信訪體制在中國憲法框架中的合理定位

摘 要：在我國憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，在歷史上它是我國核心政制效能嚴重不足時應運而生的代償性體制。因復雜的社會經濟原因，信訪體制一度在我國憲法框架中居于主導地位，后隨著核心政制效能的逐漸恢復，其正義推進功能有所收縮。當信訪體制發揮對核心政制的補充效用時，兩者會相得益彰，若處置不當則難免造成兩者間發生“零和博弈”。過度強調信訪體制的作用，試圖讓它承擔明顯屬于核心政制的功能，從中長期的觀點看可能失大于得。我國憲法框架現在和未來的走向，應該是核心政制和輔助政制依憲法精神和法治原則各自回歸其本位。從根本上說，消解信訪困擾的根本出路，在于通過改革提升核心政制的正義推進效能。有必要改革現行信訪處置機制，改革的方向應該是消除信訪體制運行造成核心政制地位、權威和效能減損的現象和傾向。

關鍵詞： 信訪體制；核心政制；憲法框架；憲法；法治；改革

中圖分類號：DF2

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.01

信訪體制指公民信訪（包括上訪）及公共機構受訪并做出相應處置的一套程式化的安排，它在當今我國的社會生活中具有特殊的重要性。但正如有學者指出的，“信訪的特殊重要性與對它的學術研究是很不相稱的?！保?］在建設法治國家的背景下，盡管最新統計顯示，至2009年止,信訪總量連續5年有所下降參見：國務院新聞辦公室.2009年中國人權事業的進展［R］.2010年10-26.,但如何恰當地看待過去和現在的信訪及其相關受訪活動，如何在憲法精神和法治原則下合理處置信訪體制與核心政制的關系，怎樣消解或緩解信訪困擾，信訪處置機制該怎樣改革等等，仍然是我國社會應該形成基本共識的重要問題。要回答好這些問題，我們必須對信訪在中國憲法框架中相對于核心政制的位置，做出合理的定位。本文試以學術界迄今為止已經產生的相關研究成果為基礎，對這個問題做些探討。本文的展開，是以將我國憲法框架所容納的全部政治法律制度相對區分為核心政制與它的輔助政制兩個部分為學理基礎的。

一、信訪體制在我國憲法框架中應處的位置

要對信訪體制在我國憲法框架中的確切位置做合理、準確的把握，是一件十分困難的事情，因為，我國的憲法框架是動態的，且基于憲法和法律文本的體系與實際的情形也不盡相同。不過，從方法上看，我們還是應該先把握住我國的憲法框架，確定信訪體制本來應該立處的位置，然后再以此為參照點對信訪體制在現階段的實際位置和未來應然的發展方向做出評估。

從結構、功能等要素著眼，我們不妨將我國憲法框架下的政治法律制度相對區分為核心政制和輔助政制兩個部分。其中，核心政制指的是以人民代表大會制度為根本的那部分政治法律制度。在我國，核心政制包括憲法確認的掌握和運用公民基本權利、國家權力（在我國憲法中具體表現為職權和權限）的各項原則，憲法保障的公民基本權利，憲法設立的國家機構及其組織、職權與工作程序等等。與公民生活息息相關的各項憲法原則、基本權利保障體系、人大體制、行政體制和司法體制，都是我國核心政制的基本組成部分。本文所說的輔助政制，是相對于核心政制而言的，指的是那些總體上說來處于憲法框架之中，但相對而言處于人民代表大會制度之外的那部分政治制度。其基本特征是：要么憲法原則上確認了該項制度，如憲法序言確認“將長期存在和發展”的“多黨合作和政治協商制度”，但憲法和法律都沒有直接確認有關行為主體享有權利或賦予有關行為主體以權力（表現為職權、權限）；要么公民基于某項基本權利和國家基于相應的職責經過長期互動已經形成了某種制度性安排，但憲法和嚴格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認，如信訪體制。這種體制的憲法淵源是我國《憲法》第41條。我國有多種輔助政制，其中地位最高的是政治協商制度，信訪體制的地位或許僅次于政治協商制度，因而它也是我國輔助政制的一個重要組成部分。

核心政制與輔助政制的共性，在于兩者都處在一國的憲法框架之中，而兩者的差別，則主要表現在以下方面：（1）核心政制有完備、直接的憲法和法律依據，輔助政制只有間接、不完備或不具體的憲法或法律依據；（2）核心政制有憲法和法律規定的權利或權力為其相應行為主體的活動內容，而對于輔助體制，憲法和法律都尚未確認其行為主體享有任何權利或執掌任何權力。所以，核心政制與輔助政制的區分標準，并非看它們是否與法無涉，而是要從其法律根據是否充分、其活動是否具備憲定或法定的權利或權力等標準來判斷。

誠然，我國的輔助政制，不論是政治協商制度還是信訪體制，都是有一些不同位階的法規范性文件做依據的,但這些依據尚不足以使它們具有核心政制的性質。關于政制協商制度，我國《憲法》在其序言中確認：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展?！睋宋覀兛梢哉f，多黨合作和政治協商制度是憲法規定的政治制度，但由于憲法、法律既沒有賦予各級政治協商會議以國家機關的地位，也未授予政治協商會議執掌和行使任何國家權力，所以，政制協商制度不屬于我國核心政制的范圍，只是其輔助政制的重要組成部分。至于信訪體制，憲法并沒有提及“信訪”二字，人們只能從《憲法》第41條的有關規定中概括和引申出“信訪”的含義?！稇椃ā返?1條規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！蔽覀冇纱丝梢钥闯?，從公民方面看，憲法的相關規定并沒有直接肯定和規范信訪或上訪活動，因而至多只是暗含公民有通過信訪或上訪的方式行使相關基本權利的空間。從國家的角度看，憲法的相關規定也沒有直接肯定信訪行為，且憲法、法律都沒有直接對受訪的組織與活動加以確認和規范，當然也就無所謂憲法和法律授予信訪機構以職權的問題。在這些方面，現行《憲法》是如此處置的，1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》及依據它們制定的法律也都是如此處置的。

當然，早已有用于規范公民信訪和相關國家機關受訪活動的行政法規，即國務院制定的《信訪條例》，還有不少省、自治區和直轄市頒布的地方性法規，但這些規范性文件畢竟只是法律的下位規范，不是憲法確認的嚴格意義上的法律，因而它們的存在只能表明公民信訪和公共機關處置受訪的活動有一些較低位階的法規范性文件做支撐，不能證明它是我國核心政制的組成部分。

根據上述情況和現行《憲法》第5條確立的“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的原則，我們對信訪體制可獲得如下幾點認識：

（一）在我國憲法框架中，相對于核心政制而言，信訪體制只能算作我國核心政制之輔助政制的一部分。因此，核心政制與輔助政制間應該主輔分明，信訪體制的存在和發展應該服從、服務于核心政制存在和發展的需要。

（二）在我國憲法框架中，從功能上看，信訪體制只能補核心政制之遺缺，或作為核心政制運行的“潤滑劑”發揮效用，不能與之分庭抗禮。在通常情況下, 信訪體制不宜取代或部分取代核心的功能，更不可以妨礙核心政制正常發揮制度效用。

（三）信訪體制既然是外在于核心政制的東西，它在我國整個的憲法框架中的實際效用如何，當取決于它本身的狀態及其與核心政制的協調配合情況。如果信訪體制與核心政制配合得宜，在制度上自然會相得益彰。但是，若兩者協調配合不當，致使信訪體制與核心政制相抵觸，從而使信訪體制在不同程度上損害核心政制及其所體現的正義價值，那就不正常了。如果出現信訪體制與核心政制相抵牾的情況，應該根據充分發揮核心政制效用的需要調整信訪體制。