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要 摘要 國土空間規劃“一張圖”建設是建立國土空間規劃體系并監督實施的重要內容。本文以信息化視角，從數據標準、一張底圖、規劃編制、成果審查、實施監督等方面闡述了市級國土空間規劃“一張圖”建設的關鍵內容及建設路徑，為各地開展市級國土空間規劃“一張圖”建設提供參考。
1. 背景 為了解決主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等多種空間規劃存在交叉重疊沖突、規劃重編制輕實施監督等問題，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中明確提出建立五級三類的國土空間規劃體系，建設全國國土空間規劃“一張圖”并加強規劃的實施與監管 [1] 。
為指導和規范各地開展市級國土空間總體規劃編制工作，自然資源部印發了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，明確指出要開展國土空間規劃“一張圖”建設，形成市級總規數據庫，作為市級總規的成果組成部分同步上報。建立國土空間基礎信息平臺，基于國土空間基礎信息平臺同步建設國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統 [2] 。
因此，開展市級國土空間規劃“一張圖”建設是開展市級國土空間規劃編制工作的重要內容，也是全國國土空間規劃“一張圖”的重要組成部分。
2. 數據標準先行確保數據質量、協調統一 為了確保數據的上下一致、規范統一，需要數據標準先行。國土空間規劃“一張圖”建設的數據標準包括一張底圖建設的相關數據標準以及國土空間規劃的數據標準。
一張底圖的建設需要根據數據構成，參照各類國家或行業數據標準，如第三次全國國土調查數據庫標準、基期數據轉換規則等。國土空間規劃的數據標準包括數據庫標準、成果匯交要求和數據質檢細則等，規范各級各類規劃編制成果的內容、格式與組織形式等。
市級國土空間總體規劃數據標準由自然資源部統一制定，在縱向上對接部、省下達的相關要求，向下銜接縣、鄉鎮總體規劃及詳細規劃數據標準，橫向上銜接相關專項規劃的數據庫要素與匯交成果內容。各地可在國家統一標準的基礎上，根據實際需要對數據標準內容進行拓展，指導本地區國土空間規劃“一張圖”建設。
3. 形成一張底圖統一國土空間規劃底數 新時代的市級國土空間規劃要在充分尊重自然本底、國土空間開發保護現狀及風險評估基礎上進行編制。因此，以第三次國土調查數據為基礎，整合、疊加補充調查以及雙評價、雙評估和規劃編制所需的自然地理格局、生態環境、歷史文化、社會經濟、現行規劃和審批管理等各類數據，形成全市坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖。一張底圖形成后應統一納入國土空間基礎信息平臺，作為全市開展國土空間規劃編制工作的基礎 [2-3] 。
4. 支撐規劃編制落實全域統籌、規劃傳導
4.1 開展“ 雙評價” 和雙評估，打好規劃基礎 基于一張底圖，在資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價以及規劃實施和災害風險評估成果的基礎上開展分析，為找出人地關系、開發保護的突出矛盾，掌握資源環境承載能力短板、底線約束以及國土空間潛在的災害風險，支撐規劃決策提供支持，為規劃的科學編制提供重要依據和參考。
雙評價和雙評估形成的相關成果應隨同級國土空間總體規劃一并論證報批入庫并納入國土空間基礎信息平臺 [2、 4] 。
4.2 統籌全市開發保護總體格局，劃定空間底線
在雙評價和雙評估的基礎上，城市應充分體現底線思維，以保護優先、協調發展、高質量發展等為原則，落實國家和省主體功能區戰略，形成國土空間開發保護總體格局，科學有序布局生態、農業、城鎮等功能空間。
優先統籌、協調和落實生態保護紅線評估調整、自然保護地整合優化、永久基本農田整改補劃等工作，劃定生態保護紅線與永久基本農田，強化底線約束；全市上下聯動，逐步協調、劃定城鎮開發邊界 [6] 。此外，各城市根據地方稟賦與特點，針對歷史文化、能源礦產和生態綠地、河湖水網等需要保護或存在洪澇等災害風險的區域，劃定歷史文化保護、城市四線、洪澇風險控制線等 [2] 。
全市總體格局與重要控制線確定后應根據市級數據庫標準的要求，統一納入全市國土空間規劃“一張圖”。
4.3 分級分類落實規劃目標、坐標、指標傳導 在總體格局和空間底線之上，全市通過市域、中心城區、縣（區）、鄉鎮等各個層級，以及總體規劃、專項規劃、詳細規劃等三類規劃，分級分類落實省級主體功能到市縣規劃分區、鄉鎮與詳細規劃用途分類的分區功能傳導，落實主體功能區戰略目標，重要控制線的空間管控邊界以及規劃的核心約束性指標，落實規劃目標、坐標、指標與空間戰略和要素的傳導。
市級國土空間規劃“一張圖”要支撐對重要管控區域、邊界及指標的動態監測、評估和預警。
5. 審查規劃成果確保上下一致、橫向銜接 全市各級各類國土空間規劃成果按照數據標準逐級上報后，可充分利用信息化手段，基于市級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，輔助規劃成果的審查報批工作，確保下級國土空間規劃不突破上級國土空間規劃確定的約束性指標，不違背上級國土空間規劃的剛性管控要求 [6] 。
市級交通、水利等相關專項規劃在編制和審查過程中應與“一張圖”進行核對，從而避免“規劃打架”，確保規劃目標、坐標、指標的傳導落實。市級規劃管理部門可根據實際，通過信息化手段實現規劃成果接件、任務分派、意見征詢的全過程信息化支撐。
各級總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃批復后，應按照國土空間規劃數據標準，逐級匯交，形成全市國土空間規劃“一張圖”。
6. 加強實施監督保障依規實施、動態維護
全市國土空間規劃“一張圖”是實施國土空間用途管制和規劃許可的前提和依據。在規劃成果納入國土空間規劃“一張圖”后，可通過國土空間基礎信息平臺為相關行業主管部門提供規劃底板數據及合規性審查、規劃條件提取等服務，依據市級總體規劃、專項規劃輔助重大項目選址與用地預審，確保用地符合國土空間規劃，支撐“多審合一”；依據市縣詳細規劃以及城市設計，提取規劃設計條件，作為核發規劃許可與土地供應的重要內容，以及建設方案審查與竣工驗收規劃核實的重要依據，推進“多證合一”、“多驗合一”，確保各類開發利用行為依規實施 [6-8] 。
在規劃實施過程中，應充分借助信息化手段，加強規劃實施監督，及時發現問題與風險。通過系統接入規劃實施過程中產生的各類數據，基于規劃實施監督的指標體系與模型體系，輔助全市開展規劃實施動態監測預警和城市體檢評估。重點監測由國家及省分解下達到市、縣、鄉的傳導管控的約束性指標的執行情況以及違反生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、城市四線等重要控制線管控要求的開發利用行為；定期對城市發展體征進行綜合體檢評估；針對全域及所轄區、縣（市）地區在規劃實施中和實施后出現底線突破、指標執行不力及疑似違法行為等問題進行及時預警，并可通過系統推送等途徑進行告知和警示。
通過對規劃實施的支撐和監督監管，為規劃的調整、修編提供決策依據，實現全市“一張圖”的動態維護。
7. 結語 建設國土空間規劃“一張圖”是在新時期規劃改革的背景下，對數據內容、數據標準、系統應用和配套機制等規劃信息化建設多方面的重構與創新，是支撐規劃全周期管理和城市體檢評估統一的重要保障。目前，各地國土空間規劃編制及“一張圖”建設的工作仍需要集多方之智，借助信息化技術，基于國土空間基礎信息平臺與國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，建好市級國土空間規劃“一張圖”，為形成全國國土空間規劃“一張圖”、打造智慧規劃和智慧城市打好堅實的基礎。
參考文獻 [1]中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見. [2]自然資源部辦公廳關于印發《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》的通知（自然資辦發〔2020〕46 號）. [3]自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估的通知（自然資辦發〔2019〕38 號）. [4]自然資源部辦公廳關于印發《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》的函（自然資辦函〔2020〕127 號）.
[5]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》. [6]自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知（自然資辦發〔2020〕27 號）. [7]《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》解讀. [8]自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知（自然資規〔2019〕2 號）.
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