旅游市場綜合監管法律問題研究

摘 要：目前旅游市場綜合監管法律體系的不完善以及缺乏可操作性，使得旅游市場秩序的整頓一直是一個老大難問題。因此，完善旅游監管法律制度要健全法治體系，力推依法治旅；創新監管機制，明確綜合治理；細化監管法律依據，增強可操作性；完善配套涉旅法律；填補在線旅游監管空白。

關鍵詞：旅游；綜合監管；法治

中圖分類號：G24 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2017.06.012

文章編號：1009-6922（2017）06-56-05

開放、多元、無邊界的旅游市場需要對旅游市場進行監管，對旅游市場的監管需從行業監管走向綜合監管，綜合監管機制的創新是旅游業供給側管理制度創新的重要舉措。而旅游市場綜合監管的剛性支撐則是法律制度。目前旅游市場綜合監管法律體系的不完善以及缺乏可操作性，使得旅游市場秩序的整頓一直是一個老大難問題，可以說是一片充滿壓力、備受關注、易受指責的“紅?！?，雖然各級旅游局做了很多工作，但總體來看，旅游市場秩序的監管還處于被動應付狀態。種種旅游亂象雖然年年曝光，卻依然看不到有終結的跡象。如何盡快建立權責明確、執法有力、行為規范、保障有效的旅游市場綜合監管機制，如何將旅游市場的監管者、經營者和消費者的行為都納入法治軌道，如何根除過去局部性、階段性治理的弊端，是我們必須正視且亟待解決的問題。因此，健全完善旅游法律法規體系和綜合監管標準，對于旅游市場秩序的維護和監管部門的有效執法意義重大。

一、加強旅游市場綜合監管迫切需要法律剛性支撐

（一）旅游市場亂象不止

旅游業不僅事關地方經濟發展，也是塑造地方形象的一張名片。2016年，樂山市接待國內外旅游者4380.15萬人次，旅游綜合收入625.5億元，旅游經濟總量位居四川省第二。隨著旅游規模的逐漸擴大，拉客宰客、銷售假冒偽劣商品、誘導欺詐消費等行為屢禁不止。旅游法律的出臺和完善不僅能更好地規范旅游市場秩序，保障旅游者合法權益，還能平衡好旅游者與旅游經營者和旅游從業人員之間的權利、義務和責任，才能從根本上杜絕旅游亂象，促進旅游業持續健康發展。

（二）游客維權意識增強

在加強和完善旅游立法的過程中，普通市民的維權意識逐漸增強，通過旅游主管部門咨詢旅游問題的市民明顯增加，并且游客投訴量也增加不少。以前遇到類似的問題，游客可能忍氣吞聲就不計較了，但是現在有了法律保障，游客遇到侵權后會為自己的合法權益維權。自2013年《旅游法》實施以來，旅游市場秩序逐漸好轉，游客權益可以得到基本保障，符合旅游消費升級的趨勢。

（三）政府職能在轉變

黨的十八大報告明確提出：“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變?！甭糜螛I涉及面廣、綜合性強，需要政府各部門及社會各界的大力支持。旅游產業的發展需要政府的推動、領導和協調，但“政府主導”不是“政府主干”“政府主財”，也不是“政府主宰”。政府的管理重點應該從對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來，轉換到為企業生產經營創造良好發展環境上來，而這需要法治作為根本的保障。

二、旅游市場綜合監管法律問題現狀

（一）旅游業監管體制現狀

我國對旅游業的管理采取政府部門監管和行業自律相結合的方式。政府部門的行政監管體制采取的大體上是垂直管理體制，分為國家、省、市、縣四級。國家旅游局是國務院主管旅游業的直屬機構，各省、自治區和直轄市的旅游局（委）是地方旅游行業的主管部門，各省、自治區、直轄市設立省、地（州、市）、縣旅游局三級地方旅游行政管理體系，地方各級旅游局是當地旅游工作的行業歸口管理部門，受同級地方政府和上一級旅游局的雙重領導，以地方政府領導為主，負責轄區內的旅游行業管理工作。二是中國旅游協會是旅游行業的自律性組織，是由中國旅游行業的有關社團組織和企事業單位在平等自愿基礎上組成的全國綜合性旅游行業協會。

（二）旅游執法主體現狀

一是率先成立旅游法庭。2014年3月，峨眉山市成立專業旅游法庭，設立車載巡回法庭。二是樂山公安成立旅游警察支隊。目前，樂山市公安局旅游警察支隊下設3個大隊，整合了治安、交警、經偵、刑偵等支隊涉及旅游方面的處罰權，將主要維護樂山市旅游市場秩序和治安環境，同時組織開展對旅游景區和涉旅重點地區、路段的治安整治等工作。三是樂山市旅游綜合執法支隊堅持“2105337”旅游咨詢投訴值班電話24小時暢通，接受游客咨詢，及時受理處理旅游投訴和糾紛。

（三）旅游監管范圍

旅游業涵蓋“吃、住、行、游、購、娛”六大要素，游客的一個完整旅游過程中幾乎涉及到社會的各領域，因此決定了旅游市場監管工作具有涉及面廣、關聯度大、綜合性強的特點，牽扯政府的幾十個部門。

（四）旅游監管方式

目前，我國旅游管理只有一部《旅游法》，還有《旅行社條例》《導游人員管理條例》《出境旅游管理辦法》《四川省旅游條例》等4部法規和十來個規章，旅游行政執法在執法領域、執法對象、執法手段和執法力度上均有很大的局限性（旅游部門能夠管到的只有“六大要素”中“游”的一半—旅行社和導游，是《旅游法》第85條明確規定的），多數旅游投訴和旅游違規案件都要協調相關職能部門共同處理和解決。

三、旅游監管過程中存在的法律問題

（一）涉及法律范圍廣但法律條文有限

旅游市場是一個綜合市場，涉及到的法律文件也極其龐雜：上至憲法基本原則、下至民間瑣事糾紛；既有國內成文法律，又有國際慣例規則；既需研究民商事的法律原理，也要遵循行政管理的授權邊界。另外，還涉及公安、工商、稅務、價格、衛生檢疫、環保等所有的市場監管主體，各監管主體之間如何分工協作、綜合監管，一直都是旅游市場監管的難點和焦點所在?，F在僅有的一法四條例以及十來個規章對旅游行政執法在執法領域、執法對象、執法手段和執法力度上均有很大的局限性，要形成符合市場經濟發展規律的法治化的管理手段，并厲行禁止地停止一些旅游違法行為，還有很長的路要走。

（二）管理職責交叉

由于職責交叉和職責不清，在一些綜合監管領域存在多頭管理。在爭奪管理權力的時候，各部門互不相讓；但是在出現管理問題的時候，卻常常彼此推諉。比如，在飯店管理方面，旅游部門管理旅游星級飯店，上位部門管理住宿設施；在旅游景區的規劃、開發和經營方面，，我國的自然、人文旅游景區資源分屬不同的部門，“風景名勝區”“國家森林公園”“自然保護區”“地質公園”“水利風景區”等分別歸口建設局、林業局、環保局、國土資源局、水務局，各類文保單位歸口文物局，宗教場所隸屬于宗教局管理。此外，在同一景區內部的管理，往往涉及建設、文物、林業、水利、衛生、旅游、公安等多個部門，這種職能分割有利于提高專業化管理水平，但是在一定程度上破壞了旅游市場主體在旅游產業鏈上的分工協作和經濟聯系，破壞了旅游發展的整體性。

（三）《旅游法》條文未細化

《旅游法》的出臺使旅游市場終于“有法可依”，但是一方面《旅游法》有一些規定比較抽象、概括，因此在貫徹落實的時候可操作性和可針對性不強；另一方面《旅游法》尚處在實施初期，相關細則和配套措施還不夠完善，沒有細化標準，各省市旅游機關自行進行細化規定，在落實細則和執行法律上還存在一些問題。比如，《旅游法》中有明確的規定，要求景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。但是，隨著目前自駕游游客增多，游客的游覽需求可能導致自發性的聚集超過景區最大承載量。針對團費增加問題，《旅游法》嚴禁強制購物、“零負團費”和導游拿回扣等行為，旅行社的產品報價方式從原來的“分項付款”變成了“一價全包”，旅行社只能把成本和利潤轉移到社組團報價上，導致旅游產品價格普遍上漲。在游客購物咨詢難上，《旅游法》規定了不得強制旅客購物，但是卻沒有細化標準，一些游客想購物，但是導游因為怕觸犯“紅線”影響職業生涯只能拒絕游客的請求。

（四）配套法律不完善

2013年《中華人民共和國旅游法》才得以通過，由于起步晚，現行法規規章一些內容與《旅游法》規定不一致的，尚未及時修改。旅游法律體系在很多細節之處都存在著一定空白，《旅游法》規定的旅游規劃執行評估、景區開放、景區流量控制、安全風險提示、高風險旅游項目等關鍵性制度，尚未制定配套法規規章。另一方面，出臺新《旅游法》后，我國的《旅行社條例》《導游人員管理條例》等法規并未及時修改，現如今出現法條規定不一致的情況，雖然根據法律理論應當適用新法，但是新法的有些內容規定較為籠統，關于旅行社和導游人員的問題并未細化，導致許多問題無從監管，執行人員無從執行。

（五）旅游新形式監管空白

《旅游法》第四十八條規定：“通過網絡經營旅行社業務的，應當依法取得旅行社業務經營許可，并在其網站主頁的顯著位置標明其業務經營許可證信息?！彪S著旅游方式的不斷更新發展，以預訂酒店、機票、門票等自助游要素為主的在線旅游產品銷售備受青睞。由于線上監管方式或方向的欠缺，行政機關監管無依據，出現無監管、亂監管的現象，致使有關的監管效率或覆蓋面大大縮水，新形式引發的旅游問題日漸凸顯。

四、完善旅游監管法律制度的路徑選擇

（一）健全法治體系，力推依法治旅

1.有針對性地分類立法。將我國旅游地區劃分不同的等級來解決這種差異性，可劃分為旅游業發達地區、旅游業中等發達地區、旅游業發展中地區和旅游資源匱乏地區，依據實際情況，規定不同的標準，便于因地制宜，而不至于“一刀切”。我國在旅游業立法和行政監管的過程中，對旅游業分類不夠完善，對許多概念并沒有明確清晰的內涵和外延，不利于行政監管的立法和執行。

2.加快涉旅地方法的頒布。2016年7月23日舉行的四川省十二屆人大常委會第二十七次會議表決通過了確定樂山市開始行使地方立法權的決定。根據初步擬訂的《樂山市2016—2020年立法規劃設想和2016年立法計劃（草案）》，今后5年樂山市擬把樂山大佛和峨眉山景區管理、文物保護等方面的規范列入立法規劃。鑒于當前樂山在全省旅游發展中的重要地位以及全面推進國際旅游目的地建設的發展定位，建議涉及旅游立法規劃可以擴大范圍，不僅局限于兩大景區和文物保護，而綜合考慮樂山旅游發展的全局，而且針對樂山的地域性，突出地方特色，在中央旅游立法的基礎上對突出問題進行補充性立法，服務地方旅游發展。

（二）創新監管機制，明確綜合治理

1.創新綜合監管體制。傳統監管方式已經不能滿足當前旅游市場的開放度、多元化、無邊界，因此需要創新綜合監管體制，旅游監管要從行業監管走向綜合治理。因此，樂山在建設國際旅游目的地的背景下，要樹立大旅游的發展理念，進一步完善旅游綜合協調機制職能，強化聯合執法，共享工作信息，互相支持配合，形成合力促發展。

2.成立市級旅游綜合執法機構。新出臺的《旅游法》對執法程序做了嚴格的規定，但對旅游企業特別是旅游景區的管理仍然存在著執法主體不明、多頭管理的現象。樂山將整合組建“市旅游綜合執法支隊”，并劃轉工商、人社、住建、發改（物價）、環保、民宗、文化、食藥、交通等部門相關事權及人員編制，明確職能、增加力量，以市旅游體育委的名義，開展旅游綜合行政執法。執法支隊具備執法職能，確保讓《旅游法》落實到實處。通過宣傳培訓和檢查督導的有機結合，聯合相關部門對《旅游法》實行后的旅游企業和市場進行檢查。重點檢查旅行社合同簽訂、經營資質、廣告發布等內容，繼續打擊“低、零、負”團費。同時要求旅行社的門市、酒店和景區都懸掛張貼《旅游法》宣傳頁，針對游客的訴求和他們想知道的部分，讓大家一眼就能看懂。讓廣大旅游企業、從業人員和廣大游客都能在公開、公平、公正的環境中有序經營，共同促進旅游行業健康發展。

（三）細化監管法律依據，增強可操作性

《旅游法》是上位法，對照《旅游法》，現有的一些地方性法規和制度還有不一致、不完善之處。因此，要在堅持不抵觸原則的前提下，結合樂山實際，抓緊進行《旅游法》配套法規和相關制度的細化工作，推進相關法規、規章和規范性文件的立、改、廢，以強化《旅游法》的可操作性，使之從文本轉化為實實在在的旅游市場規則。

1.細化《旅游法》的規定。各省區市在制定《旅游法》配套法規時，應針對本地區實際情況，具體落實《旅游法》中較為概括、籠統的規定，進一步明確相關部門的權限與職責。并且對于《旅游法》中較為模糊的規則進行細化規定。例如，《旅游法》規定的“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動”中的“不合理的低價”如何認定，就是一個急需探索可操作性規則設計的問題。此外，還要積極探索適當的旅游從業人員薪酬、管理機制。當前旅游市場亂象的一個重要原因就在于旅游從業人員薪酬、管理機制不健全。對于這一問題，應積極探索可行的路徑，為旅游市場規范化運作、為將來《旅游法》的修改奠定基礎。

2.加大執法力度。加強日常監管執法，重點檢查旅游服務廣告中涉及的旅行社名稱、旅行社經營業務許可證編號、地址、聯系電話、旅游線路、服務項目、參觀時間、報價等內容是否真實、全面、準確，對誤導、欺詐旅游者的虛假違法旅游服務廣告。堅持隨機抽查和重點檢查相結合，排查和治理帶有行業共性的隱患和“潛規則”問題，依法嚴厲打擊景區景點、服務經營單位、商場與旅行社以及工作人員相互串通私授私收回扣的違法違規行為，依法嚴肅查處旅游經營者違背旅游者意愿搭售商品、附加不合理交易條件、限制競爭、違法有獎銷售、行業壟斷、商業詆毀、侵犯商業秘密等違法違規行為。開展旅游業利用合同格式條款侵害消費者權益違法行為專項整治行動，要集中開展整治，大力推廣使用總局與國家旅游局聯合制定的旅游合同示范文本，并結合當地旅游實際，進一步完善合同示范文本，增強合同文本的規范性和實用性。

（四）完善配套涉旅法律

1.逐步完善旅游法律體系。作為一個服務行業，旅游牽涉到許多其他相關領域，包括吃住行游購娛。如果相關配套法律不能及時跟進，那么法律空白將給游客和監管部門帶來諸多的問題。因此，應盡快啟動《旅行社條例》《導游人員管理條例》《中國公民出國旅游管理辦法》的修訂，對其內容與《旅游法》不符的地方及時更正。對《旅游法》中較為籠統和概括的規定，通過出臺相關法律進行細化，增強《旅游法》的全面性和可操作性。完善旅行社、旅游景區相關的法律法規，制定飯店業相關的法律法規，形成完善的旅游法律體系。

2.加快《旅游法》在具體層面的落地實施。盡快修訂包括《中國公民出國旅游管理辦法》在內的配套行政法規，制定高風險旅游項目、安全風險提示、景區開放、景區流量控制、旅游規劃制定和評估等方面的法規規章。同時，結合不同地域的資源稟賦、人文環境與制度基礎，不斷跟蹤旅游新產品、新業態發展趨勢，以省級行政單位為主體，完善配套措施，加大監管力度，未雨綢繆做好全域旅游下旅游業發展的制度保障。

（五）填補在線旅游監管空白

1.在《旅游法》《消費者權益保護法》《合同法》等相關法律法規的基礎上，針對在線旅游業出臺相應的部門規章，制定具體化、可操作的規范，對在線旅游業加強監管；要加快制定在線旅游業的服務質量標準等行業標準，便于有關部門具體監管，也便于在線旅游平臺企業在服務過程中進行自我參照。另外，在線旅游公司應加強自律，明示各項收費理由和收費標準，保護消費者知情權。

2.加快建立統一的行業標準。由于存在涉及環節眾多、責任相對模糊不清、尚未形成統一行業標準等問題，以至于許多消費者通過在線旅游網站購買旅游、出行產品時，權益受到侵害后維權難，容易吃“啞巴虧”。另外，與以往的紙質合同相比，在線旅游公司所采用的電子合同形式，更易于給企業留下“鉆空子”的機會。因此，在線旅游公司應加強自律，加快制定在線旅游業的服務質量標準等行業標準，明示各項收費理由和收費標準，既保護消費者知情權，又便于有關部門具體監管，也便于在線旅游平臺企業在服務過程中進行自我參照。

3.積極倡導第三方監管，非政府組織監管，媒體設立專版或電視欄目進行曝光。在公眾監督上，尤其提到了要充分發揮“12301”等旅游服務熱線和旅游投訴舉報網絡平臺作用，發揮旅游服務質量社會監督員和旅游志愿者的監督作用。

責任編輯：楊 靜