農民工城鎮長期住房問題研究

【摘　要】　農民工是我國城鎮化的主體，也是推動我國經濟持續健康增長的重要力量。隨著城鎮化發展，農民工的構成特征和訴求發生了一系列變化，住房問題已經成為制約我國城鎮化速度和質量穩步提升的重要因素，而且由于農民工缺乏在城鎮的穩定長期住房，農村“減人不減地”的現象已經極大威脅了土地安全問題。本文基于上述分析，提出了幾條關于解決農民工城鎮長期住房問題的建議。

【關鍵詞】　農民工 城鎮 長期 住房

農民工城市住房與其對城市的貢獻已形成相當大的反差，這種狀況不僅不利于農民工自身的生存和發展，也最終會影響到城市、乃至城鄉社會經濟的整體發展。2010年的中央一號文件，明確了當前和今后一個時期的城鎮化推進要把握住兩個重點：一是要注重中小城市和小城鎮的發展，要把它作為城鎮化發展的重點；二是要把符合條件的農業人口轉變為城市居民的過程作為城鎮化的重要任務。2010年3月28日，在首屆城鎮投資博覽會上，國家發展改革委員會副主任彭森提出，當前推進城鎮化，關鍵是要讓農民從農村“走得出去”，在城市“安得下來”。

1.　農民工城鎮住房現狀及相關政策

1.1農民工城鎮住房現狀

目前，城市“農民工”的住房來源主要有以下五種①。（1）集體宿舍，這類住房主要集中在各城區的工業園區內或部分大企業中，供應主體主要是園區政府和用人單位，提供的住房基本上是4人以上1間的單身宿舍；（2）建筑工地工棚，這類住房供應是建筑開發企業根據國家規定為建筑工人提供的臨時簡易工棚；（3）近郊農民租賃住房，此類住房的供應主體為近郊農民；（4）普通租賃住房，這類住房屬于個人所有權住房的出租，一般通過中介市場直接獲取。（5）市場商品住房供應，通過購買行為可以從市場直接獲得。上述五類供應方式中除（5）供大于求以外，其他四類特別是前兩類都是供不應求。

另據建設部門估計，租房比例約占60%，用人單位提供住宿條件的占30%，自購房的不足5%，以投親靠友及其他方式解決住房的占5%。

1.2有關農民工住房的政策及不足

1.2.1相關政策

農民工的住房問題已經引起中央政府的高度重視，2005年1月，國家建設部、財政部、中國人民銀行發布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》規定，2007年又提出，依法將公積金制度的覆蓋范圍逐步擴大到部分有固定工作的農民工；2006年3月，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》公布，提出要多渠道改善農民工居住條件；2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》再次明文提出，要多渠道改善農民工居住條件；2007年建設部等5部委下發了《關于改善農民工居住條件的指導意見》，文件要求“各地要將長期在城市就業與生活的農民工居住問題，納入城市住房建設規劃”。

1.2.2存在的問題

戶籍依然是農民工享受保障性住房最大門檻。首先，盡管政策要求將農民工納入到保障性住房的涵蓋范圍，但是，戶籍依然是很多地方規定的享受保障性住房的一個根本條件，農民工一般被排除在保障性住房涵蓋范圍之外；其次，農民工還不具備通過公積金方式解決居住問題的條件。

缺乏專門針對農民工住房的法規。迄今為止，有關農民工居住問題的規定多散見于各類文件中，尚未出臺關于農民工居住的專門政策或是法規。

至于被大家廣泛提及的廉租房，因為他不能從根本上解決農民工在城鎮的長期居住問題，因而，不能保證農民工的進城定居，也不能解決城鄉兩頭都占用土地的問題。

2.　解決農民工城鎮住房問題的意義

2.1有助于城鎮化穩步提升，促進我國經濟持續健康發展

由于不能實現城鎮定居，很多被計入城鎮人口的農民工并未真正的實現城鎮化，也正是基于城鎮長期住房的原因，我國城鎮化人口基本是集中在一定的年齡區間，進入這個區間則進城務工，超出這個區間則會重新返鄉務農，由自己子女繼續自己的進城務工生涯，并接替父輩成為流動的城鎮化人口。因此，如果不采取措施，或許我國的城鎮化就會提前進入一個穩定階段（不會像是某些專家預計的70%，也許會遠低于這個水平）。前面所述的外出農民工數量逐步下降，在一定程度也說明流動人口群大小取決于流動年齡人口群。存在“超齡退出、適齡加入”的循環規律。

從城鎮化與我國經濟發展的關系，城鎮化是實現我國經濟持續、快速增長的持久動力，也是擴大內需的必然選擇②。解決了當前農民工的城鎮化問題，就會城鎮經濟社會發展帶來巨大的活力，也會為后續的城鎮化問題的解決提供經驗和經濟保障。

2.2有助于解決農民工城鄉兩頭占地問題

很多農民外已在城鎮居住、工作多年，然而，由于長期穩定住所和戶籍問題，他們依然保留著農村戶口，繼續在農村新建、改建著農村的住宅，盡管可能很少居住。據初步調查③，我國東部和中部許多村落的房屋空置率在20％左右，有的村落在30％以上，有的房屋只有老人在看守。保守估計，農村房屋的空置數量也在四五千萬，這樣就使本已稀缺的土地資源形成一個巨大的浪費。隨著土地城鎮化的速度日益威脅耕地保護紅線，解決農民工兩頭占地問題更顯迫切。

在天津舉行的城鄉建設用地增減掛鉤會議上，國土資源部規劃司司長董祚繼說，“1996～2008年，全國農村人口減少了1.29億，農村居民點用地反而增加了112萬畝，城進鄉難退，成為我們不得不面對的尷尬現實?！笔聦嵣?，造成這種尷尬現實的根本原因就在于目前這種“流動的城鎮化”，把農民工計入了城鎮人口，但這些農民工卻是事實上的農村人口，因為戶籍和城鎮長期穩定住房的原因，只能繼續扮演身兼準城鎮人口又是農村住民的“兩棲身份”，以至于造成減人不減地，也不能減地的尷尬現實。

2.3減少由于農民工流動帶來的負效應

農民工的流動不僅僅是增加了GDP，還帶來了難以估量的負效應，增加了鐵路、公路等交通壓力、影響了子女教育、計劃生育、公共衛生、社會治安等等。以鐵路為例，在春運等重大節假日期間，交通運輸部門和相關政府職能機構也付出了巨大的社會成本，但是，緣于巨大的人流壓力，各色問題層出不窮，社會各界怨聲載道。究其原因，大量的農民工無法在城市駐留、許多農民工的家人和子女也無法與農民工在打工城市一同居住，或許是這些問題背后的深層原因。

2.4有利于農民財富積累，促進“三農”問題解決

從住房更新頻率看，城鎮居民住房的房本有效期為70年，即便在有效期內遭遇拆遷等不可預見的事件，一般居民也能不需大額的額外支出即可享有新的住房，也就是在70年內基本不會為購置新房投入。農村則是另一種景象，一代人蓋三次房、甚至是更多次房的現象極為常見，且大部分是基于子女另立鍋頭或者攀比，每次蓋房上萬元甚至幾萬元的投資，對于人均純收入5000元左右的農民來說，至少是幾年的收入，財富如何積累？“三農”問題如何解決？因此，必須通過政策創新，引導農民工到城市或小城鎮居住，形成財富的積累，促進三農問題解決。

3.　解決農民工城鎮住房問題的幾點建議

胡錦濤總書記指出“城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志”。解決好進城農民工的定居問題是實現我國城鎮化健康發展的關鍵性問題，在農民工集聚區充分利用農民宅基地發展出租屋是解決進城農民工居住問題的一個有效途徑，也可以提高土地集約化利用程度，有效增加本地農民收入。

3.1正面看待農民出租屋對解決城市住房問題的作用

農民自建樓從嚴格意義上來說，都是違章建筑，但卻有效解決了大量進城務工農民的居住問題。當城市發展和人口集聚帶來農民自建樓的興起時，每棟出租屋都要面臨其他出租屋的競爭，這種競爭關系驅使出租屋主不斷改善出租屋內部條件，改善了農民工的居住條件。缺乏有效管理是公共廉租房所面臨的主要問題，然而在農民自建出租屋內，這個問題卻得到有效解決，出租屋內部管理井然有序，從價格上來說，也并不比廉租房高太多。當前農民工已經成為城市人口有機組成部分，農民工在就業地長期居住的趨勢業已呈現，農民出租屋已經是城市住房事實上的補充，關鍵在于政府如何去面對這一現實?？梢哉f，正是農民出租屋的存在使中國城市發展避免了“貧民窟”的出現。

3.2將農民出租屋統一納入城市規劃

一旦將農民出租屋納入城市規劃中，實現城市基礎設施向農民出租屋延伸，農民出租屋發展中存在的諸如水、電、供暖等方面問題將會迎刃而解，也體現了“以人為本”科學發展觀的基本要求。將農民出租屋納入城市規劃中，還可以在一定程度上減緩人口增長對環境帶來的壓力。比如，將供水納入市政，可以解決完全依賴自取地下水造成對地下水資源的不合理利用；將出租屋納入供暖市政規劃體系，可以改變以出租屋為單位的分散取暖方式給環境帶來的巨大壓力。通過將農民出租屋納入城市規劃對相應問題的解決，也體現了全面協調可持續的基本要求。一旦將農民出租屋納入城市規劃中，本地農民改變建造簡易住房獲取拆遷補償的預期，將更有利于出租屋的長期發展。

3.3要允許本地農民按統一規劃和標準在自家宅基地上自建出租屋，并做好相關服務。

首先，政府不要限制農民利用自有宅基地發展出租屋，關鍵是要做好相應規劃，規范建筑質量和安全。要允許當地農民按政府統一規劃要求在自己的宅基地上建設出租屋，并允許其將出租屋用于出租或者從事相關服務業。對在城市有穩定住所、穩定收入來源的業主可以允許其出售。其次，要切實解決好農民住房改善中的金融服務問題。

3.4政府要為農民出租屋發展做好基礎設施和公共服務工作

首先，要做好基礎設施建設。在流動人口集聚的城鄉結合部和“城中村”，政府可以嘗試在不改變產權關系前提下，加大對上下水、供電、供氣、供暖、道路、污水處理、垃圾處理、通信、網絡等基礎設施建設的投入力度，改善流動人口居住的基本條件。做好流動人口集聚區與主城區道路聯絡線建設。其次，要改善公共服務網點布局。要在做好相關社會公共服務網點的布局，加大對文化、教育、醫療衛生等公共服務網點體系建設投入，完善社會服務網點，確保農民工病有所醫，解決好農民工子女上學問題，為農民工提供必要的娛樂文化休閑場所等。

3.5建議搞好農民工出租屋試點

農民出租屋是解決進城農民工居住的一項有效探索，事關我國城鎮化健康發展。當前在一些地區已經進行了有益的探索，由于未納入政府規劃，也造成一些問題，但并非不可解決?？梢酝ㄟ^試點方式逐步將農民出租屋納入規劃中，不斷探索解決方式。建議結合國家主體功能區規劃，在已經形成城市群的京津塘、珠三角、長三角等區域及具備形成城市群區域的中心大城市郊區選擇部分農民工密集的小城鎮進行相關試點，深入探索，總結經驗，不斷完善，逐步規范。

注釋：

①李晶　“農民工”住房問題及市民化發展趨勢下的住房政策調研[J]　《現代經濟探討》　2008（9）58～61

②賀建林　李慢 城鎮化擴大內需的機理分析[J] 理論與改革 2009（5）　79～81

③黨國英　讓農民工在城市里住下來 《南方都市報》2004-11-04

作者簡介：孫慶莉（1978年10月—），女，黑龍江省大慶市人，管理學博士，哈爾濱商業大學管理學院講師。

（作者單位：哈爾濱商業大學管理學院）