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摘 要:我國旅行社在高速發展的同時積存了大量問題,長期以來得不到根治。旨在探討《旅行社條例》是否能夠解決旅行社行業普遍存在的問題,并針對《條例》的具體條款提出疑問與思考。
關鍵詞:旅行社行業問題;《旅行社條例》;疑問與思考
中圖分類號:F59
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)05-0260-02
1 旅行社行業問題
中國旅行社行業先后經歷了政治接待、民間外交、創匯外貿和產業經濟等多個發展階段。無論從經營范圍、接待人數、旅行社數量還是外匯收入上來說都取得了很大的成績,但是旅游業在高速發展的同時,卻在以一種粗放的、規模不經濟的方式發展,并且出現了一系列市場問題,主要表現在旅行社企業之間低價惡性競爭以及“零負團費”現象充斥旅行社市場,嚴重危害旅游者的合法權益。
如何才能從根本上杜絕我國旅行社市場面臨的侵害旅游者利益,不健康的價格策略,使“零負團費”等長期困擾行業發展的“頑疾”退出市場成為行業面臨的迫切問題。本人認為低價競爭、“零負團費”等現象根源于我國旅行社行業的運作模式,圖1為旅行社運作關系圖,無論在每個環節上都有可能產生現如今擾亂市場秩序的行為。
圖1旅行社運作關系圖
從旅行社方面來看,各旅行社在業務上從產品開發到組團乃至接待全方位出擊,并無批發、零售的主營差異。加之旅行社產品的特性和市場主體過多,面對同一目標市場開展經營的旅行社多是在低層次上展開價格競爭,而服務質量卻在直線下滑。旅行社為了維持生存采取“零負團費”等低價策略,當旅行社與旅游者之間發生合同關系時,旅行社卻未把質價不符、產品線路和具體服務標準在合同上明確說明,而基本上是含糊其辭、蒙蔽消費者。且在實際操作中,因為契約的不完全性、旅游者維權意識薄弱,違背合同的條款、利用合同漏洞的行為時有發生,致使違規行為屢禁不止,旅游合同糾紛不斷。另一方面,旅行社在“零負團費”這種價格策略下,將風險轉嫁給地接社和導游,要求導游墊支團款,出現了“買團賣團”的現象。
從導游方面來看,導游基本處于無工資、無福利,卻有很多支出的狀況,旅行社在“零負團費”的運作模式下,旅行社拉攏游客,為保證收支平衡,要求導游支付人頭費,而導游從自身來講,只能將目光投向旅游購物企業、旅游景點、增加自費項目,誘導游客購物、參加自費項目等“非?！笔侄蝸慝@取回扣,獲取自己收入,最終危害旅游者的切身利益。
從旅游者方面來看,旅游者不能理性消費,維權意識薄弱。旅行社價值鏈的最底層是導游,在游客面前導游代表整個旅行社的形象,而其為保證自己的收入只能做出危害旅游者的行為,導致游客的投訴數量不斷增加。
旅行社運作過程中的復雜關系,每個環節都需要改進,只有運作模式發生改變才有可能遏制旅行社市場上的諸多問題。旅行社運作方式的改變需要兩方面的壓力,旅行社產品是有一系列元素組合而成的,只要一個環節發生問題就會影響到整個產品,政府方面可以制定一系列針對上述環節的服務質量標準,讓旅行社產品的服務質量可以有標準可依,也便于旅游者和政府管理部門監督檢查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情權,通過合同形式將旅游行程,購物次數,住宿用餐標準明確說明并清楚告知游客。同時,需要游客自下而上的維權意識的增強。
當然,我國旅行社投訴處理程序復雜,維護自身的合法權益需要付出的時間和金錢成本相當高,而賠償限額相當低,這兩方面的落差也會致使游客選擇放棄維權,放任侵權行徑。
旅行社改變運作過程還需要動力,旅行社作為企業,是以利潤為最終目的的,只有未來模式能創造更多的利潤才能促使旅行社主動做出改變,使“零負團費”等低價惡性競爭現象退出市場。
2 《旅行社條例》的主要變化
《旅行社條例》相對于《旅行社管理條例》的主要亮點表現在極大地降低了旅行社的進入門檻以及加大了旅行社管理、處罰力度。這些修改是在總結我國旅行社業發展運行情況的基礎上,針對行業內現存問題,為更好地適應、規范行業發展需要而進行的。
針對低價競爭、零負團費等擾亂市場秩序的行為,《旅行社條例》專門作出了扭轉旅行社低價模式的相關規定。我們按照上文的旅行社運作關系圖來看《旅行社條例》相關條款,從旅行社方面來看,《旅行社條例》在旅行社經營方面規定:旅行社不得以低于旅游成本的報價招徠旅游者;未經旅游者同意,旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務;旅行社在與旅游者簽訂旅游合同時,應當對旅游合同的具體內容作出真實、準確、完整的說明;對旅游合同解釋有爭議的,要做出有利于旅游者的解釋。這些規定是從旅行社招徠旅游者即業務的第一環節進行的規定,可以從源頭上遏制低價模式。另外還在合同、委托代理、導游服務等業務過程上做出了嚴格規定,規定旅行社與游客簽訂的旅游合同,由于游客投訴的主要問題就是導游增加購物次數獲得回扣,因此《條例》規定必須就旅游者應當交納的旅游費用及交納方式、旅行社安排的購物次數和停留時間及購物場所的名稱、需要旅游者另行付費的游覽項目及價格等,做出明確約定。旅行社與導游之間的利益關系方面,《條例》也規定旅行社要支付給導游不低于最低標準的工資,緩和了導游與旅行社的關系,進一步可以減少導游做出有害于旅游者的行為。
從導游方面來看,《條例》規定導游不得欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的游覽項目等。針對導游與旅行社之間的利害關系,規定旅行社不得要求導游接待低于成本報價的團隊。從旅游者方面來看,《條例》較《管理條例》對于旅游者投訴的問題做出了更為細致明確的說明。
對于旅行社違反上述規定,《旅行社條例》做出了較《旅行社管理條例》更為嚴厲的懲處措施,以規范旅行社的經營運作。
可是,我們何以認為《旅行社條例》可以根除旅行社的行業問題,推動旅行社業的健康發展呢?在《條例》中規定旅行社不能以低于成本報價招徠旅游者,但是早在1996年《旅行社管理條例實施細則》第三十六條就規定旅行社不得以低于正常成本價的價格參與競銷,難道只因為《條例》對于這種違規行為的處罰更為嚴厲,行業的低價運作模式就可以消除嗎?除此之外,由下表我們可以看到《條例》與《管理條例》在經營和處罰方面的內容,在大多數對照點上都有涉及,也就是說在《條例》上的禁止性規定《管理條例》上也有說明,可是并沒有產生效果,這不得不讓人們產生疑慮——《條例》是否可以依靠這些稍顯細致、懲處嚴厲的規定根治行業問題?
對于違規行為的處罰問題,是否能夠貫徹徹底也是值得探討的。雖說《條例》較《管理條例》對于各項違規行為的懲處問題進行了較為細致的說明,但是在現實的操作層面上的問題并沒有進行說明,比如說處罰的執行方是誰,處罰的具體程序等。況且旅行社產品是體驗性產品,旅游產品的質量是由一系列環節構成的,而對于產品的質量是否合格,是應該有具體的標準的,否則無法進行懲處,也會產生某些旅行社與政府官員勾結的現象。即使是可以明確判定旅游產品質量有問題,《條例》規定的處罰措施與《消費者權益保護法》第四十九條“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的,應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍”的條款有出入。因此《條例》與其他相關法律法規的銜接也成為新條例的問題。
3 《條例》的實際效果
3.1 旅游產品漲價
為避免觸犯《條例》,旅行社部分線路產品價格大幅漲價。如北京神舟國旅2010年1月泰國旅游線路價格為2780-4180元/人,并且承諾價格為2880元/人的線路不強制購物,但是會有自費景點,價格為600元/人。而在2009年5月前此線路報價大致為2000元/人左右甚至更低,可見旅行社產品線路價格有一定幅度的上漲。
旅行社規范旅游產品報價,合理漲價,有利于旅行社合法有序競爭,為消費者提供透明的旅游消費環境。旅行社漲價或許無法避免,但是各旅行社旅游產品報價具有差異性與競爭性,為了應對《條例》,如果旅行社結成價格聯盟,謀劃集體漲價,顯然又會侵害旅游者的利益。
3.2 投訴數量
2009年第一季度北京市旅行社服務質量監督管理所公示的15件質量投訴,《旅行社條例》實施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者對旅行社的有效投訴15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出問題是:導游員擅自壓縮旅游行程、頻頻增加購物次數、引導游客進入“老鄉店”購買假、冒、偽、劣商品問題的9件;反映減少游覽景點、導游不盡職責的2件;反映由于組、地兩社導游員之間發生肢體互毆進而侵害游客權益的1件;反映出境游購物問題的2件;反映出境未成行的1件?？梢姟稐l例》開始實施投訴數量并未大幅度減少。
4 疑問與思考
4.1 與相關法的銜接
《條例》的法力效力層次偏低,一旦發生旅游合同糾紛或其他賠償問題,會根據相關上位法的有關規定進行裁決。因此《條例》各條款內容與其他法律法規的銜接是引發問題的導火索。如上文提到的產品質量問題賠償金問題,《條例》規定的賠償金額與《消費者權益保護法》確定的金額不一致。
4.2 可操作性
《條例》一些條款過于格式化,缺乏彈性不靈活,實操性不強。法律責任一章內容,處罰力度甚至可以大于企業的注冊資本,當然這可以使企業規范經營,令旅行社市場優勝劣汰,但是在我國投訴程序復雜、成本過高、監督檢查方和處罰方不明的環境下,這樣的處罰條款是否真的能起到預期的目的呢?
4.3 法律公平性
合理的分工體系是旅行社市場健康發展的必要條件,對于分工體系下的各類旅行社的法律法規責任也不盡相同,籠統地說旅行社經營商的法律責任要大于旅行社代理商,因此,要想我國旅行社市場盡早形成合理的分工體系,《條例》應加以引導,將各類旅行社的法律法規責任區別對待。
5 結語
不可否認,《條例》修訂的出發點是為了解決行業長期以來存在的頑疾,可以說對擾亂市場秩序的行為有一定程度的遏制作用,但是《條例》畢竟是規則性條款,未通過市場檢驗就開始實施,不免會發生侵害旅游企業利益或者讓不法旅游企業有機會利用條款漏洞危害旅游者的行為,因此要徹底走出行業困境,一方面需要建立起健全的市場競爭機制的制度化環境,另一方面,旅游企業要有自發形成合理分工體系的動力和能力,才能從根本上規范市場環境,杜絕危害旅游市場健康發展的行為。
參考文獻
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