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摘要：舉報制度，是受理機關對公民或單位舉報的線索，按照規定進行調查處理以保障公民依法行使民主權利的制度。群眾舉報不僅僅是一個啟動國家追究職務犯罪的法律程序，其更為重要的意義在于這是一種依靠群眾反腐敗的政治模式設計。這種模式使得檢察機關的專門監督與人民民主監督相結合，形成了一種全新的監督機制，豐富和完善了國家憲政制度建設的內容，豐富和完善了中國特色社會主義的檢察制度,豐富了國家憲政制度建設的內容。
關鍵詞：舉報制度；法律行為；政治意義
中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.05.016
成立舉報中心，是檢察機關的一個創舉。 此后，檢察機關對舉報制度不斷地進行了豐富和完善，使其在加強黨風廉政建設，打擊職務犯罪，懲治腐敗諸方面，發揮了非常重要的作用。群眾舉報不僅僅是一個啟動國家追究職務犯罪的法律程序，其更為重要的意義在于這是一種依靠群眾反腐敗的政治模式設計。這種模式使得檢察機關的專門監督與人民民主監督相結合，形成了一種全新的監督機制，豐富和完善了國家憲政制度建設的內容，豐富和完善了中國特色社會主義檢察制度。
一、舉報制度的建立及其重要意義
舉報是公民或者單位依法行使其民主權利，向司法機關或者其他有關國家機關和組織檢舉、控告違紀違法犯罪的行為，“舉報”一詞現在已經成為我們生活日常用語之一。但追溯這一詞語的發展，我們仍能從中體察到舉報制度創設之初，其完善法制，竭力保障公民民主權利的苦心。新中國建立后較長一個時期，一直使用的是申訴控告和檢舉的概念，沒有明確提出“舉報”這一概念。1982年憲法第41條明確規定了“檢舉”這一概念，但對于公民如何具體實現這一民主政治權利，沒有規定相應的配套制度，也沒有提出“舉報”這一概念。真正把“舉報”上升為一種法律制度，一種保障公民民主政治權利，檢察機關發揮了積極作用。1988年，深圳市檢察機關成立了“經濟罪案舉報中心”。中央高度重視這一歷史性的制度創新，當年5月中共中央發布了5號文件，文件明確規定要在各級監察機關和檢察機關設立舉報中心，建立和健全人民舉報制度。這是建立舉報制度最早的指導文件。6 月17日，最高人民檢察院發出了《關于開展舉報工作的通知》。7 月下旬，中共中央召集了關于加強監督工作問題的座談會, 會上對檢察機關建立舉報中心的做法給予了充分肯定, 明確提出了要把建立和完善必要的監督舉報制度作為加強監督工作的一項很重要的措施。此后，全國檢察機關紛紛成立舉報中心，建成了覆蓋全國的舉報網絡。1988年12月和1991年5月，我國最高人民檢察院先后制定和公布了《人民檢察院舉報工作若干規定(試行) 》、《關于保護公民舉報權利的規定》,就舉報的性質、任務、范圍、原則、程序等作出明確的規定，就如何具體受理舉報、審查、處理舉報也作了明確的規定。1979年我國頒布了《刑事訴訟法》，1997年頒布的《刑事訴訟法》對其進行了修改，把前者的“檢舉”修改為“舉報”，把“檢舉人”修改為“舉報人”。檢察機關舉報制度就此形成法律制度，并與監察機關的舉報制度共同形成了我國的舉報制度，在加強黨風廉政建設, 開展反腐斗爭中發揮著重要作用。從舉報制度的沿革來看，自誕生的第一天開始，這一制度就內蘊著豐富的法律意義和政治意義。這一制度將打擊犯罪和懲治腐敗有機地聯系起來，使檢察機關的專門法律監督和公民的民主監督相結合，這種把法律與政治有機結合的作法，有力有效地保障了公民的知情權、表達權、參與權和監督權，在反映民情，疏通民意，化解民怨，依靠群眾反腐敗諸方面，起到了非常重要的作用。
二、舉報是一種重要的法律行為
從舉報的行為來分析，舉報行為是一個典型的法律行為，涉及到法律關系、權利與義務、法益保護、正義實現等法理學范疇。因為舉報人反映的情況一旦被受理，受理機關就必須要依法開展相關的調查工作，并根據調查的結果，決定對其是否啟動相應的法律程序。
（一）舉報行為中的法律關系
德國著名法學家拉倫茨認為，法律關系是基于一個統一的目的而結合在一起的各種權利、義務和其他拘束的總和。這些權利、義務和拘束具有各不相同的規范屬性和規范結構。法律關系是一種規范性關系?！八^法律關系，是指法律所規定的法律主體之間的規范性關系”[1]。
公民享有向有關國家機關提出對任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為檢舉的權利，這是我國憲法明確規定的。此外，我國刑事訴訟法進一步細化了公民檢舉他人違法犯罪的義務。舉報既是一種權利，也是一種義務。首先，從權利的角度來分析，當公民行使這一權利時，不管是通過信件，還是通過電話、短信，舉報人反映的問題，一經受理機關受理，就應當按法律規定履行相應的義務。此時，一種有約束力的舉報法律關系就此產生，舉報人與受理舉報的機關或單位之間相互為權利義務人。一方面，舉報是舉報人行使其權利的手段。另一方面，由于舉報的內容是對被舉報人利益的貶損，如果舉報不實，舉報人則要承擔相應的法律責任。因此，不僅舉報人與舉報受理機關之間形成了舉報法律關系，舉報人還與被舉報人之間形成舉報法律關系，即舉報人應保證其所反映情況真實、可靠，否則就應承擔責任。其次，從義務的角度來分析，國家要為保障公民行使舉報權利創造有利條件，要盡到保護公民舉報權利的義務。受理機關也必須在一定的時限內依法及時開展相關的工作，并將調查情況及時反饋給舉報人。受理機關對于人身安全受到威脅的舉報人，還要提供相應的保護。如果舉報情況不屬實，還應在一定范圍內為舉報對象消除影響，及時予以正名。
從上所述可見，舉報人在因舉報行為而形成的法律關系中享有多種權利。這一賦予公民對國家工作人員的違法犯罪行為的舉報權的制度設計，既是出于發動群眾參與對違法犯罪行為作斗爭的需要，同時也是保障和促進憲法中“主權在民”原則的落實的需要。遺憾的是，在實踐中對舉報的認識更多地停留在第一個層次的認識上，把舉報只是作為發現違法犯罪案件線索的途徑，是與同違法犯罪作斗爭的工具。這種舉報觀，把案件的查處作為舉報的中心，舉報僅是一種手段。這種舉報觀，導致現有法律法規對舉報人的保護停留在宣示性規定上，而沒有建立一整套成體系的公民舉報權利保護機制。舉報人保護機制的缺失，提高了舉報人的風險，使得舉報人與受理機關之間的法律關系處于不平衡的狀態，權利義務不能對等。同時，由于不注意保護舉報人的信息，造成一部分舉報人被打擊報復。 另一方面，由于匿名舉報的存在，使得舉報這一形式為一些別有用心的人所利用，盡造謠中傷之能事，在嚴重損害舉報對象合法權益的同時，也極大地降低了舉報行為的可信度。同時，由于舉報人的匿名，使得有關專門機關無法在較短的時間里查清舉報所涉及的相關事實真相，從而讓舉報人感到舉報無用。
（二）舉報行為中的利益調整和救濟方式
法社會學認為，法律是以利益調整為主要途徑，以立法為主要方式，實現對社會的控制，把對利益及其保障轉化為法律文本中的權利義務設定。一方面將利益主體的需要設定為權利主張、自由、特權、權力，另一方面明確其對應的義務并歸之于特定的法律主體。在舉報制度中，首先是賦予舉報人表達利益要求的權利；其次是通過專門機關的介入，平衡舉報人和被舉報人之間的利益沖突；最后是根據調查核實的內容，依法重新調整雙方的利益格局。在實踐中，很大一部分舉報人所舉報的內容，都是針對國家公職人員貪污受賄，或者是失職瀆職行為的，其舉報內容大多既涉及到公共利益，也涉及到公民個人人身權利和民主權利。
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