先正己”的問題。

四是黨的各級組織和黨員干部應接受人大的憲法與法律監督。全國人大及其常委會制定憲法和法律，全國人大及其常委會同時負責監督憲法和法律的實施。因此，任何組織和個人都必須嚴格遵守憲法和法律，在憲法和法律規定的范圍內活動。中國共產黨本質上是一個組織，它也必須接受人大的憲法和法律監督。

五是黨應該有意識地領導人民不斷健全和完善人民代表大會制度，切實提高人民代表大會的地位。