三權分置政策導向下農村宅基地盤活機制實踐探索

劉勇，郝可彤,吳偉,李雅淇

(長安大學 建筑學院，陜西 西安 710060)

城鄉發展的資源分配差異性是城鄉之間的本質區別，農村宅基地和房屋作為農民的基本生活資料和重要財產，在城鄉建設過程中促進了農村空間結構轉型與本土經濟社會的發展[1-2]。在城鎮化進程加速、農業科技水平不斷提升等因素推動下，農業發展對勞動力需求下降，大量勞動力流入城市，導致“空心村”的產生以及宅基地閑置[3]，造成了鄉村建設用地資源和農房建筑利用率降低[4]，以及土地入市后城鄉用地雙方的增值收益不對等，導致城鄉收入差距仍然存在，城鄉發展不平衡情況仍然存在[5]。因此，2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》著重提出深化農村土地制度改革，明確提出三權分置政策——即探索宅基地所有權、資格權、使用權的三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。探索農村宅基地三權分置的盤活機制，對于緩解城市建設用地資源緊缺、提升農民財產性收入水平和推動鄉村全面振興具有重大意義[6]。然而，多數傳統村莊在面臨人去屋空和城鎮化加速的雙重沖擊情況下[7]，如何推動宅基地進一步改革與發展，促使其從保障農民基本的生存居住權向下一階段的市場化運作成為當下面對的主要問題。

從已有國內外相關研究來看，由于國情不同，世界上多數國家并不存在宅基地退出、出租等概念，但是對閑置宅基地有多種利用、經營模式。德國對于村莊空心化趨勢采用“保護中的更新理念”，將村莊看作居民點、土地與景觀的統一體[8]；
歐美國家通過租佃獲得的經營權可以轉讓、抵押、再出租，產權關系由“重所有”向“重使用”轉變[9]；
日本等以提高農村宅基地的配置效率、規模效率以及提升農業競爭力來推動鄉村地區建設發展[10]。國外在閑置土地規?；洜I管理[11]、鄉村城鎮化建設[12]等方面的成功經驗，對于研究中國農村宅基地盤活具有一定的參考價值。

隨著中國政府對“三農問題”工作研究程度的深化，國內許多學者從政策制度、閑置成因以及盤活模式等方面開展了深入的研究。在政策建議與機制方面，嚴金明等提出引導農民依法自愿有償轉讓宅基地使用權、明確三權分置后的相互關系以及因地制宜、一區一策引導改革[13]；
陳勝祥認為農村宅基地盤活必須守住國家土地集體所有制的底線，避免宅基地上產生三權分置之新“三權”的偏向發展[14]；
張軍濤等在城鄉融合背景下，以宅基地社會保障功能、城鄉用地和宅基地盤活三者均衡關系探索其內在機制，重點圍繞宅基地社會保障功能實現、閑置宅基地及其地上房屋盤活、城鎮建設用地供給三者之間的均衡關系展開研究[15]。

在宅基地閑置成因方面，余樟青認為農村建設缺少科學性的村莊規劃指導以及宅基地權屬不明確等導致空置現象頻發[16]；
夏柱智認為現行宅基地制度設計存在缺陷，使所有權、資格權與使用權相互割裂，不能適應當前人口流動下城鄉用地需要的變化[17]；
羅湖平認為城鄉融合導致農民選擇非農產業意愿更加強烈，出現大量異地居住情況，導致農村宅基地使用頻率減少[18]；
華心如認為村民受傳統理念的束縛，產生選址不當與違建等問題[19]；
張勇等分析當前國內國土空間內三生空間的影響關系與村莊規劃的作用，得出宅基地閑置的原因主要是缺少成體系的法規與用途管制，未形成健康有序的農村宅基地流轉市場[20]。

在盤活模式研究方面，黃貽芳等以重慶市某縣為基礎，利用logistic回歸模型探討解決退地收益問題[21]；
鄭興明則結合城鄉建設試點，對宅基地資源梳理后改做耕地復墾，實現用地要素的平等置換[22]；
鄂施璇等強調利用集體經濟組織的職能完善宅基地所有權主體的缺失權能，應明確集體經濟組織為宅基地所有權主體賦予其完整權能，夯實三權分置的基礎[23]；
劉雙良堅持集體所有制的公有制地位不動搖，科學合理設定三權分置的產權結構，完善健全農村宅基地權利體系[24]；
賀雪峰認為應繼續以農業經濟建設為主，在保證資源配置結構穩定的基礎上，漸進式進行宅基地盤活[25]；
汪明進等提出守住底線的基礎上進行宅基地繼承、退出、抵押擔保等三權權能活化，對宅基地權益性與財產性屬性進行雙重建設[26]。

總體而言，在公共管理學、土地經濟學、農業經濟學以及城鄉規劃學等多學科交叉融合研究的基礎上，國內專家學者對農村宅基地的理論制度、發展趨勢等探索已經形成體系，但結合具體宅基地盤活利用方式的實踐探索來推動鄉村振興發展的響應較少。

(一)改革發展歷程

1949年至今，農村宅基地制度在權屬方面變革發展，主要體現為從資格權與使用權的“兩權合一”到“兩權分離”，再到所有權、資格權和使用權 “三權分置”階段，放開限制來進行下一步探索的新實踐。因此，可將其改革發展歷程分為權屬明晰時期、權屬放活時期、權屬改革實踐時期、權屬三權分置深化時期5個階段(表1)。具體改革發展歷程表現為：從新中國成立初期《中華人民共和國土地改革法》的法律法規確立起，明確宅基地基本特性為：(1)其所有權屬于農村集體經濟組織，統一進行分配；
(2)為成員無償獲取、無償使用、長期占有；
(3)其產權不能產生收益，無法進行買賣、轉讓等營利行為。該特性主要為實現保障農民基本居住權、堅守耕地保有量以及生態環境保護等目標[27]。1978年，在改革開放背景下，以公有制經濟為主體，非公有制經濟并行的市場經濟進入農村宅基地市場，家庭聯產承包責任制拓寬了農村宅基地使用權的主體范圍。多數農民選擇進城務工，原本由親緣關系所形成的簡單社會關系轉向以業緣關系為核心的復雜關系網絡[28]，這促使原本的城鄉分離向城鄉融合轉變，進一步加快農村社會流動速度[29]，以至于農村宅基地私下違規買賣、違規建設、市場監管失調等問題出現，但隨著1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂的完善，2006年農業稅取消，宅基地政策再次收緊。黨的十八大以來，國家通過農房抵押試點建設，加快宅基地改革速度，2015年，對于農村“三塊地”開展試點改革，明確了農村宅基地改革發展方向[30]，此后2018—2021年的中央一號文件皆對宅基地有償使用、退出、轉讓、流轉以及經營等進一步闡述與擴展，并對于宅基地使用權進入市場開展相應試點試驗。

(二)三權分置內涵解析

農村宅基地“三權分置”指落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權，是在國土空間資源優化的大環境下，探索農村宅基地資源化漸進式盤活模式的政策保障。它通過復墾還耕增加基本農田、耕地以及林地等資源指標的補充等方式承載了優化農村土地資源配置，促進城鄉協調發展，助力鄉村全面振興的作用[31]。農村宅基地三權分置受到國家政策的發展演進及經濟社會發展的影響，在城市存量規劃與鄉村振興戰略的雙重驅動下，迎來進一步完善的機遇。當前，中國面臨城鄉發展差異所帶來的一系列問題，農村宅基地三權分置政策的出臺符合中國國情，一定程度上可以縮小城鄉發展的差異，促進農村經濟發展。用地指標的轉化保障了國家的糧食安全，農民通過將閑置的宅基地變成可直觀感受到的財產性收入，不僅增加了額外經濟收入，同時也將人才留在了鄉村，促進了鄉村發展，這是時代發展的需要。在經濟高速發展的今天，農村生產力與生產關系不匹配成為阻礙農村經濟發展的重要原因，三權分置可以促進農村生產力與生產關系匹配的速度，適應改革需求、促進農村發展[32]。因此，做好三權分置工作推進，明確宅基地產權關系，才能保證鄉村自組織管理機制的實行，發展村莊特色，改善鄉村區域環境，促進鄉村振興全面可持續發展。

表1 中國農村宅基地發展歷程(1949年至今)

農村宅基地具有維系農村大環境穩定、提升農民財產性收入水平、促進人群回流鄉村、提升農村人居環境的本源優勢[33]，依托鄉村資源有效利用理念進行農村宅基地盤活實踐創新，引導和推動城鄉間用地、經濟、人群等因素的平等雙向流動，是推動中國農村分化演化、適度聚集趨勢，改變以自然村落為基本單位的傳統宅基地制度，實現鄉村全面振興發展的重要路徑[34]。然而當前農村宅基地在利用過程中存在制度缺失、市場秩序混亂、多元利益主體需求難滿足、理論缺乏實踐等多重困境[35]，難以發揮其強力作用。

(一)政策制度困境

中國農村宅基地制度受國情的影響，其基本框架在2019年三權分置政策提出后，如何進行流轉、怎樣均衡三權關系等都成為亟待解決的問題，主要表現在：所有權主體由于農村經濟組織一定程度上缺位，其管理、安排宅基地相關事務等職責虛化弱化，導致大量宅基地閑置、廢棄，使土地資源利用處于低效狀態，致使侵占基本農田、鄉村公共設施用地等違法違規事件時有發生[36]。戶籍制度的改革、農村人口流動為宅基地資格權確認提出難題，相應法律法規不夠完善，資格權的獲取條件較難判斷；
由于缺少相對應的宅基地盤活機制，造成使用權流轉不暢，部分農民將使用權轉讓后，沒有取得心理預期收益，而部分新主體也因沒有成功的參考經驗進行二次收益的獲取，而令使用權退回形成死循環[37]。因此，在政策制度的保障上仍有一定程度的難度。

(二)市場運轉困境

由于受到城市虹吸效應的影響，鄉村空心化現象廣泛存在，新一代農民與土地、村莊的粘合度降低，離土、出村、不回村的“結構革命”正在發生[38]。城市就業門路多、收入比較高等優勢吸引著越來越多年輕人離開農村，農村勞動力出現流失。因此造成的空置宅基地與農房基數不明、現存狀況不清等問題，一定程度上阻礙鄉村振興戰略的實施，也為政府引導宅基地使用權市場運轉埋下隱患。此外，宅基地現行出售政策中的對象也僅為符合要求的本村村民，將非本村的城鎮居民與外來人員阻擋在入市交易之外。農民私下交易買賣不具有國家政策保障與合法性[39]。而宅基地具有巨大的隱性市場。因此，宅基地使用權在下一階段入市后該如何運作開發，是否繼續用作居住，或者進行土地置換和功能混合利用[40]，這在現有的研究實踐中還處于初級探索階段，市場運轉機制仍具有較大空間亟待開發與提升。

(三)利益主體需求困境

當前農村宅基地三權分置、土地管理制度改革等多項政策的推進，各方參與主體的利益需求存在一定程度的沖突與矛盾。如何合理定位政府角色和政府公權介入邊界，厘清公權介入邊界以及公權隱私權的關系成為亟需解決的問題[41]。對企業來說，當前國家政策仍處于日益完善的階段，并且由于鄉村空心化現象嚴重，鄉村產業市場投資時間長、收益風險高、產出效率低以及資金回籠不穩定等原因，部分企業認為部分鄉村不具有再次振興的能力與機遇，因此對鄉村存量建設的主導意愿較低[42]。受傳統思維以及文化水平的限制，對于農民而言，因為地緣、親緣的原因，更多注重當前，將包含出外打工在內等的短暫性、不穩定性的收益作為自身經濟來源[43]，忽略了宅基地三權分置后資產資本化的長期性利益，同時由于對于政府政策不了解、社會企業不充分信任，難以融入三方主體的綜合建設合作體系。

(四)實踐探索困境

當前，中國對于農村宅基地三權分置的實踐較少，更多停留在理論研究、制度完善以及政策研判層面，對村莊規劃實踐探索不夠充分[44]，多數農村開始探索有償使用和自愿有償推出機制等路徑，但農房空間具體改造模式、如何促進與鄉村特色產業相融合、優化鄉村生態環境等實踐仍沒有較好的措施與方法，造成鄉村宅基地盤活雖有法可依，卻無例可循的實踐困境。

(一)現行發展模式

中國農村宅基地盤活路徑經過政府主導、發展實踐形成了內涵豐富、形式多樣的發展模式。在三權分置政策的背景下，宅基地分類型、分區域、分階段盤活無疑是村莊土地利用發展的最佳選擇，然而宅基地盤活發展模式的選擇依賴于政府政策導向、交通區位等外部條件以及村莊地形地貌類型、宅基地權屬等內部條件。通過梳理相關資料，按照試點區域和發展措施等將宅基地盤活模式歸結為4種：宜耕則耕、拆廢復墾[45]；
自愿退出、指標互換[46]；
賦閑作商、城鄉結合[47-48]；
共享養老、發揮優勢[49](表2)。

(二)盤活思路

通過對中國農村宅基地發展歷史的梳理和三權分置政策的分析，結合問題導向—機制解析—實踐探索的思路，推導三權分置政策導向下農村宅基地盤活的作用機制、具體建設策略。針對宅基地所有權、資格權、使用權建立“無償取得、有償使用、有限流轉”的原則，將宅基地原本單一的居住功能屬性向“三生”——生產、生活、生態功能轉變，因此其盤活開發類型可分為指標互補型、產業融合型與休閑共享型3類。

第一類，指標互補型。通過對現有宅基地、農房進行摸底調研和確權，采取城鄉建設用地指標互補、資金補償和定性違規等方法，拆廢復墾、還林、還農田為農業用地發展，提高土地資源的利用效率，保障18億畝耕地保護紅線，緩解城市建設用地緊張的現狀。

第二類，產業融合型。通過對農村宅基地和農房出租利用，吸納民俗、旅游、農家樂等業態的植入，重點發展休閑農業、鄉村旅游等產業；
并鼓勵支持搭建宅基地使用權流轉平臺，采取購買使用權的方式，讓有意愿到農村居住的城市居民購買居住權(使用權),購買居住權(使用權)5年起步，最高不超過70年，所購買的居住權(使用權)由集體經濟組織頒發居住權(使用權)證，按購買需求附帶0.2畝以上的土地供其耕種，以此收取宅基地與房屋租賃費用。抓住三農的有關政策利好與機遇，積極引導人口、資金與產業技術等要素流入鄉村，進一步加快城鄉發展一體化的進程。

表2 農村宅基地不同發展模式

第三類，休閑共享型。通過將不具備條件和不愿意出租的宅基地和農房進行整治，打造鄉村“合居不合房”養老的新產業類型。重點提升農房的基礎設施、外貌修繕等硬件條件，滿足城市居民和農戶之間既要宜居養老、又需要增加村民收入等不同需求，以共享收入入股合作社會企業反推動鄉村醫療、交通基礎設施等的建設。因此，借助城市與鄉村人口對宅基地與農房共享使用的力量，致力于達到“老有所依”的鄉村休閑養老目標，為實現城鄉高品質生活做出貢獻。

多類型盤活模式的開發建設是建立在農村宅基地基本條件有充足安全保障的基礎上,在實踐探索的前期應考慮到客觀條件對宅基地盤活的影響，例如鄉村夏秋季突發的洪澇災害，需要進行災后的宅基地與農房的安全評估、資產恢復以及重建工作，做好對鄉村物質空間危機預防與恢復性處理的預案，降低農民實際損失。

(三)作用機制

處于三權分置背景下的傳統村莊宅基地盤活要“以政策管控為前提，節約集約利用為主體，推動市場流轉探索，促進多方博弈為動力”。因地制宜合理選擇宅基地開發模式，增強各環節整體銜接，實現落實所有權、保障資格權以及放活使用權的三方均衡發展目標。這主要表現在：(1)依照多類型村莊宅基地建設政策，分析不同區域的具體措施、資金扶持成效等要素間的關系，判定相關政策在制定實施目標和路徑等方面的實際效用。(2)秉持城鄉要素重組優化原則，明確村莊宅基地產權，完善村莊“留白”機制，在必要情況下與城市建設用地增減進行掛鉤置換。(3)積極建設使用權放活市場機制，以決定性作用進行產權權屬資本化經營，并合理利用閑置資源，落實在村落實體空間環境中，再構鄉村振興格局。(4)解決多方意愿訴求，緩和不同主體的矛盾關系，達到政府-村民-企業之間的利益平衡點，共同打造開發建設“共贏”模式(圖1)。

(一)研究案例概況

官廳村地處關中平原半山區，位于陜西省禮泉縣煙霞鎮西北方向，與袁家村毗鄰，地處昭陵歷史遺址保護區和關中環線上，區位優勢突出，交通便捷。村域面積約2.06 km2，下轄西里村、官廳村、上嚴峪村三個自然村，常住人口1 270人。作為具有歷史遺存和文化品質的古村落之一，官廳村有著豐富的自然資源和良好的生態環境，其歷史可以追溯至唐貞觀年間長達1 350年，具有深厚的文化底蘊，2017年被收錄至第二批《陜西省傳統村落名錄》。

圖1 三權分置宅基地盤活作用機制

因村內勞動力流失、經營方式的老舊及其與周邊村莊發展的不協調等原因，官廳村第一、第三產業發展受限。截至2021年底，官廳村共有建設用地218 600 m2，實際宅基地213宗，村內各戶最多只有一個宅基地(表3)。

表3 官廳村宅基地現狀信息

因進城務工、婚喪嫁娶等原因，有部分宅基地與農房處于長時期閑置狀態，本文根據農戶成員類型和宅基地使用情況將其分為9類。在對村民發放200份問卷調研分析后得出，多數村民具有強烈意愿將宅基地與農房進行指標互換、出租利用以及休閑共享。其中家中常年或經常性無人的個體期望將宅基地與農房整體出讓，但仍保留其所有權；
家中有老人的村民更能接受與城市居民共享居住，在保障其基本生活條件的同時還可以獲得一定的收入(圖2)。

圖2 官廳村住宅住戶成員類型及處理意見

(二)官廳村宅基地三權分置盤活策略

1.開發思路

為全面推進鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，加快農業農村現代化，官廳村立足自身實際，積極引入社會資本，壯大村級集體經濟，增加農民資產性收入，為全力盤活利用宅基地(閑置農房)創造條件，努力探索不同形式的、各具特色的宅基地盤活模式。

通過綜合考慮戶主意愿與宅基地現狀，分別選擇村內3處具有適宜條件的片區開展試點實踐(圖2)。經過2年多的實踐探索得出指標互換、產業融合和休閑共享等3種主要模式。

2.閑宅拆廢還耕，轉換用地指標

官廳村內大量村民廢棄原有遠離主要道路、基礎設施建設落后的老舊房屋，選擇沿村莊主要道路新建房屋。原宅院長期閑置，部分甚至已成危房，浪費了村莊的耕地和建設用地的同時，還存在了安全隱患。村委會在村內選取了一處遠離自然村且荒廢已久的農房(圖3中試點1)，進行試點實踐拆廢還耕，將閑置宅基地轉換為城鎮建設用地指標。該試點共拆除6戶，宅基地面積總計3 260m2，其中2 830m2已經復墾為耕地，160m2用于道路交通，剩余部分不適于耕種的，用于綠化；
通過將復墾耕地轉換為城鎮建設用地指標，村集體共獲利53萬元，經協商后按50%、40%、10%的比例歸戶主、全體村民、村委會所有。

3.村企合作開發，致力三產融合

官廳村采用“村民+村集體+企業”的村企合作模式，通過村集體成立公司與社會企業(陜西建大銘苑房地產發展有限公司)進行合作，村民以閑置農房入股，由企業負責承租盤活利用閑置農房，充分挖掘利用官廳村昭陵官廳、劉伯溫宗祠文化、左宗棠軍事基地與村規民約鄉土文化等資源優勢，進行三產融合開發宣傳，發展休閑農業、餐飲民宿、文化體驗等符合鄉村特點的產業。農房裝修改造費用由企業獨自承擔，村集體所獲租金由戶主、全體村民、村委會按70%、20%、10%的比例進行分配。目前在官廳村選取了位于村口接近旅游景點——官廳回歸之旅的質量較好的農房(圖3中試點2)，進行試點改造，為省內外游客提供鄉村旅游服務。同時鼓勵村民對自己庭院進行同步改造，提供體驗式餐飲民宿服務，為官廳村鄉村旅游提供更加多元化的服務。目前村內已有11戶村民進行了房屋修繕整治，并結合不同產業類型進行特色改造建設(表4)。

4.農房半宅“共享”，休閑養老共融

該模式將部分宅院“共享”給城市居民進行自住養老，需求者通過購買宅基地與農房一定時間的使用權，用于進行“隱逸田園”式休閑養老，同時可由原戶主提供日常照料服務并獲得部分費用。由于對環境條件要求較高，因此選擇自然風景優美、生態品質良好的觀音泉附近宅基地進行建設(圖3中試點3)。休閑共享農宅最直觀的則是將原有院落功能重新置換、對空間進行合理劃分。綜合分析“關中窄院”的功能布局與建筑形式，其傳統農房擁有生活用房、廂房、廚房、柴房以及其他主體用房等空間類型，考慮到觀念的變革與技術的創新，對原有窄院的旱廁和柴房等進行位置調整并去除部分過時的功能。將入戶門及交通性空間進行一定的偏移，以此來保證農戶養老的私密性與安全性，同時將原有宅院主房的生活單元轉移至生活用房與廂房處，并在原主房位置布置茶室、陽臺、洗衣房等現代宜居的功能單元(圖4)。作為城鄉居民養老自住使用，使普通宅院變成滿足城鄉雙方老年居民日常生活需求的“養老綜合體”，并可為村內提供多個工作崗位。目前官廳養老機構內共有4名外來村民和9名城市居民入住，依照日常生活服務的不同標準收取外來村民400元/月、城市居民700元/月的費用，由戶主、村委會按90%、10%的比例進行分配。該模式一方面對于傳統關中窄院的功能結構進行調整，使其能與現代居住功能需求相匹配，促進傳統關中民居建筑的功能轉型升級；
另一方面在提高老年人晚年生活幸福感與滿足感、改善村民生活水平以及推進鄉村新型養老產業發展等方面也具有良好成效。

圖3 官廳村宅基地盤活策略試點點位圖

表4 官廳村宅基地三產融合改造探索模式

三權分置政策作為宅基地資源高效再利用與盤活的重要抓手，也將對中國城鄉發展規劃和鄉村振興戰略的實施起到積極的協調作用。在當前穩步推進宅基地三權分置制度改革進程中，除了凸顯宅基地資本資產屬性之外，我們應當思考如何將其蘊含的文化內涵、代際傳承等非資產價值附加在原本屬性上，利用宅基地物質-非物質價值體系的正負反饋作用去激發更深層次的盤活利用方式。而本文在官廳村宅基地盤活實踐探索過程中，更多考慮到具體模式的深化，對于其后期狀態的保障性、長效性及穩定性等未做過多研究，仍有進一步深入研究的空間。

圖4 休閑共享型農房改造設計模式