摘要: 作為社會組織成員之一的高等學校,在國家治理層面和語境下,首先應該強調的是高校對于國家治理的理解、把握、貫徹和執行能力,同時使大學回歸本原與本位,按照大學的本來面目去治理大學,建立現代大學制度。大學治理的基礎包括利益關系、權力關系、權利關系;大學治理的組成包括制度體系、行動體系、價值體系;大學治理的主體包括學術權力主體、行政權力主體、個體權利主體。大學要完善治理結構,提高治理能力,必須正確領悟大學治理中學術權力重塑的初衷,理性反思行政權力主導的成效得失,認真審視大學治理的內在邏輯關系。
關鍵詞:國家治理;大學治理;大學治理體系
中圖分類號:G640
文獻標識碼:A
文章編號:1672-0717(2015)01-0020-05
收稿日期:2014-12-05
基金項目:2012年度“新世紀優秀人才支持計劃”(NECT-12-0539)。
作者簡介:李立國(1970-),男,山東濱州人,教育學博士,中國人民大學教育學院教授、副院長、博士生導師,主要從事高等教育理論與管理、教育思想史研究。
中國特色的現代大學治理體系是國家治理體系的組成部分,是建立在中國特色現代大學制度基礎上的學校治理結構體系、治理制度體系與治理運行體系。完善大學治理體系、推進大學治理能力現代化,既是推進國家治理體系現代化的根本要求,也是深化高等教育綜合改革、推動高等教育現代化的迫切需要。
一、大學治理的內涵
自20世紀90年代起,“goverance”一詞被引入中國,我國將其譯為漢語的“治理”,并被理論界廣泛關注和詮釋?!按髮W治理”概念的提出,既是呼喚以學術為目標的大學本位的回歸,也是對當代大學如何更好地適應經濟社會需求和引領文化與科技發展潮流的呼應,這兩者皆是構建現代大學治理體系的題中之議。
大學治理體系建設在學校發展中具有根本性、全局性和長期性的決定性作用。從管理體系到治理體系的轉變,實質上是從傳統的自上而下的行政管理體系向上下結合、內外協調、全員參與的依法民主治理體系的轉變,突出了學術自治、依法治校、民主辦學、社會參與、科學管理等現代大學發展的基本規律,集中反映了現代大學制度與治理體系建設的根本要求。
在很大程度上,我國是把高等學校當作政府的附屬機構,按照事業單位的管理模式去治理大學,結果導致大學行政化盛行,有違大學理念與大學辦學規律,難以培養創新型人才與出現創新性科研成果。大學治理就是要去行政化和去行政化管理模式,使大學回歸本原與本位,按照大學的本來面目去治理大學,建立現代大學制度。其實,所謂現代大學制度,就是指把從中世紀大學以來形成和過濾保存下來的關于大學的理念以及把這種理念變成現實的各種制度安排和組織結構。所以,大學治理與大學治理體系的建設,首要的任務是使大學回歸本原,回歸到以學術性為主旨、以人才培養為核心任務的道路上來,使之成為真正意義上的大學。因此,“大學治理與大學治理體系”的提出,是現代大學理念與傳統的管理模式的一種自主性調適?,F代大學治理所追求的價值內涵,不僅是通過人才培養、科學研究來適應經濟社會發展需求和國家戰略需求,更為根本的是回歸大學本原和實現對需求的超越而發揮真正的引領功能,從而使大學成為人類社會發展的“火車頭”和“動力源”。
二、國家治理語境下的大學治理
前幾年有些學者和社會人士在提倡“小政府大社會”的理論,這種治理模式并不適合于發展中的中國。中國現代化發展一直存在著“政府主導型”的特征,不存在“沒有政府的治理”,也不存在“小政府大社會”式的治理[1]。從我國國情看,國家治理體系的主導是政府,以政府為核心的治理,仍然是當前治理的關鍵。大學治理是國家治理體系的組成部分,高校首先應該強調的是其對于國家治理指導思想、戰略目標、方針政策和法律法規的理解、把握和執行能力,在教學、科研、社會服務、文化傳承方面做出更大的成績;同時使大學回歸本原與本位,按照大學的本來面目去治理大學,完善中國特色現代大學制度。
高等學校有序參與國家治理是國家治理的重要一環,也是高等學校自身水平與能力的體現,主要是指高校通過合法方式參加國家治理過程和活動,影響國家治理體系的構成、運行方式、運行規則和國家治理能力的行為。其主要體現為高校對于國家治理目標、戰略與教育方針政策的認知能力、把握能力,遵循和運用國家法律法規和制度體系有效參與治理的能力,參與國家治理的方式和技能的把握和實施能力,以及對于參與國家治理效果效用的評價能力等。有學者把社會組織參與治理的能力劃分為10個一級指標,30個二級指標,主要包括專業化程度、社會公信力、自我評估、項目規劃、資源動員、管理、執行、協調、學習和創造性解決問題的能力,從而細致構建了社會組織參與治理的能力指標體系。此亦可作為大學參與國家治理的參考指標[2]。
高校參與國家治理要處理好政府與高校的關系。政府以轉變職能為核心,對高等學校簡政放權,使高等學校按照教育發展規律而不是政府機構的規劃、事業單位的要求去做?,F代國家治理所需要的是基于社會成員廣泛的自覺的價值認同,而非外在強力壓制基礎上的穩定與和諧的局面。高等學校對于國家治理的認同與支持取決于政府對于高校的治理形態,主要體現為如何使高校按照教育規律辦學,使高校與政府的關系呈現為一個良性循環的過程,高校也確實能夠按照經濟社會發展的要求來進行人才培養和科學研究。
界定政府與大學之間關系的關鍵之一是高校辦學自主權性質的確立。高校與政府的關系,大陸法系尤其是德國認為,是特別權力關系,高校是獨立機構,國家對高校采取的措施,高校對學生的處理,不受法律監管,法院也不受理高校的官司。美國自由主義學派的專家認為高校是自發自主組織,這類組織有其生存發展機制,不需要包括政府在內的其他機構去管理。包括中國在內的一些國家認為高校是獨立法人組織,是自主活動的民事組織。必須看到,高校辦學自主權是行政權的一種形式,是與行政權協同產生的,只不過不是由國家行使這種權力,而是由高校自主行使權力。辦學自主權的核心在于學術自主權。我國《高等教育法》規定了高校擁有招生權、專業設置權、教學權、科研開發權、對外交流與合作權、校內人事權、財產權、自主管理權等七項自主權并賦予校長全面負責本校教學、科研和其他行政管理方面的權利。但在實際工作中,政府在學校的經費來源與使用、招生計劃與指標分配、專業和課程設置、重點學科建設、收費標準、人事編制、職稱評聘、財產使用與管理、對外學術交往等方面設置了一些管理與限制措施。國家應該賦予學校作為學術機構的基本權力,并建立配套的政策支持。從現實看,應賦予學校更多的自主理財權,讓大學自主確定經費預算,自主負責經費的使用管理,政府負責經費投入和審批,對經費使用進行考核驗收,而不必具體管理經費使用的支出事項及各種支出細節;賦予學校更大的教職員工聘任權,支持學校深入推進人事制度改革,推進教師隊伍的多元化,以更好地適應高等教育大眾化時代教師隊伍發展的趨勢和要求;賦予學校更大的學生選擇權,允許學校自主制定招生計劃,改革招生錄取辦法,根據自身規模和發展規劃面向社會自主辦學。
三、大學治理的基礎:利益關系、權力關系、權利關系
大學治理的結構體系是利益關系、權力關系和權利關系相互聯系、整體構成的有機系統。大學治理涉及到利益、權力和權利三個層面的關系。過去我們研究大學治理,往往偏重于權力與權利,而對利益卻較少言及。其實,與其他經濟組織和社會組織一樣,高校成員之間的利益關系及其結構是大學治理體系的基礎。
利益是大學治理的基礎。高校組織體系與成分構成具有復雜性與多樣性,高校既有學術科研單位、行政單位、后勤服務單位,還有附中、附小、出版社等,有的還有校辦產業集團;從人員構成看,有教師群體、學生群體、行政管理干部、后勤服務人員,還有其他一些集體成員,其中既有學術泰斗級的院士、教授,也有文化程度不高的初高中畢業生,有正在成長中的少年與青年,也有白發蒼蒼的老人。各群體成員不同的屬性、內容、層次,使得它們的利益要求和利益關系呈現出結構性構成狀態,即不是平面的而是多元立體的利益關系。與此同時,與企業組織不同,高校屬于利益相關者組織,政府、社會對高校都有一定的利益訴求,作為公立大學,政府是投資者和主辦者,社會也以一定形式參與高校治理,它們的利益要求使得高校的利益關系進一步復雜化。
權力是大學治理的關鍵。在利益關系結構基礎上,高校主要形成了學術權力關系與行政權力關系,以及與之相聯系的政府與大學的關系,大學內部各種權力關系。大學治理的外部權力關系主要是大學與政府、社會的關系。如前所述,大學是獨立法人組織,依法按教育規律自主辦學,形成了大學與政府、社會之間的權力邊界;大學治理的內部權力關系是校內各種利益之間的權力博弈,主要表現為學術權力與行政權力的關系。這種二元權力結構決定了高校治理必須考慮到二者的平衡,既要防止行政權力對學術事務干預太多,又要防止學術權力對于行政權力的抵制,影響行政機構和行政人員按照規章制度去解決各種問題。
當前改革的重點是推進大學去行政化改革和去行政化管理模式。高校行政化是指我國按行政單位管理高校,高校按行政單位運行,忽視了作為學術單位的本質特征。高校去行政化的重點是保障學術權力的落實,應明確學術事務與行政事務的界限,健全不同的決策和執行機制,完善保障學術權力的管理制度,健全行政權力的監督約束,嚴禁利用行政權力獲取學術資源。如北京大學在綜合改革中,將學術委員會定位為校內最高學術機構,并設立了專門工作委員會和獨立的辦事機構,健全了學術治理體系和組織架構。我國高校設立了“學術委員會”,但其基本上只行使某些單項權力,學術權力的行使大多分散于依托行政職能部門設置的專門委員會。學術權力行使的高度碎片化是高校學術權力行政化的重要原因。首先,應該考慮改革學術委員會工作機制,在組織建設上將分散依托在行政職能部門設置的有關學術性專門委員會納入到學術委員會統一領導,同時依托學院、學部建立學術委員會分會,向學院、學部分會下放學術權限。其次,應優化學術委員會工作機制,嚴格執行任期制,改變學術委員會為少數人壟斷,年齡結構與知識結構老化,代表性和先進性不足的問題,建立學術委員會的辦事機構,使其權力行使有實體辦事機構為依托,以防止學術委員會受行政控制和工作行政化,甚至成為行政推卸責任、謀取私利的工具;健全學術委員會議事決策等運行程序和規則,減少制度的自由裁量和靈活運用的空間,增加操作剛性[3]。去行政化管理模式是指按學術組織特性而非行政機構要求來設立相應的管理和服務部門。我國高校的行政職能部門不是按教學、科研等工作特點和服務師生的角度設立的,而是對口黨委和政府部門來設置的。應根據學校作為學術單位的特點和教學科研工作的實際要求,改革學校職能部門設置方式,由面向政府部門轉變為面向師生需求設置和調整,減少管理層級,全面梳理現有部門職責,改變部門職能交叉、重復和管理效率不高的問題,重新組合行政職能部門,并簡政放權,給院系更多自主權,重服務意識的培養,改善機關工作模式和作風。
權利是大學治理的保障。權力關系主要體現在組織層面,權利主要體現在個體層面。傳統上,我們在討論大學管理與大學治理時,比較強調作為組織層面的權力架構,如我們經常講的學術權力與行政權力,但較為忽視了學術權力、行政權力是一種集體權力,是組織層面的權力,雖然很重要,但作為個體的法定權利也很重要。比如,學術權力是一種集體權力,是通過學術委員會的組織形式予以保障和實現的。但學術委員會畢竟是由少數教授所組成的,教師個體的意志有時難以反映與體現,特別是學霸和學術壟斷行為的出現,更使得學術權力難以反映教師群體的利益。為此,每個教師個體的權利是十分重要的,要有保障、申訴、反映的渠道和空間。同樣,作為學校的學生和職工也應該在治理框架內有渠道和機構去反映、表達、維護、申訴自身的利益。保障師生權利需要依法治校,并健全校內糾紛解決機制。把法治作為解決校內矛盾和沖突的基本形式,建立并運用信訪、調解、申訴、仲裁等等多種爭議解決機制,依法穩妥地處理學校內部各種利益糾紛,特別注意人事處分、學校評價、教職工待遇、學籍管理等行為引發的糾紛。要建立公平公正的處理程序,有章可循,有制度可依。
四、大學治理的組成:制度體系、行動體系、價值體系
大學治理是以制度體系為主導,行為體系與價值體系與之匹配、緊密相連的三位一體的系統。
大學治理的制度體系是確立權力運行的規則和機制,是利益實現和分配的制度設計,既包括權力運作的規則體系,也包含治理運行的組織體系。制度體系包括:黨委統一領導學校工作,校長主持學校行政工作,健全黨委與行政議事決策制度,完善協調運行機制,加強組織領導。領導權力、決策權力在黨委會和黨委常委會,我國公立高校實行黨委領導下的校長負責制;行政權力在學校的校長辦公會,黨委領導、校長負責,校長辦公會是行政的執行和落實的中樞所在;學術權力在學術委員會,確立了學術與行政的權力分解,學術委員會是學術最高權力機構;民主辦學體現于教職工代表大會和學生代表大會的制度設計,保障了教師利益問題和學生利益問題;理事會(董事會、校務委員會)是社會機制在高校治理制度中的反映,解決了學校與社會的關系問題。同時,制訂與頒布大學章程,通過建章立制,確保學校依法辦學、依法行政、依法治校。黨委會及其常委會、校長辦公會、學術委員會、教職工代表大會及學生代表大會、董事會(理事會、校務委員會)構成了大學治理的制度體系,形成了較為完善的大學內部治理結構。
當前,需要完善院系治理模式。目前,我國高校雖然實現了學院制度,但是,學校與學院的關系一直沒有理順,學院作為辦學實體的地位一直沒有落實。我國大學校、院、系的直線職能式組織結構,基本上屬于行政系統和生產企業沿用的科層式管理體制。這種以“貫徹執行”為主要方式的行政管理體制,用來管理謀求研究創新和高學術水平的大學顯得很不適應,過于強調等級秩序和層次,不利于調動廣大教職員工參與大學治理結構的積極性,不利于形成平等、寬松、自由的學術環境,不利于形成民主監督、權力制衡的機制。在高校綜合改革中,需要重點考慮學院的治理模式,把學院作為學術單位、人才培養單位對待,建立起中國特色的學院治理模式。學院作為學術單位,要研究應該實行什么樣的管理體制和領導體制,是否探索實行教授委員會集體決策基礎上的院長負責制。學院院長、系主任的產生方式,是否應該實行定期輪換制度,明確其實行選舉推薦與學校任命相結合的制度。完善學院治理結構,要健全學院教授委員會、學術委員會、教師會議、學生會的制度建設。改革高校內部權力配置,學校應向學院下放權力,特別是學術權力。
大學治理的運行體系包括行動體系和價值體系,目的是確保制度體系的落實。所謂行動體系,是指行政權力主體、學生權力主體與個體權力主體之間的互動關系。高校行政權力與學術權力屬于兩種不同性質的權力主體,也是兩種不同文化在高校組織中的反映,二者如何互動,是高校治理中的難題。過去在高校管理中,往往忽視了個體的參與、協商、溝通、表達與申訴等,組織層面的權力代表了部分人的利益與訴求,但很難涵蓋每個人的利益訴求與發展愿望。因此,需要實現個體權利主體與組織權力主體的良性互動,確保個體權利指向組織權力的行為的有效表現。行動體系需要大學的自律機制和監管體系作保障。2012年教育部發布的《全面推進依法治校實施綱要》提出,要“完善決策執行與監督機制。要在學校內形成決策權、執行權與監督權相互制約又相互協調的內部治理結構,保證管理與決策等執行的規范、廉潔、高效”。當前學校的監管體系不夠完善,評估體系有缺失,而世界上一流大學一般都建立了嚴格完備的內部監控體系,如劍橋大學的監查委員會、香港大學的內部審計處等。應進一步健全學校決策合法性審查機制、申訴評議機制和糾錯機制,保障科學決策、民主決策和依法決策。要實行財務預算制度、財務公開制度、經濟專任審計監督制度,從源頭上預防和治理腐敗。應健全信息公開制度,特別是在教職工和學生關心的招生、就業、學籍管理、收費、經費使用、職稱評聘、人事任免等方面,要保障師生員工的知情權和監督權,讓權力在陽光下運行。
所謂價值體系,是高校治理的思想理念、價值規范和道德規范的總體構成,也是個體權利得以確立和保障的價值體系。高校治理的價值體系要體現教育規律和辦學規律,體現國家教育方針政策,體現國家戰略與社會需求,確保按照政府、學校和社會的利益最大化邏輯來確立行使權力和職責,不能因為個別利益驅動而導致價值異化、組織異化、權力異化,使權力沿著正確的軌道前行。同時,在此基礎上,形成學校成員廣泛的自覺的價值認同,形成對于學校治理的認可支持。
在三者關系中,價值體系是導向,制度體系是根本,行動體系是保障。三者體現了大學治理體系的利益、權力與權利關系及結構體系,構成了大學治理體系的現實內涵。
五、大學治理的主體:學術權力主體、行政權力主體、個體權利主體
大學治理的主體是誰?大學的利益相關者包括教師、學生、職工、管理隊伍、校長、政府,與學校有合作關系的當事人,如科研經費提供者、產學研合作者、貸款提供者以及當地社區和社會公眾等,這些利益相關者都有可能成為大學治理的主體,使得大學治理的主體越來越多元化。但是,大學是學術組織,擁有學術自主權,政府只有簡政放權,轉變職能,讓高校按規律自主辦學,才可能使大學治理成為可能;社會各界也可以介入大學治理,但這只是承擔了一種間接的特殊責任。大學治理的主體是高校的教師、行政管理人員以及學生。
從權力與權利角度來看,大學治理的主體應該包括集體與個體兩個層面,集體層面包括學術權力主體、行政權力主體,個體層面包括個體權利主體。高校師生員工生于斯,長于斯,高校職能的實現要依靠他們才能開花結果,落到實處,治理的效果如何是從他們身上體現出來的,靠他們的努力與奮斗才能變藍圖夢想為實踐成就。所以,檢驗現代大學治理體系建設的成效,最根本的不是在于其治理機構與機制是否科學合理,制度設計多么完美,而在于需要認真審視治理過程中各個主體的關系狀況,是否調動了師生員工的能動性與主動性,是否實現了學校預設的奮斗目標與價值追求,并衡量實踐與價值初衷間的吻合程度。大學治理所需要的是基于學校師生員工所共同認可的廣泛的自覺的價值認同,既要防止行政權力主體過大,也要防止學術權力主體異化。
總之,大學要完善治理結構,提高治理能力,需要在國家治理的語境下來理解大學治理的內涵與體系建設,領悟大學治理中學術權力重塑的初衷,理性反思行政權力主導的成效得失,認真審視大學治理的內在邏輯關系。只有這樣,一條能夠解決我國大學治理困局的改革之路,才會日益清晰地顯現出來。
參考文獻
[1] 陳明明.治理現代化的中國意蘊[J].人民論壇,2014(4):8-10.
[2] 王浦劬.全面準確深入把握全面深化改革的總目標[J].中國高校社會科學,2014(1):1-10.
[3] 楊開忠.深化高校學術委員會改革的幾點思考[J].中國高等教育,2014(8):21-24.