回歸與缺憾并存

摘 要：國務院頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱新條例）使人權首要價值地位、強制執行權行使的主體、暴力拆遷的法律責任得以回歸，并確立了公共利益的范圍，使用了科學性的確定法定范圍方式。但新條例就私有財產征收和強制執行權的規定有悖于法律保留原則，有必要通過制定房屋征收與補償法來補救這一缺憾。

關 鍵 詞：房屋征收與補償條例；法律保留原則；價值回歸；創新

中圖分類號：Ｄ９１２．３ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００７－８２０７（２０１１）０８－００８６－０５

收稿日期：２０１１－０６－２０

作者簡介：周偉（１９６７—），男，河南固始人，河南財經政法大學副教授，法學博士，研究方向為憲法學與行政法學、法理學；孫德巖（１９７２—），男，河南尉氏人，河南財經政法大學副教授，法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。

基金項目：本文系河南省政府決策研究課題，項目編號：２０１０Ｂ３３３；河南財經政法大學重大科研課題“地方行政立法良法標準研究”的階段性成果，項目編號：２００９－ｙｚｋ－００９。

２０１１年１月２１日，國務院頒布實施了新條例取代了《房屋拆遷管理條例》（以下簡稱舊條例）。新條例克服了舊條例的重大缺陷，使法學的價值得以回歸并有所創新，但新條例仍存有諸多缺憾，有待進一步完善。

一、新條例使法的價值得以回歸

（一）新條例使人權首要價值地位得以回歸

法律是制約人們行為的規范，規范并不是制定法律的目的。作為人類的行為規范，法律的制定或接受甚至在探討時，人們都會對它有所期待，即希望借助于法律能夠達到某種目的：要么是為了保障人的自由、社會的秩序，要么是促成公正、平等的實現，要么是為了促進效率的提高等等。故法律制度不是毫無目的而產生的，也不是毫無目的被湊合在一起的，而是旨在借助該法律制度達到的特定的目的或實現特定的價值。從這種意義上講，法律是實現人類某種目的或價值的手段，也就是說法律制度是受目的節制的。法律的價值是一個多元、多維的龐大體系，包括人權、秩序、正義等，法律制度應當根據這些價值目標的實現而予以制定、修改或廢除。

２０世紀８０年代，我國的行政法理論就是借鑒前蘇聯行政法理論建立起來的，加之高度集中的經濟體制、僵化的政治體制和根深蒂固的傳統文化觀念的影響，行政法是國家進行各方面管理的全部法規總稱的觀點流行于當時的我國也就不足為怪。管理型行政法以充分的權力提取有限的資源需要行政高效率、追求秩序，旨在維護社會的穩定。這種“穩定”從法的價值上講指的是法的“秩序”。這一點也為我國行政法學者所認可。劉善春教授明確將秩序放在人權保障的前面，強調秩序在法中的首要價值：“在追求價值最大化過程中，可以有所側重，但是必須兼顧，綜合考慮四種因素?！薄翱梢哉f，秩序是效益、公正、自由的前提和基礎。公正、自由、效益是評價秩序的優劣標準?！薄皩⒅刃蚍旁诘谝晃?，自由、效益放在第二、第三位，公正放在第四位，……”［１］（ｐ２８）相應的法律制度也是以管理為手段，以秩序為其首要價值，例如稅收征收管理法、治安管理處罰條例、道路交通管理條例、城市流浪乞討人員收容遣送辦法等。

隨著市場經濟體制的建立以及在此基礎上的現代行政對民主性、科學性的日益關注，保障人權問題自然而然地成為社會主義建設中不可回避的問題，人權保障的法的價值逐漸攀升到法的價值的頂端。１９９７年，黨的十五大明確提出了“尊重和保障人權”。２００２年，黨的十六大報告再次強調人權的保障。２００４年，十屆人大將黨的政治宣言轉化為法律制度，憲法修正案第２４條規定，“國家尊重和保障人權”，使人權的保障成為國家根本大法的內容。

將人權保障寫進憲法，為其他部門法貫徹落實人權提供了基本法依據。勞動法、老年人權益保護法、殘疾人保障法、城市居民最低生活保障條例都將人權作為法的首要價值。２００３年，因孫志剛事件，國務院以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，該辦法制定的目的在于對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，實現了“秩序”價值到“人的生命安全”價值的重大立法理念的轉變。２００３年通過的道路交通安全法明確規定，機動車行經人行道時應當減速行駛，遇行人正通過人行道時應當停車讓行，實現了由道路交通管理條例所追求的“秩序”、“效率”價值到道路交通安全法所追求的“人的生命安全”價值的重大立法理念的轉變。道路交通安全法類似的規定否定了盛極一時的“撞了白撞”，充分體現了從道路交通管理條例到道路交通安全法這一立法變化所展現的人文精神，從而使道路交通安全法被譽為以人為本的立法典范?？梢?，現實生活中我國法律制度在從秩序、效率等價值的實現回歸到以保障人權為其首要價值目標。

新條例順應了歷史的潮流，是繼上述法律法規后再次高樹法的人權的首要價值的法規。從名稱而言，舊條例強調的是“拆遷”、“管理”，而新條例摒棄了的這些反映管理理念的概念，代之以“征收”、“補償”，體現了由單向的管理到對公民私有財產權的尊重和保護；從范圍來講，新條例將政府對房屋征收與補償，只適用于為了公共利益的需要，并對公共利益進行了現實可行、合理的界定；從程序上講，新條例注重程序公正，通過盡可能的公開，引入專家建議、公眾參與、政府決策相結合的機制，以及內部的層級審查與司法監督，來使程序、決策更加民主、合理，并使當事人的權利得到更好地保護和救濟；從法律責任上講，新條例明確了暴力拆遷的法律責任。這些變化使公民人身權、財產權的實現有了法律上的依據。

（二）新條例使強制執行的行使主體得以回歸

行政強制權是國家權力的重要組成部分，鑒于行政強制權容易對當事人造成損害，對行政權的授予歷來為各國法律所慎重。英美法系和大陸法系將行政強制權賦予不同的國家機關?；跈嗔χ萍s的法律理念，英美法系國家將行政強制執行權作為司法權的一部分，行政強制執行權原則上全部權力歸司法機關。除法定的特殊情況，行政機關在相對人不履行義務時，只能向法院提起訴訟，請求法院以命令的形式促使其履行。在大陸法系，實行行政命令權與強制執行權合一，原則上行政強制執行權交由行政機關實施。我國《行政訴訟法》第６６條規定：公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行?！缎姓幜P法》第５１條規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款，或者申請人民法院強制執行。因此，我國法律確定的行政強制執行權是以申請法院執行為主，以行政機關執行為輔的原則。就房屋拆遷而言，我國《土地管理法》第８３條規定：建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可在接到責令限期拆除決定之日起１５日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。因此，按照《土地管理法》的規定，拆遷的主體只能是人民法院，拆除的對象是非法建筑物及其設施。

舊條例第４條第２款規定：“本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位?！薄安疬w人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實施拆遷。房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托?！边@就是說，非行政主體成為拆遷人后，就獲得了強制拆遷個人私有財產“權力”。這樣的規定既不符合憲法有關私人財產保護的規定，也不符合立法法有關法律保留原則。

強制執行權是一種權力，行使該權力需要一定的條件，一般的非國家機關是不能行使該權力的。新條例第２８條規定：被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。第２７條規定，禁止建設單位參與搬遷活動。也就是說，新條例糾正了舊條例有關行政強制執行過程中執行主體的錯誤規定，確定由政府申請法院強制執行，使權力的行使回歸到正當的道路上來。

（三）新條例使違法拆遷的法律責任得以回歸

舊條例作為一個行政法規，沒有就違法拆遷的刑事責任、行政責任和民事責任做出規定。但這不能否認刑法的效力，也不能免除違法拆遷者刑法規定的刑事責任和國家賠償法規定的國家賠償責任。憲法和物權法對公民合法財產的保護的規定，以及其他法律對侵犯公民、法人和其他組織合法權益行為應當承擔相應的法律責任的規定，應該得到貫徹執行。依照刑法、行政處罰法、國家賠償法、公務員法的相關規定，實施暴力拆遷的，應當承擔相應的刑事責任、行政責任和民事責任等。但由于主客觀方面的原因，暴力拆遷的法律責任并沒有得以追究。新條例第３１條對此予以明確規定：采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。新條例的頒布實施廢除了舊條例違反上位法的規定，明確了違法拆遷的法律責任，使房屋拆遷的具體操作向著符合立法精神的方向發展。

二、新條例的創新

新條例不僅使諸多法的價值得以回歸，還在立法上有諸多創新，具體表現在首次明確了公共利益的范圍和確定法律范圍的科學性兩個方面。

（一）新條例明確了公共利益的范圍

房屋拆遷的前提條件是為了公共利益，但共利益的范圍一直沒有明確的界限。于是在拆遷過程中，有的地方政府打著“公共利益”的旗號大肆進行拆遷，侵害民眾利益，從而引起諸多社會矛盾。新條例在吸收教訓、總結經驗的基礎上，明確了公共利益的范圍。因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要以及保障性安居工程建設、舊城區改建需要進行房屋征收的，屬于為公共利益征收。為了確保公共利益范圍的確定性，條例還規定了房屋征收的程序，即確需征收房屋的各項建設活動都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，并要求制訂規劃應當廣泛征求社會公眾的意見，經過科學論證，保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。公共利益內涵的確定和正當程序的設置確保了法的人權價值在房屋征收行為中的實現。

（二）確定法定范圍方式的科學性

以制定法來明確立法、執法和司法范圍有概括式、列舉式和混合式等幾種。概括式是由統一的法典對范圍作原則性、概括性的規定。概括式規定的優點是簡單、全面、不致發生遺漏，但可能出現規定過于寬泛和不易具體掌握的問題。列舉式有肯定的列舉和否定的列舉兩種方法?？隙ǖ牧信e是由法典、單項法律法規逐個列舉，凡列舉的都在立法、執法和司法之內；否定的列舉也稱排除式，是對不屬于立法、執法和司法范圍的事項加以逐個列舉，凡列舉的都被排除在立法、執法和司法之外，未作排除列舉的則都是立法、執法和司法范圍。列舉式的優點是具體、細致，受案或不受案的界限分明，易于掌握，但存在繁瑣且難以列舉全面的弱點?；旌鲜绞菍⑸鲜鰞煞N方式混合使用，以發揮各種方式的長處，避免各自的不足，相互彌補，因此混合式不失為立法、執法和司法范圍的較好方式。

混合式有兩種模式，一種是先以概括式概括確定立法、執法和司法范圍，然后以肯定式方式列舉立法、執法和司法范圍，最后再以否定的方式列出立法、執法和司法的范圍。第二種混合式并行了肯定式列舉與否定式列舉后，應立法、執法和司法的事項與不應立法、執法和司法事項雖各自有了固定范圍，卻又使那些既不屬于明確立法、執法和司法，又不屬于那些明確不應立法、執法和司法的事項成為了空白地帶。我國現有的立法方式大都采用的是第二種混合式，如行政許可法第３條、１２條、１３條構成混合式；行政訴訟法第２條、第１１條、第１２條構成混合式；行政復議法第２條、第６條、第７條構成混合式。實踐中，立法、執法和司法者往往受肯定式列舉的束縛，在立法、執法和司法時將這些空白地帶的、并不屬于不應立法、執法和司法事項的案件排除出在立法、執法和司法的事項之外，這樣客觀上縮小了立法、執法和司法事項的范圍。這種立法方法是不科學的，在法律實踐中會使立法、執法和司法部門不能明確適用法律。

另一種是先以概括式概括確定立法、執法和司法范圍，然后再以否定的方式列出立法、執法和司法的范圍，即采取兩分法。這樣，除排除范圍外的事項都是立法、執法和司法范圍。按照邏輯的同一律、排中律和不矛盾律的要求，事物是Ａ就不能同時是非Ａ；從“類”來講，一事物屬于Ａ類就同時不能屬于非Ａ，這一邏輯規則是以分類邏輯為基礎的，從邏輯上講是科學的。

新條例第８條在確定公共利益范圍時，采用的是第二種方法，即僅以肯定列舉的方式明確了可征收的事項，其余事項是不能對房屋采取征收與補償的。新條例克服了行政許可法、行政訴訟法和行政復議法等不科學的立法方式，采用的是符合邏輯的方式，從而使立法方式回歸到科學的道路上來。

三、新條例的缺憾

（一）新條例有悖于法律保留原則

新條例盡管在諸多方面實現了法的價值，對舊條例實現了撥亂反正，但是還存在著重大的缺陷，即新條例有悖法律保留原則，缺失對集體土地上房屋征收與補償的規定。

⒈有關私有財產征收的規定有悖于法律保留原則。法律保留是指憲法關于人民基本權利限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規定，行政機關不得代為規定，行政機關實施該項行政立法行為皆必須有法律授權，否則，其合法性將受到質疑。［２］法律保留是行政法治在行政立法領域的當然要求，其根本目的在于保證國家立法的至上性，劃定立法機關與行政機關在創制規范方面的權限范圍，防止行政立法權的自我膨脹。法律保留原則一般由憲法和基本法律予以規定，其類型包括決定保留和相對保留，即絕對保留全國人大及其常委會必須自己立法，無權授權；相對保留全國人大及其常委會可以通過決定或立法予以授權。就非國有財產征收而言，我國立法法做了明確規定。應松年教授認為：對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，屬于法律絕對保留，“對非國有財產的征收”屬于法律的相對保留。［３］對此筆者不敢茍同。因為按照立法法的規定，“對非國有財產的征收”應該是絕對保留事項。

有關公民財產的保護我國憲法和法律已經做了明確規定。憲法修正案第２２條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢幎ūＷo公民的私有財產權和繼承權?！薄段餀喾ā返冢叮稐l規定：“私人的合法財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞?！睘榱吮Ｕ瞎褙敭a保護的實現，立法法設定了法律保留原則。立法法第８條第１款第６項規定：對非國有財產的征收只能制定法律?！读⒎ǚā返冢箺l的規定：“本法第８條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！?根據立法法第８條、第９條的規定，對非國有財產的征收只能由法律予以規定，法律以下的規范性文件除非有全國人民代表大會及其常務委員會授權，不能就該項內容作出規定。新條例不是法律，沒有人大的特別授權，涉及有關房屋財產征收的規定以及行政強制執行權的規定違反了法律保留原則。

國務院２０１１年１月１９日召開國務院常務會議，審議并原則通過《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。會議指出，《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》是根據《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》起草的?！冻鞘蟹康禺a管理法》第６條賦予了國務院就房屋拆遷制定規范性文件的權力。筆者認為，該法的授權也是違反憲法、立法法的規定的。首先，憲法第６２條規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。有學者由此認為：“‘刑事、民事國家機構’后面沒有‘等’字這個詞，足以認為，基本法律應當是指有關刑事、民事國家機構的法律。只要是涉及犯罪、刑事處罰和刑事處罰程序的刑事事項、涉及公民財產、親屬關系、民事訴訟程序等方面的民事事項、涉及國家機構的地位、組成、任期、職權和活動原則等方面的國家機構事項，都應當由全國人民代表大會制定基本法律，沒有全國人民代表大會的授權，全國人民代表大會常務委員會的立法就不能涉足于此?！保郏矗荩ǎ穑罚保┮簿褪钦f，人大常委會無權就房屋征收與補償予以立法。其次，法律包括基本法律和基本法律以外的法律?；痉墒侨珖舜笾贫ǖ姆?，基本法律以外的法律是由全國人大常委會制定的法律。有關國家的重大政治、經濟和文化制度、國家機關的組織及其權力及其重大事項，以及公民的基本權利應該由基本法律予以規定，非重大事項應該由基本法律以外的法律予以規定?！冻鞘蟹康禺a管理法》是人大常委會制定的法律，是基本法律以外的法律，該類法律一般是就經濟立法和不涉及到公民基本權利的內容予以立法，嚴格意義上講全國人大常委會自己無權就房屋拆遷（屬于私有財產的征收）和強制執行權予以立法，更無權授予國務院就該項內容予以立法。最后，人大授權不是法律授權。人大授權是指通過特別的決定予以特別授權。按照立法法第１０條的規定，全國人大及其常務委員會對國務院的授權應該是特別授權，應當對立法權限、立法范圍做出嚴格的規定。法律授權指的是通過制定法律，在法律內予以授權?！冻鞘蟹康禺a管理法》是法律授權而非人大授權，其應該沒有就房屋征收與補償予以授權。即使認可其有權授權，但該法并未就國務院就征收與補償的立法權限、立法范圍做出嚴格規定，授權也是違反立法法的規定的，屬于無效授權。從法律規定推定：國務院就房屋征收與補償通過的相關規定缺乏法律依據。

⒉新條例有關強制執行權的規定有悖于法律保留原則?！缎聴l例》第２８條規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。也就是說，新條例賦予了法院系統予以強制執行權。

強制執行權是一把雙刃劍，一方面可以使行政決定得以落實，另一方面又會因為不合法適用有可能給公民帶來傷害，所以世界各國對強制執行權的授予都非常重視，授予強制執行權的規范性文件層次都比較高，通常以基本法予以規定。例如德國行政強制執行法“以基本法的形式對行政強制執行從實體和程序上進行了有效規制，立法簡潔、內容完整?！保郏担萑毡径鸷笠惨曰痉ǖ男问街朴喠恕缎姓鷪绦蟹ā泛蛧愓魇辗?、地方稅法特別法、傳染病預防法等。［６］我國也如此?！读⒎ǚā返冢笚l第１款第２項規定：各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權只能制定法律。也就是說法院是否執行強制執行權應當由法律規定（筆者認為應該由基本法律予以規定），屬于法律保留事項，行政法規是不能就這一事項做出規定的。２０１１年６月３０號通過、將于２０１２年１月１日實施的《中華人民共和國行政強制法》第１０條規定：行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第９條第１項、第４項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。第９條第１項指的是限制公民人身自由的強制措施。新條例就法院的強制執行權作了規定明顯地違反了立法法和強制法的法律保留原則。

（二）新條例缺失對集體土地上房屋征收與補償的規定

新條例就國有土地上的房屋征收與補償做出了規定。但多年來，發生暴力拆遷、非法拆遷在全國影響較大的侵犯公民合法權益的事件中，城市中心區集體土地上的房屋拆遷糾紛居多，并將隨著城市化的推進，“城中村”改造的項目在逐漸減少，相應的沖突也會轉移到征收農民“宅基地和自留地、自留山”集體土地上及其“附著物”而引發的矛盾上。相對于城市居民，農民的維權能力更差，發生在農村集體土地上的拆遷矛盾沖突會更大，惡性事件會更多。更為糟糕的是，各地方政府均在若干年前紛紛出臺了相應的地方法規，對該類房屋的拆遷予以“強制力”，其中不乏存在官商勾結、暴力強行拆除等問題，從而造成農民、居民的合法房屋產權得不到法律保護。被社會各界寄予厚望的新條例只適用于城市范圍內國有土地上房屋征收與補償問題，集體土地上的房屋征收與補償成為此次新條例的棄兒。其結果是，當前主要存在于集體土地上的房屋拆遷中存在的主要問題及矛盾將得不到大的改觀。新條例缺失對集體土地上房屋征收與補償的規定是該條例的又一大缺憾。

四、對新條例缺憾的彌補

（一）將國有土地上房屋征收與補償條例上升為法律

《立法法》第５６條第３款規定：應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。按照立法法的規定，國務院出臺新條例并頒布實施可以視為臨時性立法。為了彌補新條例缺乏立法依據的現實，保障新條例的法律效力，建議國務院向全國人民代表大會及其常務委員會提出立法建議，提請全國人民代表大會及其常務委員會將國有土地上房屋征收條例上升為法律。

（二）制定統一的《房屋征收與補償法》

隨著城鎮化、工業化進程的提速，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設步伐的加快，此前時常發生在城市里房屋征收與補償的問題將會更多地轉移到農村集體土地上，農地和農房將成為被強征或強拆的主角。新條例公布實施后，農村集體土地征收與房屋拆遷繼而成為人們關注的話題，農民失去了土地，既沒有得到就業安置，也沒有得到社會保障，將導致群眾不斷上訪和群體性事件發生，給社會穩定埋下了隱患。新條例只適用于城市范圍內國有土地上房屋征收與補償問題，而農村集體土地上的房屋拆遷問題仍舊適用現行的《土地管理法》。按照新條例的規定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。我國土地管理法某些法律條文已經不能適應現實情況，無法調整征地過程中各方的利益矛盾。按照土地管理法的規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前３年平均年產值的６－１０倍，二者的差距巨大。更為重要的是，新條例對“公共利益”作出了明確規定，這種規定大大縮小了征地范圍?！锻恋毓芾矸ā分袑Α肮怖妗睕]有做出明確界定，那么只要地方政府說為了“公共利益”需要，隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。這樣，適用不同的法律規定的標準進行征收與補償不僅會造成城鄉間巨大的反差，而且還使范圍大大不同。如果繼續按照這種模式走下去，巨大的不平等還將繼續下去，拆遷問題無法真正解決，居住在集體土地上的人們因房屋征收與補償的利益根本無法得到保護。

有關集體土地上房屋征收與補償制度的完善有兩種方案。一種是國務院法制辦、住房和城鄉建設部的方案。該方案認為通過對土地管理法有關集體土地征收和補償的規定作出修改來實現對有關集體土地上房屋征收與補償制度的完善。另一種方案是中央紀委、監察部的方案。中央紀委、監察部近日發出通知要求在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷過程中遇到的問題要參照新條例的有關規定執行。

國有土地上房屋征收與補償條例和土地管理法有關房屋征收與補償的主體和程序各不相同，適用第一種方案使法律規定和法律精神難以統一，適用起來難以實現公平。適用第二種方案只能是權益之計。即使土地管理法修訂后，二者的征收和補償適用的還是不同的法律。因此，最好的方法將國有土地上房屋征收與補償條例上升為法律，修改土地管理法，刪除房屋征收與補償內容，制定統一的《房屋征收與補償法》。這一方案能夠使新條例有立法依據，使國有土地上和集體土地上的房屋征收適用一個法律，征收與補償可以適用同一標準，最終有利于法治的統一和公平的實現。

【參考文獻】

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（責任編輯：王秀艷）