2023土地儲備制度【五篇】

摘要：土地儲備制度在政府調控土地市場，實施城市規劃和土地利用總體規劃，保證國有土地資產的保值、增值。促進社會經濟發展等方面發揮了重要作用。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在下面是小編為大家整理的2023土地儲備制度【五篇】,供大家參考。

土地儲備制度范文第1篇

摘要：土地儲備制度在政府調控土地市場，實施城市規劃和土地利用總體規劃，保證國有土地資產的保值、增值。促進社會經濟發展等方面發揮了重要作用。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在一些問題，因此有必要對我國城市土地儲備制度中存在的問題進行分析與研究。

關鍵詞：土地儲備制度；
問題；
對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；
有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；
土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；
出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；
又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

1建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地收購、儲備和供應計劃，保障政府對城市土地資產的有效經營，促進經濟社會發展。

土地儲備制度范文第2篇

房地產市場價格的形成原因，不外乎成本推動和需求拉動。深化住房制度改革，保持房地產市場持續繁榮是改革的大方向，需求控制政策暫時很難成為政府的調控手段。政策重點落在成本控制上：擴大土地供應量、通過招標拍賣競價，降低土地取得費用，從而使房地產市場價格自然回落。政府控制土地一級市場、“一個口子供地”，以此實現對房地產市場的宏觀調控，是土地儲備制度成立的主要目的。因此，利用土地儲備制度，擴大土地供應量，主動介入房地產市場，降低房地產成本，控制市場價格，就成了看似理所當然的選擇。

但是，由于政策機制的不健全和當前推動房地產市場發展的特殊因素的影響，利用土地儲備制度，擴大土地供應、平抑房地產市場價格存在六大問題，對過熱的房地產市場很難收到政策實效，反而有可能引發更大的市場風險。

一、政策手段針對性不強

雖然房地產價格總體上是一路上漲，但有兩個現象值得關注。一方面是高檔商品房建銷兩旺，成為開發商投資熱點。以住宅業為例，2000年和2001年，別墅、高檔公寓與經濟適用房建設相比，實際銷售面積增長率分別高出8％和3％；
新開工面積增長率分別高出63％和16％；
投資完成額增長率分別高出27％和26％。另一方面是投資增長率超過銷售增長率，房子空置日漸增多。由此可以推斷出，滯銷房或空置房主要是低檔商品房，高檔商品房持續走俏，支撐著房地產業不斷向前發展，房地產市場過熱問題是一個結構性的矛盾。資本市場風險不斷增加，高收入者將房地產作為投資熱點，促使了房地產業的繁榮；
低收入者房屋需求強烈，但在住房制度改革沒有實現重大突破之時，購買力弱，導致有效需求不足，大量低檔商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解決結構性的需求問題，政策的針對性不強。

二、政策實施條件不健全

雖然土地儲備制度要求政府壟斷土地一級市場，但實際上土地儲備機構并未完全控制土地供應量。存量土地大部分被現在的使用者所控制。一般是，開發區已把持大量新征土地，土地開發商和區政府已掌握著危舊房改造用地，各委辦局實際控制企業劃撥用地，土地開發商經多年運作已圈下很大一部分商品房用地。對于新增商品房用地，雖然去年7月1日國土資源部下發了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，一些地方政府也相應下達了法規，為土地儲備制度提供了強有力的支持，但由于配套政策的滯后、具體規定的含混，仍為協議出讓留有余地。如北京出臺了《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓有關規定的通知》，但留下了綠化隔離項目、危舊房改造、小城鎮建設、其他重大項目、高科技和工業用地等經營性項目幾大口子。由于多源頭、多渠道供應土地的局面沒有根本改變，開發商可以通過其他途徑獲得開發土地，也可以開發自己儲備的土地。另外，土地儲備制度約束力弱，存在土地儲備的“道德風險”，地段好、升值潛力大的土地不愿進土地儲備中心，盡量協議轉讓，地段差、升值潛力小的土地愿進土地儲備中心，希望得到政府的補貼，政府提供的土地可能并不是開發商所需要的土地。因此，由于土地儲備制度發揮作用的基礎條件不具備，政府擴大土地供應量，開發商是否有必要相應跟進[:請記住我站域名/]，值得懷疑。

三、政策支持力度不強大

當前的房地產成本降低會影響到開發商以前開發尚未出售的房地產開發項目，它們是第一價格堅守者。但問題不僅于此，重要的是價格堅守者還有政府和銀行。據測算，2001年房地產開發投資對中國GDP增長的直接貢獻率為1.3個百分點，間接貢獻率為0.6到1.2個百分點，兩者相加共計1.9到2.5個百分點。房地產開發就成為地方政府的政績工程和形象工程，也是地方支柱產業，使政府很難真正容忍房地產價格的下降。銀行是房地產開發的主要資金來源，接近60％，占銀行貸款余額的10％。根據國家公布的數據，到2002年7月，全國商品房空置占壓資金超過2500億元，居各行業不良資產之首。在這種情況下平抑房地產市場價格，金融業會首當其沖，銀行有多大承受力，值得政策制定者擔心。因此，以土地儲備制度擴大土地供應量實現房地產價格下降的政策取向，與政府經濟發展目標存在矛盾，在內有政府和銀行的制掣、外有開發商的規避，土地儲備制度難以與房地產價格堅守者相抗衡，政策出臺動機、出臺時機和執行力度都值得反思。

四、政策調整空間比較小

商品房成本主要由征地拆遷費、土地出讓金、建安工程費、大市政費四源費及其他稅費等幾個部分組成。一般說來，建安工程費、大市政費及四源費、其他稅費是可變成本，不可能受土地儲備制度影響。土地儲備制度可以影響的土地征地拆遷費和土地出讓金。征地拆遷費是土地成本的主要構成部分，占房地產總成本為40％左右（新區開發要低，占20％左右），用于補償房屋權益和為國有企業盤活土地資產實現脫困的權益。土地儲備制度應當保證這部分資金完全落實，而不是減少。土地出讓金是政府作為土地所有者的權益和一系列土地儲備工作的回報，約占房地產總成本的10％左右。如果土地儲備成本和土地儲備中心自身發展的資金積累量一定，土地儲備制度真正影響空間就是土地儲備中心上繳國家財政部分，空間十分有限，一般為房地產總成本的5％左右。因此，商品房的成本價格剛性使土地儲備制度平抑房價空間狹小，即使政策效果如決策者所愿全部發揮，影響程度也很有限。

五、政策路徑不直接

如果房地產市場價格一路飆升，通過市場競價，土地出讓金也會隨之上升，所實現的土地所有者權益就會多，擴大了土地儲備制度的作用范圍。例如，杭州由于房地產市場快速發展，市土地儲備中心上繳的財政資金每年以56％的比例遞增，到2001年，已達40億。但是，土地需求是派生的，是先有房地產市場的需求，才有房地產用地的需求。如果土地供需雙方力量不變，政府主動降低土地出讓金，按照市場招標拍買的方式出讓土地，只能使國家的土地所有者權益轉移到開發商手中，不可能影響房地產的市場價格。如果政府擴大土地供應量，僅是為了減少土地出讓金，又可能刺激開發商開展新一輪的圈地運動 。其通常做法是，開發商對所獲取的開發項目，并不一次付清地價款，而是分期分批來做，長則10年、20年，等同于又一次購得看漲期權。因此，土地出讓金的降低對當前房地產價格影響小，反而可能導致社會財富不合理的轉移。因此，土地需求的派生性使土地儲備制度控制土地出讓金失去意義，政策的負面影響制約了政策的實施。

六、政策效果時滯比較長

如果將房屋建設時間、開發商已圈土地的消化時間和新增土地的消化時間計算在內，擴大土地供應量平抑房地產市場價格的實際時滯比較長，其短期影響，只能是政策所產生的長期心理預期影響房地產市場投資者的即期決策。房地產投資本身就是一項長期投資，在房地產市場已經過熱的情況下，投資者要么對新政策置之不理，要么是轉移投資方向，使市場出現大幅振蕩，甚至導致市場“崩盤”。因此，政策的時滯效應嚴重影響土地儲備制度平抑價格的政策效果，政策風險大，實施時不能不慎重。

七、可供借鑒的經驗總結

土地儲備制度范文第3篇

一、土地儲備制度的發展淵源和定義

土地儲備制度最早于1896年產生于荷蘭。在20世紀初期，瑞典也開展了土地儲備工作，隨后在一些歐洲國家先后推行了土地儲備制度。美國的紐約、夏威夷等部分地區也推行過類似于土地儲備的制度。借鑒國外的一些經驗和做法，我國于1996年在上海市成立了第一家土地收購機構――上海市土地發展中心，緊接著杭州市于1997年8月成立了杭州市土地儲備中心。1999年，杭州市土地儲備制度建設的成果和經驗在全國集約用地市場研討班上推出，得到了各地政府和土地管理部門的認同，隨后，南通、青島、武漢等地紛紛成立土地儲備機構。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

關于土地儲備制度的定義，國外學者有多種不同的理解，綜合來看，土地儲備的基本含義是：在土地尚未需要開發利用之前，預先有公共機構（團體）將其獲取并持有，以作為未來開發之用或用作實現某一公共利益。

結合目前我國各地城市土地儲備制度的運作模式和實踐過程及其所實現的功能和作用，筆者認為：土地儲備制度是政府為加強土地市場的宏觀調控，成立專門的土地儲備機構，運用市場機制收購、征購閑置或低效使用的土地，進行開發和整理，并予以儲備，然后根據城市規劃、土地利用總體規劃、土地出讓年度計劃和市場供求狀況，按時、定量的將土地投放市場，以達到壟斷土地一級市場和引導土地市場健康有序發展的目標的一種制度。

二、土地儲備制度在完善我國城市土地市場中的作用

1、壟斷城市土地一級市場，合理控制城市土地供給量，保證城市建設用地的可持續供應。隨著土地使用制度改革的深入，土地價值越來越凸現，在利益機制的誘導下，使得大量城市郊區的農村集體土地和城市劃撥土地隱性入市，造成了目前國有土地資產大量流失和土地市場運行混亂。通過土地儲備制度的建立，政府可以統一掌握城市土地的收購利供應，從而可確保土地供應的有序性和合法性，制止城郊農村集體土地的隱性入市、違法用地和越權批地等違法行為的發生，有效調控土地供應的規模和節奏，同時建立科學的土地供求狀況分析體系，準確確定城市土地市場供需狀況，然后據以確定土地供應規模，保證供應的有序和有效性。

2、盤活城市存量土地資產，提高土地利用績效。我國的城市土地所有權歸國家所有，長期以來實行土地劃撥使用，造成土地使用權主體分散，產權關系不好協調，閑置土地和未開發土地的開發難度加大，開發商不愿在閑置土地上投資開發。土地儲備制度建立后，土地儲備機構可首先將收購的土地進行開發整理為“熟地”出讓，減少開發過程中遇到的一些不確定因素，縮短開發時間，降低交易成本，使閑置土地統一規劃，統一開發，加快城市存量土地盤活的進度，提高土地利用績效。

3、增加政府土地收益，防止國有土地資產流失。目前我國國有土地使用權出讓以協議方式居多，大約占總量的95%，而招標、拍賣等市場化程度高的方式所占比例僅為5%。由于土地儲備制度實行存量土地統一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱性市場、灰色交易和“尋租”，提高土地招標、拍賣方式使用的比例，防止國有土地資產流失。同時，開發后土地所實現的土地增值能夠通過出讓政策確保上繳政府，從經濟上體現土地國有的性質。

4、提高城市居民的生活質量，有效調節住房價格。通過城市土地儲備制度能充分發揮市場中在政府的作用（一個正常和成熟的市場中，政府的主要職能應是提供法制、產權維護、市場秩序和基礎設施――樊綱），保證整個城市交通、綠地、基礎設施和公共設施的用地，使城市居民擁有暢通的交通系統、良好的基礎設施和便利的公共設施。同時，通過城市土地儲備制度的建立，能夠有效抑制土地倒賣和炒作等投機行為的發生，調控土地價格，使土地價格維持在合理的水平之上，從而使包含土地價格的住房價格保持在合理的水平之上，為居民提供可負擔的住房。

5、支持國有企業改革，調整城市土地的空間布局。由于體制性原因，我國有相當一部分國有企業長期處于虧損或經營不善的狀態。要搞活這些企業，就必須實現企業自身的造血功能，實施技術創新，轉換經營機制。要實現這些，最人的障礙是資金問題。通過實施土地儲備制度，政府可以將處于較好地段的企業用地統一收回，進行整合和適當開發，推向土地市場。所得土地出讓金得適當比例返還企業，由企業自行選址創業，并激活企業的技術更新和產業結構調整，增強企業的活力。由于企業的改造和搬遷，在一定程度上也能改善城市用地的布局，從而發揮各個地塊的區位優勢和土地潛力，實現城市政府土地經營收益最大化。

三、土地儲備制度運作程序設計及應注意的問題

借鑒國外的經驗和做法，結合國內各地實施土地儲備制度的實踐操作，筆者認為土地儲備制度的運作程序大致可設計為如下：

1、土地調查和規劃。通過與土地管理相關部門的協作取得土地利用相關的資料，包括城市土地總量、土地利用分類狀況、可納入儲備體系土地供應量等等。同時結合城市規劃、城市發展計劃、土地利用總體規劃等，做好土地年度利用計劃，把握土地供應的源頭。

2、土地的征用收購。這一階段是土地儲備機構取得土地的過程。土地的來源主要有兩個方面：新增土地和存量土地。對于新增城市用地，即“農轉非”用地，必須嚴格按照城市規劃、土地利用總體規劃和年度建設用地計劃，從量上嚴格控制新增土地。對于存量土地的置換、購買和回收要結合土地利用的實際情況給予原土地使用權主體一定的補償，減少這一過程執行的障礙。

3、土地的儲備。這其中包括土地的開發、土地的整理、土地的歸集。對于進入儲備體系的土地，儲備機構應將收購起來的土地進行開發和再開發，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎設施的配套建設，使其達到建設所需的“三通一平”或“五通一平”的條件，形成可供出讓和出租的“熟地”。然后儲備機構將已完成開發的土地進行儲備，等待出讓。

4、土地的供應。城市土地儲備機構根據城市規劃和城市土地利用年度計劃，并在準確把握城市土地供求平衡狀況的前提下，確定土地供給總量。另外需指出的一點是，在進行土地出讓是，應盡量選擇市場化程度較高的招標和拍賣方式。

土地儲備制度范文第4篇

城市土地儲備制度，是指城市土地儲備機構通過征用、收購、置換、轉制和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由土地儲備機構統一進行土地整理，然后進行儲備，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要將儲備的土地有計劃投入市場的制度。

城市土地儲備的主要環節是政府統一收購、統一整理、統一儲備以及統一供應。在這一過程中主要表現出循環性、系統性、經營性和微利性的特點。

隨著改革開放和經濟建設的步伐加快，在我國土地市場上出現了土地供應總量失控、真實價值受到抑制、土地資產流失等嚴重問題。為了解決這些問題，我國實施了城市土地儲備制度，并把城市土地儲備制度的目標定位于：完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設。目前這種制度在我國已經有70多個城市實施。

二、城市土地儲備制度的運行機制

與國外土地儲備運行機制大體相同，我國土地儲備機制也是由“土地收購——土地儲備——土地出讓”三個部分構成。

1.土地收購

土地收購就是根據城市政府授權或土地儲備計劃，土地儲備機構依法或者按照有關規章，通過收購、收回、置換或征用等方式，收回或收購市區范圍的國有土地使用權并進行儲備的行為。通過土地收購，實現土地使用權由農村集體或城市土地使用者手中向政府的集中。

2.土地儲備

政府購得土地后，并不是立即出讓，大部分尚未詳細規劃好的土地要儲備起來以備將來的需要，開發條件不成熟的農地更需要繼續投入使用。土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府無償收回的土地，可直接進入土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備；
二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備；
三是以賒賬方式購買、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。一般情況下政府會將購入與出讓的土地在數量上保持一定的比率，以利于本城市經濟的和諧發展。

3.土地出讓

土地出讓就是根據城市建設用地的需要，根據城市土地出讓年度計劃，儲備機構將經過一段時間儲備并已完成前期開發的土地，分期分批地推向市場，有計劃地向用地單位供應土地。在土地出讓中應注意不管是通過回收、收購、置換以及征用中哪種方式進入儲備的地塊，出讓時均視為土地一級市場行為，必須統一納入土地供應總量計劃，進入市場可以通過協議、招標和拍賣方式。隨著土地市場交易行為的規范化，出讓的方式應逐漸轉為招標和拍賣為主，以最大限度地實現土地的價值。三、城市土地儲備制度的功能定位

城市土地儲備制度對充分發揮政府的宏觀調控功能、優化城市土地資源的配置、籌集資金進行城市基礎設施建設等發揮生要作用。

1.增強政府對城市土地的宏觀調控能力

土地儲備制度是實現政府土地市場宏觀調控的一個重要手段，使政府掌握了城市土地的統一收購和壟斷供應權。政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的批發權牢牢掌握在政府手中。這樣不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生，而且能夠有效調控土地供應的規模和節奏，逐步建立一個公正、公平、公開、規范和高效的城市土地市場。

2.提高城市土地利用率

我國是一個人多地少的發展中國家，城市化過程中所出現的城市發展與保護耕地的矛盾一直沒有得到很好解決，耕地銳減問題比較嚴重。要處理好城市發展與耕地保護之間的矛盾，就必須走出一條集約型城市發展道路。土地儲備制度的建立，可以使城市各種閑置、分散的土地全部入庫，由土地儲備機構統一管理，實行規劃優先的政策，對城市土地統一規劃、統一開發、統一建設從而提高城市土地資源的配置效率，改善投資環境。

3.為城市建設提供資金

隨著市場經濟的不繼深化，“經營城市”的理念已越來越多地在我國推廣開來。所謂“經營城市”就是要把市場經濟中的經營意識、經營機制、經營主體、經營方式等多種要素引入城市建設，將構成城市空間資源、功能載體的自然資本、人力資本及其它延伸資本（如道路的冠名權）等進行歸集、重組與運營，以實現經營效益的最大化，并最終使城市進入可持續發展的良性循環與協調狀態。城市土地儲備制度的建立一方面，城市土地在開發、規劃以及出讓過程中的增值部門由土地儲備中心回收上交給財政，增加了政府的財政收入，為城市基礎設施建設和城市環境的改善提供了大量資金。另一方面，實現了土地的優化配置，從整體上提高城市土地資本的利用效率和堵截空間的生態環境效益和經濟效益。從而在完善經濟功能、創造發展環境的過程中發展城市經濟。

4.推動土地金融的發展

土地儲備與金融業的結合有力地推動了土地金融的發展。一方面，土地儲備需要大量的資金，需要金融業大力的支持；
另一方面，土地儲備的發展也為金融業提供一個良好的資金運用場所。土地的稀缺性決定了它增值的必然性。因此，土地財富將為金融業提供一種優質的抵押物，將推動抵押金融的發展。從我國的情況看，自從土地儲備制度建立以來，引起了金融機構廣泛的關注，各銀行紛紛介入土地儲備，對我國土地金融的發展起到很大的推動作用。

城市土地儲備制度的建立，對于促進城市土地市場的發展，提高政府對土地市場的宏觀調控能力，增加政府的財政收入，解決城市公共設施的用地問題，都具有十分重要的意義。但是，目前我國城市土地儲備制度處于邊運作邊探索的過程，部分城市存在單純追求土地收益，土地供應不能滿足房地產市場發展需要，住宅價格上漲等問題，土地儲備制度的功能定位和運作機制有待完善。

【摘要】目前我國城市土地儲備制度處于邊探索邊運作的過程，很多城市存在單純追求土地收益，土地供應不能滿足房地產市場發展需要，住宅價格上漲等問題。這些問題的出現正是因為我國在建立城市土地儲備制度上對其功能定位存在偏差，土地儲備制度的運行機制也不健全造成的。

【關鍵詞】城市土地儲備制度功能定位運行機制

土地是一種經濟資源，在我國現行土地所有制下，進行土地儲備對于實現土地資源的集約利用和優化配置有著重要的意義。

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土地儲備制度范文第5篇

【關鍵詞】土地;收購儲備;完善;制度

前 言

土地收購儲備對于增強政府統一供地,穩定土地市場,調控土地供應量,具有極其顯著的作用。在我國,土地收購儲備制度已在全國范圍內基本建立,從誕生之日起就顯示出了強大的生命力,并在調控土地市場中發揮了重要作用,但也存在許多問題和不足,需要進一步規范和完善。本文試圖從加強土地儲備法制建設、建立有效監督機制、合理確定土地儲備范圍、提高土地收購儲備運行效率等角度,提出克服土地收購儲備缺陷和從根本上完善收購儲備體制的一些建議與設想。

1 目前我國土地收購儲備制度存在的問題

1.1 片面追求收益最大化,違背其存在的根本目的

市場上可供建設的土地過多時,開展收購以減少市場中土地供應潛在數量;市場上可供建設的土地過少時,將儲備的土地釋放出來,緩解需求壓力。因此,土地收購儲備制度是市場經濟的必然產物,其目的是調控土地市場,規范土地市場運行,但是目前有不少地方政府輕視了土地收購儲備機構存在的根本目的,把土地收購儲備當成了牟利工具。雖然運行規則都是“低買高賣”,而且最終結果都是要贏利的,但在此情況下,土地收購儲備機構相應地演化成為一個經營土地的實體,并且不可避免帶上濃厚的“企業追求收益最大化”特征。

1.2 強制收購(征收),顯失公平

在實際土地收購(征收)中,不少地方由于土地收購價格內涵不明確,土地收購儲備機構常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求,過度使用政府強制力,強迫原有土地使用者必須接受政府收購土地的行為。收購儲備機構在收購(征收)土地時,或者補償價格不合理,或者在“定金儲備”、“紅線儲備”、“規劃儲備”的名義下,以行政手段剝奪原有土地使用者開發、轉讓土地的法定權利,這些收購方式在一定程度上侵犯了原有土地使用者合法權益,有失土地市場的交易公平。

1.3 收購儲備范圍的擴大容易造成建設用地閑置浪費

土地收購儲備制度在建立之初主要是面向存量建設用地,但隨著中國經濟社會發展和土地市場逐步建立健全,土地收購儲備的范圍和對象不斷擴大,也帶來了始料不及的負面影響。不少地方都將收購儲備用于征轉農用地,取得并開發儲備新增建設用地,這對于足額、及時支付農民的征地補償安置費、統一供地、實施城市規劃和保障必要建設是極有幫助的。然而,當收購儲備獲得的大量借貸資金涌入農地轉用、征地過程,促使原來農地征轉中普遍存在的資金“瓶頸”問題迎刃而解時,也使得政府的新增建設用地儲備量過大。

1.4 土地收購儲備只能調控當地的土地市場

由于土地資源具有空間位置固定的特點,地方政府收購儲備的土地只能在其所轄范圍內進行收放。因此,土地收購儲備在穩定市場、調控經濟方面所發揮的作用主要是局部的,無法對多個城市組成的區域土地市場或全國土地市場進行有效調控。另外,由于收購儲備機構隸屬于當地政府,其供地行為和對行業的宏觀調控效果,往往只能隨當地政府對相關政策的理解和行政偏好而改變,因而也就很難在中央政府層面實現全國一盤棋的統一調控。

2 完善我國土地收購儲備制度

2.1 加強土地儲備法制建設,建立有效監督機制

雖然國土資源部、財政部、中國人民銀行在2007年底聯合制定了《土地儲備管理辦法》,但關于土地儲備管理方面的法律卻還是一片空白。因此還需要加強土地儲備法制建設以及相應配套的法規, 如舊城區拆遷的貨幣補償、土地整理、改造成本的協調,企業土地收購,公益性用地管理和劃撥,隱形土地市場的處理,等等,使土地儲備工作有法可依。具體如下:

2.1.1 對土地儲備的內涵、范圍等內容進行明確規范。包括土地儲備的內涵、性質與范圍,土地儲備機構的性質以及儲備機構的權力等;

2.1.2 對土地收購、拆遷、出讓等的操作方式與管理制度進行規范與約束。包括規范土地收購的操作程序及操作方法,土地收購補償費的確定方法及其支付方法,已儲備土地的拆遷整理管理制度,儲備土地的出讓方法;

2.1.3 規范土地儲備資金運作與管理辦法。對土地儲備資金的取得渠道,資金的運作與管理,土地儲備中心貸款的數額與力度,以及土地儲備增值收益的分配與管理等方面進行規范和約束;

2.1.4 建立土地儲備的監督制度。明確土地儲備的監督機構及其監督措施;建立土地儲備工作監測與考察制度,即按照有關績效指標對土地儲備工作進行測評,并建立一定的激勵機制和獎懲制度;

2.1.5 建立健全土地儲備的法律制度。盡快出臺全國性的土地儲備法律法規,使土地儲備工作做到有法可依,對違反土地儲備的單位和個人依法追究法律責任。

政府既是土地儲備政策的制定者,也是落實土地儲備政策的指揮者和監督者。這就有可能使政府超越于土地儲備制度之上而不受任何約束,為了實現某一目標而忽視其它目標,造成經濟和社會的畸形發展。必須建立切實有效的監督機制,對政府土地儲備工作進行監督。如建立人民代表大會審議土地儲備制度,對實施土地儲備制度的重大決策進行審議;建立土地儲備制度落實情況匯報制度,要求政府定期向人民代表大會匯報土地儲備制度的實施情況;建立土地儲備制度重大項目聽證制度,要求對土地儲備過程中的重大事項舉行聽證。

2.2 合理確定土地儲備范圍,促進土地市場健康發展

土地收購儲備制度不是簡單的“以地生財”,其目的在于加強土地調控,規范土地市場運行,優化配置城市土地資源,集約利用土地,為城市經濟長期健康發展提供資源保障。因此,對土地收購儲備制度的運作不能單純以經濟效益來衡量,還應考慮社會效益、生態效益等諸多方面,并制定出一套集生態、社會、經濟等為一體的評價標準,科學規劃土地儲備和供應的適度規模,使土地收購儲備制度健康發展。

2.3 提高土地收購儲備運行效率

2.3.1 土地收購環節上必須遵循科學的程序,并靈活采用協議收購、土地置換、意向收購等多種收購方式。

2.3.2 在土地開發整理環節上引入市場化的運行機制。建立土地開發整理中心,專門負責收購地塊的租賃、拆遷、安置、土地平整、“三通到位”和協調規劃工作,土地收購儲備機構只負責監督管理。

2.3.3 在土地儲備環節上,應實現效益儲備向發展儲備的轉變。由即收即儲即拍轉向根據城市發展規劃逐步向市場提供土地資源。

2.3.4 在土地出讓環節上,儲備土地出讓必須納入統一的土地供應總量 計劃,并遵循公開出讓的原則,尤其是各類經營性用地必須以招拍掛方式進行。根據土地市場的供求關系,對暫時不出讓的儲備地可采取租賃等方式,以實現土地資源的充分利用和收益最大化。

3 結束語

土地儲備制度是政府為提高對土地市場變化的敏感度,集約利用閑置或低效利用土地,有效調控土地市場供求的一項管理制度。從本質上講,建立土地儲備制度不是為政府開辟新的“財路”,而是要通過“收購開發、儲備、出讓”這三個步驟來實現由政府控制城市建設用地的供應總量,最終達到適時、適當調控房地產市場的目的。

參考文獻: