關于完善我國主要農村社會保障制度的思考

摘要：社會保障制度是社會的“安全閥”和“穩定器”。本文對當前農村社會保障制度中急需完善的農村最低生活保障制度、農村醫療保險制度、農村養老保險制度提出了改革的建議，希望為農村社會保障的實踐提供一定的參考。

關鍵詞：農村社會保障　最低生活保障制度　醫療保險　養老保險

我國農村社會保障制度理論上應包括農村社會救助、農村社會保險、農村社會福利、農村社會優撫、農村社會服務五個方面的內容。因此，關于保障制度的設計也應從這幾個方面人手，全面進行完善。但從目前我國國情出發，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、老有所養、病有所醫”。因而，在農村社會保障的各項制度建設中，目前的首要任務是集中精力建設農村社會救助中的最低生活保障制度和農村社會保險中的養老保險制度、醫療保險制度。

一、農村最低生活保障制度設計

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救助制度。溫家寶在2007年《政府工作報告》中提出：要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，而且中央財政將加大對困難地區補助。這對廣大農民來說是一個福音，城鎮困難居民和農村困難農民從此“同享一片藍天”，這也是城鄉和諧發展的重要一步。但要切實解決好這一問題也存在一些突出困難和問題。應從以下方面加以解決：

(一)合理籌集保障資金

在全國范圍內建立農村低保制度，資金保證最為重要。通過社會救助制度來保障人民群眾的基本生活，歷來都是政府的職責。在實際工作中，保障資金一般由省、市、縣、鄉各級財政和村集體合理分擔，這就導致不少欠發達地區財政收支緊張，資金缺口難以彌補。通常是財政越緊張的地區，貧困人口往往越多，分擔低保經費的任務就越重，落實經費保障的壓力越大，影響到低保工作的最終開展。因此要搞好農村低保，中央應加大資金投入和財政轉移支付力度，把好事辦好。

(二)正確界定保障對象

依照國務院《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農村社會最低生活保障的救助對象應主要為以下四類：家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞力戶；家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。為提高保證社會保障工作效果，保障對象的確定必須采取收入調查和社會監督的方式。因此，要在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。另外，還要建立最低生活保障對象的檔案，以便及時掌握保障對象家庭經濟狀況的變化，一年調整一次。

(三)正確選擇資金管理與支付模式

最低生活保障資金的管理有兩種可采取的方式：一是將保障資金集中到縣一級統一管理，實行專戶專賬，按時下撥到鄉鎮統一發放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。相比而言，第二種方式更可行一些。最低生活保障方式可靈活多樣?？梢灾苯影l放現金、物資等實物也可以提供優惠政策，如免除“三提五統”、義務工、學雜費、部分醫療費等。

二、農村社會養老保險制度設計

(一)養老保險的形式要靈活多樣

農村社會養老保險的具體形式很多，按投保人的情況不同可歸納為兩類：一類是普遍保險，即由個人直接向農村社會養老保險機構投保而形成的保險，其保險費主要由保險對象或其親屬繳納；另一類是職業保險，即與某種職業有關的保險，如鄉鎮企業職工養老保險、村干部養老保險、農村義務兵養老保險、民辦教師養老保險、蠶農養老保險等，其保險費有的是保險對象與有關單位按一定比例繳納。這兩類養老保險形式特別是第二類養老保險形式應大力倡導。

(二)合理確定養老保險資金的籌集和繳納方式

各地區可根據本地的情況自行組織建立養老保險制度，采取個人繳費為主、所在集體(村、企業)根據能力給予補助，國家在稅收方面給予支持(如集體補助部分可在各集體單位稅前利潤中支出)。另外，地方政府還可根據本地財政狀況為農民提供一定的補助。這種籌集資金的形式目前已經在一些發達的農村地區開始實行，農民參保的積極性很高，取得了很好的效果。

(三)加強基金的安全運營和保值增值

養老保險基金的運營和管理是建立農村社會養老保險必須解決的根本問題。當前基金運營主要集中在縣級，由于基金規模小、運營層次低、風險很大。同時，現行的基金運營渠道窄，法制不健全，即使保險基金在保證安全的前提下，要通過市場化的運營，逐步進入金融市場，依據市場利率增值，還有一個過程。因此，現階段保險基金仍應以存銀行、買國債為主，但國家應給予這項長期穩定的基金以更高的收益率。同時，積極創造條件，使一定比例的基金進入國債、甚至股票市場。少量基金進行直接投資試點，投向效益高、相對安全、有穩定回報的公路、電站、橋梁等基礎設施項目。因此，必須改革現行的基金運營管理體制，采取集中運營、統一管理，多渠道分散投資的策略，降低和減少各種風險。必要時主管部門可成立專門基金運營投資機構，賦予一定的投資職能，確?；鸨Ｖ翟鲋?，保護農民的利益。

三、農村醫療保險制度設計

醫療保險曾經是我國農村普遍實行過的一種社會保障制度，也是在我國農村影響最大、最廣泛的保障制度。早在上世紀70年代合作醫療曾一度覆蓋了90％以上的農村，但80年代幾乎都垮掉了。近些年雖有一定程度的恢復與發展，但進展緩慢。1996年，實行合作醫療的村數只占全國總村數的17.6％，農村人口覆蓋面僅為10.1％。目前，農村醫療保險大體上有合作醫療、統籌解決住院費、預防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最為普遍的形式。實踐證明，多種形式的農村合作醫療是廣大農民群眾通過互助共濟，共同抵御疾病風險的好辦法，也是促進我國農村衛生事業發展的關鍵。因此，各地應積極發展與完善農村合作醫療。

(一)因地制宜確定合作醫療的形式和內容

各地農村應該根據本地的經濟條件和群眾意愿，吸取以往辦合作醫療的經驗，試行形式多樣、內容不同的醫療保障制度，如健康醫療保險、風險型醫療保險、合作辦醫、預防保健合同制等。就合作醫療的內容而言，目前主要有合醫合藥、合醫不合藥、合藥不合醫等三種形式。這些形式都可以并行發展，但應以合醫合藥為主，因為這種形式更能滿足廣大農民群眾的醫療需要。

(二)建立科學合理的合作醫療籌資機制

合作醫療資金的籌集要按照以個人繳納為主、集體補助為輔，國家政策予以支持的辦法進行。集體補助部分要根據當地的集體經濟狀況而定，各級政府(主要是縣鄉二級)也應有適當的財政投入，作為合作醫療的啟動、扶持資金，特別是對貧困地區合作醫療的建立應予以特別的關注。集體與政府的投入比例都應隨著社會經濟的發展而相應提高。農民個人繳納合作醫療資金數額主要取決于兩個基本因素：一是年人均醫藥費用實際支出；二是農民愿意每年繳納合作醫療資金的數額。

(三)合理確定報銷比例，逐步提高保障水平

醫療費用的報銷比例應由各地合作醫療管理組織根據籌資數額與以往醫療費用實際支出情況，按照“以收定支，略有節余”的原則自主確定，但該比例不宜過高或過低，一定要控制在合理范圍內。因為，比例過高就會出現“有病無病都看病，大病小病多拿藥”的現象，造成醫療資金的浪費，而過低就達不到醫療保險的目的。根據以往經驗，該比例的范圍應在30％～80％之間。

(四)強化管理與監督

一要建立健全管理規章制度。各地政府或行政主管部門要結合本地情況制定出農村合作醫療管理辦法與實施細則，各級合作醫療管理組織要對資金籌集、報銷比例與減免范圍、財務管理、出診轉診、藥品管理、衛生服務、審計監督等合作醫療的各個環節制定與落實相應的管理規章制度。要管好用好合作醫療資金，實行專人管理，做到專戶儲存、?？顚Ｓ?。二要加強監查工作。各級地方政府的主管部門要吸收農民代表對醫療機構資金的籌集、管理和使用情況共同進行嚴格監查，建立財務核算、審計監督制度，保障醫療資金的有效管理和運行。

總之，農村社會保障制度改革目標的實現之路將是漫長的，但在我國政府積極的建設下，農村居民與城市居民實質平等地分享經濟與社會發展成果終將變為現實。