突發事件應急管理

摘 要：近年來，各種突發事件頻發，對人類和生態的自然生存環境產生破壞的同時也嚴重損害了民眾生命財產安全以及國家或地區經濟社會發展的全局，給社會穩定和日常生活秩序帶來了很多的負面影響，對國家的應急管理能力提出了挑戰，顧此，為了有效應對各種突發事件，最大限度減少其所帶來的傷害，日本政府迅速行動起來，在總結以往經驗的基礎上相繼建立了較為先進并更加切實有效的應急管理制度。

關鍵詞：應急管理體系；日本應急管理體制；機制；法制

一、對應急管理體系的基本認識

應急管理體系作為一項綜合性的系統工程，內容龐雜，幾乎涉及經濟、政治、社會和文化等各個領域。這種體系看上去錯綜復雜，涵蓋了不同領域的各個層面，但其核心要素，則主要包括應急管理體制、機制和法制三方面。發達國家在長期的突發事件應急實踐中，積累了比較成熟的經驗，建立了相對成熟和完備的應急管理體制、機制和法制。根據這些國家應急管理體系設置的不同，大體上可以分為三種應急模式：美國模式、日本模式、以及俄羅斯模式。盡管不同的模式具有不同的特色，但又都是在本國文化歷史背景、自然條件、經濟發展水平、政治體制等多種因素作用的基礎上共同作用的產物。本文將主要以這三種不同的應急模式為基礎來展開對應急管理體系的分析與比較。

二、日本應急管理體系的特點分析

日本和我國都是人口密度較高和災害多發的國家，地震、火災、臺風等各種災害極為常見，每年的自然災害給日本人民的生命財產安全帶來重大的損失。因此在實行全政府模式的應急管理體制實踐中[1]，日本政府表現出了對應急管理機構設置的重視。長期的防災減災工作，也使日本形成了一套較為完備的應急對策體系。

（一）系統的應急管理體制建設

日本現行的應急管理體系是從中央到地方、以內閣首相為首，內閣官房總體協調、聯絡，并通過安全保障會議、內閣會議或者中央防災會議等主要決策機構制定危機對策，由警察廳、消防廳、海上保衛廳等各省廳各部門根據具體情況予以配合的高度嚴密、科學高效的組織體系。[2]

內閣首相是最高指揮官，在整個應急管理體系中作用很大，甚至在作出決策時可以越過內閣。根據《日本國憲法》規定，日本首相有權代表內閣指揮行政部門，可以任命、罷免內閣成員，解散眾議院。2001年開始實施的《內閣法》，加強了首相在內閣會議中的發言權，保證了在發生緊急事件時首相可以迅速制定出自上而下的政策，從而指揮政府應對危機。

內閣官房是內閣首相的輔佐機構，在突發事件來臨時負責總統協調聯絡，在整個危機管理體制中它的主要職能是盡早獲取情報并將之向有關部門傳達，召集各省建立相應的應對機制，并且通過中央防災會議、內閣會議等決策機構制定危機對策，最終由各省廳、各部門根據具體情況予以配合。[3]日本這種由內閣官房負責應急管體制主要是為了保證在發生緊急事件時內閣可以迅速采取必要措施，做出第一判斷，將災害的損失降低到最小化。

在具體的應急管理體系中，日本政府根據不同的危機類別，可以啟動不同的危機管理部門。具體來說，安全保障會議是在內閣府設立的審議"事關國防政策基本方針和防衛大綱、確定防衛出動與否以及其他重大緊急事態"的機構，安全保障會議由首相召集并任議長，成員包括總務大臣、財務大臣、經濟企劃廳長官、國土交通大臣、內閣官房長官、國家公安委員會委員長、防衛廳長官。[4]此外，安全保障會議下設專門對策委員會，為決策提供相關建議。

以首相為會長的中央防災會議負責應對全國的自然災害，其成員除首相和負責防災國土交通大臣之外，還有其他內閣成員以及公共機構的負責人等。中央防災會議的主要職能是制定《地區基本計劃》和《防災基本計劃》，并積極推動其實施。除此職能之外，中央防災會議應首相及防務大臣的要求，可以審議相關的防災事宜，并就防災相關的重要事宜向首相及防災大臣匯報。此外，日本政府還設立了緊急召集對策小組，以防止發生大規模自然災害時指揮人員不到崗，出現混亂局面的情況。

此外，針對不同類型的災害，日本內閣還成立了從中央到地方相應的多個"災害對策本部"，負責推行各種政策和應對措施，如就業問題對策本部。在災害發生時，就應對突發緊急事件來說，它是一個臨時機構，但卻有統籌全局、統領指揮的權限和職責。[5]在地方一級，都道府縣及市町村可根據災情成立災害對策本部，應對本地區的突發事件。同時，日本地方亦有相應的地方防災會議和地方綜合防災部。根據日本《災害對策基本法》的規定，中央防災會議可以對地方防災會議提出必要的勸告，相應地，地方防災會議計劃也不得違背上位法性質的中央防災計劃。[6]地方應急管理的協調機構是綜合防災部，它是由應急管理總監領導，應急管理總監直屬于地方知事，負責統籌組織內閣部門。

（二）快速反應的應急管理機制

日本針對不同類型的突發事件啟動相應的應對機構，發生突發事件時這些機構在具體的運作程序上大同小異。中央和地方分別設立的內閣官房、危機管理總監以及地方災害對策本部是日本政府應急管理機制中主要的協調機構。并且日本《內閣法》及《災害對策基本法》對這些機構各自的職能均作了明確而具體的界定和劃分。這些機構根據應急能力實行分級響應，自上而下進行應急管理和監督。并且根據日本《地方自治法》，日本政府不能任意干涉地方行政，只能在法定范圍內根據事權和財權與地方政府進行分工。這是日本在多年組織應對災難的實踐基礎上一種特有的應急組織關系，就應急管理機制來說一方面這種分工表明日本內閣與地方政府之間在具體的應急處置方面的合作伙伴關系，實質上這更是一種對地方政府處置危機事件的授權；另一方面通過法律明確的規定使得地方政府與內閣共同承擔責任，這種分法可以很好的分解內閣的壓力，從長遠利益來說，加快了啟動應急回應機制的時間，從而為應急救援爭取到了更多的時間。

在中央層面，根據具體的災情，內閣房官在第一時間獲取災害情報，在災害發生后很短的時間內召開緊急內閣會議，內閣總理大臣征詢內閣會議意見，根據不同的情報類別對突發災害進行明確的等級劃分，并最終根據事件的緊急程度考慮是否在首相官邸設置"非常災害對策本部"進行統籌調度。危機管理大臣隸屬于內閣官房，負責輔佐內閣官房長官和內閣官房副長官，根據命令統一管理有關危機管理事務，包括對災情進行分析處理等。

就地方層面來說，在具體的應急管理運作程序上與中央的大致相同。都與市層級也設置災害對策本部，管轄各自區域內的應急救災工作。地方亦有相應的防災會議，在災害發生時召開緊急會議，對災情進行具體的分析。與中央防災會議所不同的是，這種地方防災會議的權限具有一定的限制，在地方防災會議做出具體的災害應對對策時，中央防災會議可以對地方防災會議提出必要的勸告，與此同時地方防災會議也不得違背上位法性質的中央防災計劃。[6]

（三）健全的應急管理法制

日本由于特殊的地質構造條件和自然地理環境，是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一。為提高應對危機的效果，日本建立了相當龐大的防災減災法律體系。包括《災害預防法》《災害對策基本法》等在內的100多部應急管理法律，積極推動了災害管理事業的迅速發展。最早的關于防災的法律是1880年的《備荒儲備法》，這是一部為了確保在災害或者饑荒是時候有足夠的糧食和物資供給的法律。1947年的《災害救助法》和1961年《災害對策基本法》，被譽為日本關于防災減災最重要的2部法律。其中，1947年的《災害救助法》主要規定了各級政府在平時作好計劃，建立應急組織；在緊急狀態時對救助物資的征用權限；在災害發生后進行應急管理的任務和權限；救助費用的來源、使用、管理以及違反本法的法律后果等。1961年的《災害對策基本法》，首次將日本的各種災害對策加以體系化，可稱之為日本防災應急體系的根本大法。該法于1995年進行了修正，修正之后在提高日本政府應急管理能力方面發揮著重要的作用。按照該法規定日本從中央到地方都必須制定相應層次的防災計劃。[7]因此該法的主要內容包括：各行政部門的救災責任、救災計劃、災害應急對策、災害應急狀態，災后恢復重建等。不僅如此，該法同時對防災的理念、組織體系、防災目的、財政金融措施等事項也做了明確的規定。在應急法制方面，除了這些基本法律法規之外，還制定了一些單行法，在公共衛生方面主要有《傳染病預防法》、《食品衛生法》；社會安全領域主要的法律有《警察法》、《自衛隊法》等；在應對自然災害方面主要有《活火山對策特別措施法》、《大雪地帶對策特別措施法》以及《地震防災特別措施法》等。這些嚴密的法律法規，再加上對于各個條款都制定有具體的行動計劃，同時還要其他各種領域的專門性的法律標準相配套，因此形成了一套較為完備的應急法律體系。

（四）強烈的防災減災意識

日本的許多高校開設"危機管理"專業，專業培養高層次的防災救災、應急管理等方面的人才。他們的應急教育從幼兒園就開始抓起，學校開設有不同類型的防災課程，從小培養他們的防災減災意識。日本的教育委員會編寫有《危機管理應對手冊》等教材，指導各中小學開展災害預防的應對教育。[8]日本政府設立多個"防災日"，全國幾乎所有學校每年都要進行1到2次逃生練習，包括日常的水災、火災及地震發生時的應急演練，提醒大家關注災害管理，從而應對各類突發事件。除此之外，日本強烈的防災減災意識還體現在日常管理的細節和災害防范的研究工作上。在日常管理方面，為了抗震，日本房屋設計的標準非常嚴格，凡是超過60米高的建筑，都要采取減震措施。一些比較重要的建筑，必須達到隔震的效果。各地還設有許多防災體驗中心，免費向市民開放，供他們親身體驗發生災害時的實景，了解避難方法。另外，日本的居民區內、各種娛樂場所以及旅店等都設有防災避難地，并附有醒目的標志提醒人們地震來臨時及時到此躲避。就災害防范研究來說，日本每年投入約400億日元的專項科研經費，以求大力促進應急科學技術的研究。日本的防災防災科學技術研究所、東京大學地震研究所、京都大學防災研究所都是世界著名的防災科技研究機構，在一般災害共通事項的研究、震災對策研究、風水災害對策研究、危險物災害對策研究方面都處于國際領先水平。[9]

從某種意義上來說，人類對突發性事件的處理水平反應出人類文明程度的高低，而一個政府對突發性危機事件的處理水平則在一定程度上反應了該政府執政能力的高低。一個負責任的政府必須建立起自己的應急體制、機制和法制，以應對各種突發性事件，從而幫助人們順利渡過難關。日本政府正是依靠其不斷完善的應急管理體制、機制及法制，才能更有效的應對突發事件，保證人們生命財產的安全。

參考文獻：

[1]顧林生.日本大城市防災應急管理體系及其政府能力建設--以東京的城市危機管理體系為例[J].減災論壇，2004，（6）.

[2]徐學群，胡繼平.日本危機管理：決策和協調機制[N].學習時報，2003-02-17.

[3]王德訊.日本危機管理的體制演進與特點[J].國際經濟評論，2007，（2）.

[4]吳江.公共危機管理能力[M].國家行政學院出版社，2005.

[5]姚國章.日本突發公共公共事件應急管理體系解析[J].國外城市規劃，2006，（1）.

[6]傅世春.日本應急管理體制的特點[J].黨政論壇，2009，（4）.

[7]王德迅.日本的防災體制與防災賑災工作[J].亞飛縱橫，2004，（3）.

[8]姜亭琪.我國地震應急預案體系研究[D].吉林大學，2008.

[9]高速.日本減災科技[ EB＼OL].http：///ReadNews.asp？NewsID=1852.

作者簡介：李攀（1987-），女，上海人，華東政法大學2012級刑法學專業碩士研究生，研究方向：犯罪學。