我國中小學自主辦學的權限及存在問題

我國自主辦學的實踐起于古代私人開辦的私學，但現代意義上的自主辦學觀念，實際起自于西方近代大學的辦學實踐，而真正給中小學以一定辦學自主權的潮流，則源自20世紀70年代末期，這一行動在西方國家一般就被稱作校本管理。中國內地學校自主辦學的實踐由1985年以“兩權分離”為指導思想的教育改革開始，主要表現為辦學的自主方式、空間拓展途徑和辦學模式的多元化。其中，校長負責制作為學校領導體制改革的產物，對于自主辦學的開展具有不可低估的作用。在最初的幾年中。我國的自主辦學往往在私人、民辦學校，尤其是民辦高校開展得比較深入，因為這些學校享有較大的自主空間，后來，隨著改革的深入和推進，公立中學也提出了辦學自主權下移的要求，重新確定政府與學校的責、權、利關系，拓展了學校辦學的自主空間，提高了辦學效益，使公立學校逐漸由“計劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學特色，為我國的辦學體制領域積累了大量的實踐經驗。

進入20世紀90年代后期，隨著經濟體制改革的深入，教育能否市場化運行也成為一個新的爭論熱點。而事實上，教育的市場化運行在具體的實踐中已經有所體現，如改革公立學校的辦學體制和規模，推動私立學校的發展，擴大家長和學生的教育選擇權，完善學校內部管理機制等。其中，我國的公立中小學、民辦學校在自主辦學的過程中能否進一步理順各種權責關系、能否進一步擴大教師的參與決策機會、能否形成學校自我培訓基地都是有待于思考和解決的現實問題。

一、我國學校辦學自主權的法律規定及其意義

1　我國辦學自主權的法律規定

根據《中華人民共和國教育法》等教育法律法規，法律賦予學校的辦學自主權并不簡單地等同于民法或行政法上的權利，它是學校在法律上享有的，為實現其辦學宗旨，獨立自主地進行教育教學管理，實施教育活動的資格和能力，這也是學校和其他教育機構的基本權利。具體涉及：學校及其他教育機構可根據教學大綱、教學計劃和課程標準，自主開展教育教學活動、生產活動、科技活動，發展體育和增進健康的活動，藝術活動和社會活動等；學校及其他教育機構有權聘任符合學校教育教學需要的教師和員工；教育教學經費和設備是學校開展教學活動的基本物質保障，學校及其他教育機構有權自主管理和使用。據此，所謂自主辦學，應該指學校不受政府的行政控制，根據法律和社會需要，獨立地舉辦學校、進行決策和開展各項工作，特別是具有獨立決定辦學目標、人員聘任、財產管理、課程設置和教學管理的權利。

學校的辦學自主權就其本質而言是一種專門權力，也是其作為一個承擔教育教學任務的社會機構的專有權利，它要求學校在行使辦學自主權時，必須符合國家和社會的公共利益，必須貫徹國家的教育方針，遵守法律、法規和政令。不得違反規定濫用權力，也不得隨意放棄和轉讓這種權力。其中不得放棄和不可轉讓的特點，從根本上確立了學校辦學自主權的公共權力的屬性，即如果學校存在違法違規行為，進而危害到國家和社會的公共利益，主管機關就可以剝奪學校的某項辦學自主權。由此可見，作為一項法律授權，辦學自主權的范圍和權限應該遵循著特殊的法律規定性，學校的辦學自主權不是無條件的，更不是絕對的。有其必需的邊界和限制，而這些規則和限制又是以保證學校自主發展為基本前提的。

關于學校辦學自主權的法律限定，有學者認為包括以下兩個基本方面：一是學校的辦學自主權應被嚴格限制在教育教學活動領域，二是排除了學校辦學自主權延伸到其他領域的可能性。如我國的教育法并沒有賦予學校行政管理的權能，所以，即使學校實際上會在不同程度上行使了相應的權力。但這種情況也只能理解為政府對學校的授權，而不能被視為學校自身的基本權利。而作為一種授權，就意味著政府可以收回授權，同時政府也要求學校必然接受政府的相關監督。

2　學校具有一定辦學自主權的意義

一定程度的自主辦學是提高學校管理效能的重要途徑，因為：(1)國家對資源的提取、分配、供給能力是有限的，需要學校合法地自行補充以提高學校教育質量和發展水平。(2)在適應社會需要進行教育改革創新方面，國家的能力有一定局限，有時還滯后于現實的需要，一個學校則可能根據實際情況和發展需要，掌握設計、自我發展，成為教育改革或新政策形成的先驅。(3)辦學自主權是學校特色的溫床。學校的自主發展是學校能動性和創造性得以發揮的前提，學校沒有自主權就沒有了探索的空間，也就會僵化和封閉，就不可能產生辦學特色。(4)從教育行政部門運行的機制看，不給學校以一定辦學自主權，學校就可能走向“無事忙”的低效集權，妨害學校效能的真正發揮。(5)從學生自主發展的目標要求上看，學校只有擁有辦學的自主權，才可能真正從培養創新人才的活動特點出發，充分發揮教師和學生的主體精神，提高人才培養的質量，使學生得到全面發展。

二、學校辦學自主權行使過程中存在的問題

學校具有一定的辦學自主權是必要的，同時又有法律規定上和實際運行中的限度，那么在必要的規則限度面前，我國當前學校的辦學自主權在實踐過程中還存在哪些有待解決的問題?

1　政府和學校的法律關系

我國新時期所實行的學校自主辦學，是與政治、經濟體制改革相配套的辦學體制的一場革命，盡管涉及的是宏觀教育管理體制的改革，主要是政府體制以內的教育職責權限的逐級下移，但對涉及政府和學校之間的職責權限的劃分卻不是很明確。在這個問題上，存在兩種根本對立的觀點，一種戲稱為“婆媳關系論”，認為政府是學校舉辦者，它們之間的關系就是控制與服從的關系，除此沒有第二種選擇；另一種觀點認為，按照政事分開的現代政治管理原則，學校應該在法律規定的權利和義務的范圍內，享有辦學自主權。

關于政府和學校的關系。從法理上看，政府應該是公立中小學校的舉辦者和行政管理者，這分別源自國有產權和國家主權兩方面的法律規定性。就前者而言，政府作為公立學校的舉辦者和投資者，理應擁有基于產權之上的經費和人事權，包括政府通過對學校劃撥經費和監督經費使用，制定公立中小學的章程(相當于學校內的法律)，任命學校決策機構成員，核準或者任命校長等內容；政府在人事管理上主要是通過組織設置和人員配備，選拔所屬學校校長，協助選拔學校副職，對學校人事管理進行監督等活動來實現對公立中小學校的人事控制。就后者而言，國家主權確定了政府對學校的一般管轄和業務監管權力，即政府是公立中小學校行政管理的權力主體，包括有規劃與立法、制定標準、評估與監督、審批新建學校、業務管理等，這是政府對內管轄權在教育領域中的具體實現。當然，從管理方式上看，政府已經從“行政方式”逐漸過渡到了“法治方式”，并且已經賦予了學校越來越多的決策權。

事實上，我國政府對不同類型、層次的教育機構應該采用不同的監控內容和方式。公立中小學校的宗旨在于

提供基礎性的教育教學服務，保障義務教育的實現，使任何公民實現受教育的權利，其教育服務具有公共性，是一種公共服務。為保障其公共服務的實現和正常運行，法律法規授予學校一項“專門權力”——辦學自主權。當然，如前文所述，這里的辦學自主權以完成學校的基本任務為前提和歸宿，嚴格限制在教育教學活動領域，具有公共權力的屬性。對于私立學校而言，如果其產權完全歸屬于其投資主體，投資主體依法享有對私立學校財產的占有權、使用權、支配權和處理權，與之相應，政府不能代表國家對私立學校行使基于其產權之上的種種權利。但是，由于私立學校本身具有公共性質，從而政府也就有權依法對其教育教學活動的合法性實施監督。

2　學校的法人資格問題

學校接受政府的某些行政授權，擁有內部管理權和辦學自主權。是提供教育服務的教學機構而不是政府附屬的行政機構，應該是獨立地享有法律規定的權利和承擔法律規定的義務的辦學實體，具有獨立的法律地位。但事實上，公共中小學是否具有明確的法人資格，還是一個尚未解決的現實問題，西方發達國家一般都是給予大學更多的辦學自主權以明確其更多的責任，而中小學的法人資格也并不十分明確，因為作為義務教育階段的公立中小學一般也不可能完全脫離政府監督而自主辦學。同時，在改革開放的市場經濟條件下，學校與各種社會力量的聯系和互動越來越頻繁，追求自身利益最大化的傾向有可能使學校發展偏離正確方向，因此政府對學校不進行必要的調控也是不行的，在這個問題上，發達國家和地區的政府在實施一系列推進學校自主辦學的措施后，通過經濟、法律、評價等手段進行監控的力度還是比較大的。也就是說，學校擁有辦學自主權后，政府依然需要對學校進行管制(管理)，這是政府與學校的法律關系的性質所決定的，而且也是一種客觀需要，因為學校也會出現機會主義行為。從理論上講，權利和義務、權力和責任是對等的，政府放權給學校，學校獲得的不僅有權利(力)，還有義務和責任。既然有義務和責任，就需要政府對學校履行義務的職責的情況進行監管、監控、監督。

3　公立學校的擇校問題

進入20世紀90年代后期，隨著經濟體制改革的深入，我國在教育成本負擔方面，出現了責任的分散化的市場取向改革，在市場化運行的過程中，要求學校能夠根據市場的需要而自行決定資源的配置、課程的設置，教師的培訓和考核。但我國《教育法》第25條就明確規定學校的非營利化性質，學校首先是公益性的服務機構。那么，在教育質量的不均衡已經成為社會問題的情況下，基礎教育階段是否能允許學生在公立學校中自由選擇學校就讀?義務教育階段是否絕對不允許學校以某種理由或形式向學生收取學費?人們對這些問題的看法各執一端?；诩瘷嗪蛪艛嗍菍W校教育質量下降的根源的認識，提高學校辦學質量的最佳途徑就是打破壟斷、引入競爭，給家長以充分的教育選擇權，從法律上講，家長有選擇子女就讀學校的權利和自由。而從理想的理論角度看，擇校擴大了學生、家長、教師三者的教育選擇權，有利于教育的多元健康發展?；诿课粚W生發展的無限可能性和每所學校辦學的多樣性，兩者的和諧匹配有利于學生的身心發展和學校的良性循環，但這都有賴于一個科學可行的擇校制度的建立和實踐層面的切實執行。從現實的角度看，現行的擇校行為卻大大違背了“擇?！钡睦硐氤踔?，其表現出的功利價值趨向，非但沒有提高教育質量、滿足民眾多樣的教育需求和體現教育公平原則，反而惡化了原本良性的教育環境，加劇了本已存在的教育不均衡現象，造成了更大的教育不公平，以錢擇校、以權擇?，F象屢見不鮮，教育作為社會和諧的調節器作用沒有彰顯。

有觀點因此認為，即便市場機制進入教育領域后，政府依然有管制教育的職責，維護教育的公益性的義務。政府在培育、發展和規范教育市場中有著不可替代的作用，其責任是規范市場運行秩序，制定有利于教育市場發展與規范的“游戲規則”，糾正市場功能缺陷和市場失效的消極效應，關注弱勢群體和貧困地區教育，縮小差距，創造教育領域平等競爭的環境和條件，推進教育公平。

為了防止混亂，大多數國家曾經是采用一刀切的辦法，以政府許諾加大對后進校的投入和管理來完成，不允許擇校和收費，但在實踐中又遏止不住。我國情況也大致如此，甚至更為困難，因為政府的教育資金投入和管理能力有限。既然如此，能否以利益機制引導學校和社會同心協力改造好學校呢?這也都對學校辦學自主權的如何行使提出了難題。

4　辦學自主權的具體落實問題

毋庸置疑，學校，尤其是公立中小學在自主辦學的過程中能否進一步理順各種權責關系，能否進一步擴大教師參與決策的機會，形成學校自我培訓基地也都是有待于解決的管理上的難題。有一種觀點認為，學校作為社會系統中的一個因素，不僅受其他許多環境因素的制約，還對其他因素產生影響。在互動的過程中，學校需要認識到必須適應社會的要求，而社會也應該理解和適應學校的新特點、新功能和新要求，由于利益的融合而推動各個方面認識的一致和目標協調，進而為學校自主辦學的寬松環境奠定基礎。學校自主辦學地位的形成因此需要學校能動地、創造性地開展工作，充分發揮其主體性，而這在一定程度上取決于學校的自我定位、自我發展規劃的科學性與適當性，辦學自主權的真正適用和有效行使的實質也正在于此。

當然，如何切實落實中小學校的校長責任制度，也涉及了學校辦學自主權的落實問題。我國普通中小學校的校長一般都擁有學校管理的具體決策權和指揮權，這就存在一個校長如何行使自主權的問題，因為校長行使自主權力并不意味著校長的獨斷，必須有制約這種權力的措施，如嚴格的民主程序、仲裁機構的建立等，比如，如何靈活恰當地處理好學?！耙话咽帧迸c黨支部書記之間的關系問題；如何發揮校務委員會的監督、審議職能；如何在工資改革上處理好學歷、教齡、教學業績、職稱的關系和權重；如何解決拖欠教師工資的問題；如何解決民辦教師問題；教師的流動與穩定性問題；如何解決流動教師的戶口問題等等。

總之，中小學校的辦學自主權是法律所賦予的，因此學校的自主管理權必然是有限的，學校的自主也是有限自主。政府對中小學校的放權和政府對學校的管制應該同時加強，否則，必然產生權利(力)和義務的不均衡，會帶來新的問題和混亂。

(責任編輯　付一靜)