國外食品安全監管的經驗做法及啟示

摘 要：目前，食品安全已然成為全球范圍內高度關注的公共安全問題。美國、加拿大等國家紛紛增強了食品安全監管工作，并開展了相關監管行動計劃，進而促使本國食品安全控制體系更加完善。當前，我國食品安全監管法律法規不健全、檢測技術落后及追溯體系不統一等問題非常凸顯?；诖?，本文對國外食品安全監管的做法進行了深入分析，指出了我國在食品監管中存在的問題，進而提出了完善我國食品安全監管的幾點啟示。

關鍵詞：國外；食品安全；監管經驗；監管體系；幾點啟示

近年來，食品安全監管一直備受國家高度重視，各地相關組織也相繼開展食品安全檢測監管體系建設。各部門以實現信息化監管為目標，通過科學規劃、有效配置、智能監控等措施，建立基層食品安全監管網絡，提高食品安全監管水平。2017年3月24日，各級食品相關組織在北京國家會議中心召開了增強食品安全檢測能力建設研討會，就食品安全檢測能力與流動檢測需要、體系監管、適宜檢測技術與設備配置等議題，進行了深度研究和討論，對推動我國食品安全監管檢測系統創建提供了指導與完善策略?，F階段，國外的食品安全監管比較完善。例如，美國、英國、日本等國家均擁有完備的食品監管法規、嚴格準入制度與標準，保證了食品安全，且產生了良好的管理效果。因此，本文試圖通過借鑒國外食品安全監管的經驗，進一步增強我國食品安全監管水平。

一、國外食品安全監管的經驗做法

（一）食品監管法規比較完善

國外食品安全監管的相關法規較為完善，為提升食品安全和完成差別化管理提供了法律依據。例如，美國關于食品安全監管法規多達三十多部，主要包括《藥物、食品與化妝品法規》、《公共健康相關服務法律》、《食品藥品與化妝品法規》與《肉類檢查法律》等。并且，2018年1月1日起將正式實施《美國食品安全現代化法案》。上述這些法規與法案不僅提升了進口食品安全，又實現了差別化監管。新西蘭食品安全監管也較為完善。2014年5月新西蘭開始設立新食品安全法規，大力強化政府關于食品安全監管領域的權限。2016年8月16日，又進一步通過與增強了食品安全法改革法案，加速了食品風險計劃實施與可追溯框架的創建，也為監管部門和生產商了解食品安全法案提供了方便。日本食品安全管理也具有完整的法律體系，包括《包裝容器法》、《轉基因食品標識法律》、《農藥取締法》、《家禽傳染病預防相關法規》、《健康增進法》、《乳及乳制品成分規格省令》、《農林物資規格化法（JAS法）》與《新食品標識法》等。2015年4月1日頒布的《新食品標識法》，對食品標識實施了重新修訂，該法對新型食品生產銷售的安全監管具有重要作用。

（二）食品監管模式較為健全

近年來，國外食品安全監管不斷健全，與其監管主體分工明確有直接關聯。以美國為例，政府實施部門與民間機構協同監管的方式，監管主體分工比較明確。該監管主體主要由政府與其他民間部門構成，在食品質量安全標準規定、監管實施與食品安全教育等方面，全程監控食品安全。目前美國食品藥品監管局承擔約80%-90%的食品安全監管職責，食品安全檢驗局承擔剩余約10%-20%的職責。正因食品安全監管主體分工明確，監管效果顯著，促使美國在食品安全指數報告排名也一直處于前列。據英國經濟學人智庫發布數據顯示，在2015《全球食品安全指數報告》中，美國以89.0分位居全球第一。挪威食品安全監管主體分工也較為明確，食品安全局主要職責是保證消費者獲得安全食物，促使動植物衛生獲取合理保障。農業和食品部門、衛生與健康部門、漁業及海洋事務部門各個制定相關產業政策與管理。同時，在行政方面，該三部門負責食品安全局的財政預算與計劃過程，并對食品加工與生產、動物與植物及魚類與人類健康作出相關規定。通過明確分工的食品安全監管主體，有效地監督了食品安全工作。

（三）食品安全檢測較為嚴苛

國外對于食品安全檢驗、檢測方面比較嚴格，且監管體系也相對完善。如澳大利亞擁有全世界最嚴格的食品監管、檢驗制度，對出口國外的奶粉，從奶粉罐的高度、材質到奶粉保質期、細菌測驗等方面均有嚴格規定。比如每一罐Duri麗維奶粉的誕生均需經過9項澳洲政府監管，原奶各項指標需完全符合澳新食品質量安全標準；在成粉包裝過程中，需經過4道生產檢測系統，1項工廠全面的驗收程序，滿足上百項檢測指標，最后經由澳大利亞乳品安全局認證，獲得出口認證證書。再以新加坡為例，該國擁有最嚴格的食品檢查。為降低不合格食品流入，農糧獸醫局專門規定了一套完整的食品檢驗檢疫程序。首先檢查生產商品的農場或者加工廠，在此基礎上，對農場或加工廠進行嚴格的食品資料審核與檢查，以證明其安全性。最后，在關卡嚴格檢查進口食品，或在實驗室抽樣化驗食品。據全球食品安全指數報告顯示，在113個參與國中，從食品價格承受力、食品供應能力與質量安全保障能力等28個指標的綜合考量，新加坡位居第3位。嚴格標準的檢測環節可以充分促進食品安全的有效監管。

（四）食品安全召回與追溯系統較為完備

目前，國外食品安全監管的召回和追溯系統都相對完善。并且，美國是世界上率先引入食品召回制度的國家，現已擁有一套完整的食品安全召回系統。一旦發現食品安全問題，企業立刻主動從市場上撤掉商品，或者政府機構強制要求供應商召回。美國食品召回主要分為三個等級。第一等級最為嚴重，召回對消費者健康造成重大危害的食品。第二等級召回那些對消費者健康產生較輕危害的食品。第三等級召回的食品對消費者健康不存在危害，其召回原因主要包括，產品標簽貼錯、標識沒有充分反映產品內容等。美國相關部門對食品召回的執行較為嚴格，在2012年7月至2013年7月，僅短短一年之內美國就發布過610次食品召回令。這一完善的食品安全召回制度不僅約束了企業違法行為，又保障了消費者合法權益。再如，美國大型雞蛋生產商Quality Egg，由于4年之前出售的雞蛋被沙門氏菌污染，所以被食品監管部門處以680萬美元的巨額罰款，約束了企業違法再生產問題食品的行為。此外，德國食品安全追溯系統也非常健全，從食品原材料進貨、生產加工、流通與消費等每個環節均可以追溯。例如，每枚雞蛋均印著一連串由字母和數字組成的10位編碼。通過這些編碼可以追溯到該產品生產來源國、飼養方式以及詳細“地址”等，實現食品安全問題有效監管。

（五）食品安全監管鏈條可實現無縫對接

食品從生產到最終消費，任一環節監管不善都會帶來食品安全隱患問題，進而導致食品安全事件發生。絕大多數發達國家均對食品安全的整個鏈條環節采取無縫監管，從而形成多級監管、無縫對接的完善食品監管鏈條。例如，荷蘭各監管機構對食品原材料采集、流通營銷、食品生產加工與售后消費等每個階段均實行嚴格的全方位監督與管理。在食品加工生產環節的監管，采取食品專業技術人員進入現場監控的方式，形成覆蓋全國的立體式食品監管網絡，同時可實現監管信息的實時共享。在整個食品生產、流通、消費等各個階段也均有針對性的監管方式，這些方式可以實現互聯互通，有效對接，從而實現無縫監管。如荷蘭在奶粉配方階段，首先對維生素、微量元素等成分進行初步監管，進而在奶粉生產與銷售階段也進一步實施整個流程的嚴格監控，任何環節出現問題，均可及時采取針對性的對策解決，保證整個環節不出現"連鎖反應"式的問題。高效無縫對接的食品監管方式，提高了消費者對荷蘭奶粉的信任度，使得近幾十年之間，荷蘭奶粉沒有發生過任何安全問題。再如，法國對食品生產過程、產品標記、渠道分銷等階段也進行了無縫對接監管，不僅規范了本國食品生產商的衛生環境，而且完成了"從田間到餐桌"的全程食品監管，進而形成了無縫對接的食品安全監管鏈條。以牛奶為例，從奶源收集、抽樣檢驗、成品奶保藏、運輸、銷售等各階段均建立了嚴密的食品安全監管鏈條，保證了奶質安全。在這樣的無縫監管模式下，法國牛奶的品質也享譽全球。

二、我國食品安全監管存在的主要問題

（一）食品監管法規不健全，安全標準缺失

相比國外對食品監管的法律規定，我國當前的監管法律仍不完善，目前雖然形成了以《食品安全法》和《產品質量法》為主，相關規章制度為輔的法律體系，但在監管立法方面仍缺乏系統性，規定比較含糊，如《產品質量法》第六條規定，對產品質量管理先進和產品質量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人，給予獎勵。但是對國際先進水平未明確界定，獎勵措施也沒有具體標準。同時，我國在一些食品安全領域的執行標準仍然缺失嚴重。據中國醫藥報報道，截至2017年3月為止，我國登記使用的600多種農藥成分中，尚有近200種無限量指標。并且，農業部批準使用的300多種獸藥中，也有40多種對限量指標沒有明確規定?？梢?，當前食品安全監管法律仍需進一步細化，安全標準也需進一步完善。

（二）食品檢測技術落后，檢驗方法不配套

目前，我國食品檢驗設備與檢驗技術與國外發達國家相比仍有較大差距。我國國家至縣級各級實驗室的檢測水平逐步遞減，檢測能力接近4：2：1，缺少對殘留量微量的快速篩選、檢測技術。相較而言，美國能夠對激素、瘦肉精及二惡英等污染物進行微量檢測，而目前對這些污染物檢測技術我國尚未掌握，以致在日常監管中，出現監管人員僅憑肉眼對外觀和標識進行檢查的現象。同時，國家各級食品監督管理部門在日常監管中發現，許多食品項目沒有相關國家標準檢驗方法。如衛生部已經公布的非法添加物和易濫用食品添加劑黑名單中，共有6批86種食品，其中有37種沒有規范配套的檢驗方法。在農藥中，也有108種620項殘留限量缺乏配套檢測辦法。食品檢測技術落后和檢驗方法不配套，導致我國執法部門在執行監管任務時，缺乏技術支撐和有效方法，從而給監管帶來困難。

（三）食品監管對象分散，難以全覆蓋

我國對從事食品生產、食品銷售、餐飲服務的單位實行許可制度，但在監管過程中，有一部分對象并未受到有效監管，監管對象較為狹窄。當前，我國對小企業、小作坊的監管，由縣級以上食品藥品監督管理部門負責，但在實際監管過程中，難以做到對食品經營單位全部覆蓋，造成無法做到對部分小作坊的有效監管。如據國家食藥局2016年統計數據顯示，我國食品經營小企業、小作坊的比例超過70%，而其中超過45%沒有相關許可證件。此外，對于我國電子商務網站上銷售的食品監管，也沒有具體的監管辦法，造成網絡食品經營單位游離于當前的監管體系之外，發現食品安全問題只能采取臨時措施，給日常監管工作帶來極大困難。如2017年4月11日，國家食品藥品監督管理總局發布不合格食品情況通告顯示，部分食品在天貓、京東等國內電子商務網站上均有銷售，而對此只能采取下架等措施來控制風險。

（四）食品追溯體系不統一，追溯效果差

目前，我國雖然建立了食品追溯體系，但與國外發達國家相比，仍處于起步階段。當前的食品追溯試點工作僅在北京、上海、江蘇、山東等較發達省份或城市開展，雖然試點工作已啟動多年，但是在推行實施過程中困難重重。其中最大的問題就是追溯體系不統一，而國外一般由單一部門獨立負責建立追溯體系，如瑞士規定食品安全追溯工作由聯邦衛生局負責，實施食品生產和流通的各個環節的系統管理，所有信息均需在網上詳細登記，并可提供網上查詢，實現了政府、媒體和消費者的有效監督，取得良好追溯效果。而我國現階段，食品藥品監督管理總局、衛生部和農業部等部委各自建立食品安全追溯體系，造成各追溯體系之間融合效果非常不理想，追溯效果較差。此外，我國現階段對食品安全可以追溯的信息非常有限，很多食品的追溯只能查一些簡單信息，而涉及食品安全的信息十分少見。如2017年2月，中國食品科技網針對食品溯源進行的調查發現，對包括奶粉在內的多種食品進行二維碼掃描，只發現食品名稱、生產批次等信息，而對產品源頭、添加劑及流通過程等信息卻沒有顯示。

三、國外食品安全監管經驗對我國的幾點啟示

（一）完善食品安全配套法律，擴大食品監管覆蓋范圍

目前我國僅僅建立了食品安全的基礎法律，缺乏相關配套的法律和規定。針對這種情況，我國立法部門可以借鑒發達國家經驗，構建多方位的食品安全法律框架。如美國既有《聯邦食品藥品和化妝品法》和《食品質量保護法》等食品安全綜合型法律，又先后制定了《嬰兒食品配方法》、《食品添加劑修正案》和《健康肉類法》等相當具體的配套規定。我國應該在《食品安全法》的基礎上，分類構建食品在生產、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售和消費等環節上的針對性法律。比如針對食品生產環節，可制定關于食品污染物和有害物質殘留等的法律；在食品加工環節，制定關于食品色素和調味品等添加劑的法律。建立包含全部食品門類及其生產、加工等各環節的法律體系，能夠為我國開展食品安全監管工作提供法制化支撐。

（二）設立食品安全信息系統，提高公眾參與度

目前我國食品安全信息系統建設仍處在探索階段，至今尚未建成運行高效、公眾廣泛參與的食品信息發布平臺?？梢?a target="_blank" class="keylink">學習美國和歐盟做法，包括學習美國在全國范圍內建立信息收集、評估及反饋方面的基礎設施做法。借鑒美國從聯邦到地方的食品安全監管信息網絡，對食品信息進行全方位的公開披露經驗，還可以學習歐盟食品安全信息方面做法，我國應建立食品安全追溯機制，食品可追溯體系，對食品從生產、加工到流通等各環節實行可追溯。并且，在食品信息公開方面應該規定食品監管部門通過出版物、電子媒介等方式，向公眾展示食品安全信息及食品安全監管的決策和依據。并鼓勵各類社會組織及民眾積極參與食品安全風險判斷和發表評論。比如，要求牲畜屠宰場保留牲畜來源和基本信息等詳細資料，并對畜產品掛配識別標簽，公眾可以通過網絡平臺了解到這些信息。

（三）構建食品風險分析機制，有效預防食品安全問題發生

食品安全有效監管的前提是從風險評估，監管和溝通角度，創建食品風險分析機制。在危害識別、危害描述和危險性描述方面進行風險評估。并以風險評估結果為根據，權衡和規定相應政策，對食品安全進行風險監管。具體而言，從食品風險交流角度，監管部門應該依據相關觀點或信息，及時有效溝通。確切制定食品安全中各添加物監管標準，針對無法防止食品污染或有害添加成分，政府部門需要進行適當的干預。并且，通過風險溝通，降低食品安全風險，將有效信息公布于眾，有效保護消費者的基本合法權益。食品安全監管部門的分析步驟也需要公開于社會大眾，發揮群策群力效用，接受群眾意見，有效防止食品安全問題產生。

（四）建立食品安全信用制度，加快信息追溯制度與國際接軌

由于我國食品安全經營者的違法成本不高，在受到相關懲罰之后容易產生類似犯罪局面，由此造成食品安全問題頻發。這些與我國缺少健全食品安全信用制度密切相關。針對于此，我國應加快創建食品安全信用制度與體系。食品安全信用制度的實施對象應該是全面性，包含大中食品生產商，食品經營商，小型作坊式食品經銷商等。而且，我國應創建食品安全信息追溯制度。規范食品外包裝與標簽粘貼工作，廠家應將所有食品安全信息記錄于標簽上，促使信息追溯制度與國際接軌。

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