檢察官懲戒委員會制度運行分析及完善

王玄瑋　李靜怡

摘 要：檢察官懲戒委員會制度已初步形成規則體系，發揮了一定的積極效果。然而在實踐中該制度尚未形成常態化運行模式，仍存在調查核實階段主體職責范圍不明、審議評議階段懲戒范圍存在爭議以及決定處理階段信息公開不足等問題。建議厘清司法責任與紀律責任、瑕疵責任等相關概念之間的界限，明確調查主體，細化懲戒范圍，促進檢察官懲戒信息相對公開，推動此項制度進一步完善，不斷提升檢察機關司法公信力。

關鍵詞：檢察官懲戒委員會 司法責任制改革 檢察職責 辦案責任

檢察官懲戒委員會制度是完善司法責任認定和追究制度的重要一環，也是檢察機關司法責任制改革的重要成果。在實踐中，檢察官懲戒委員會制度已經發揮了初步的積極作用，但其運行中也還存在一些需要進一步完善之處。本文就檢察官懲戒委員會制度的運行狀況進行分析，提出針對性的完善建議。

一、檢察官懲戒委員會制度概述

（一）制度沿革

建立檢察官懲戒委員會制度不僅是司法實務的需要，也是貫徹落實中央全面深化改革精神的必然要求。2014年12月，上海作為司法改革首批試點地區，率先設立法官、檢察官懲戒委員會，開啟了檢察官懲戒委員會制度的實踐探索。2016年10月，最高法和最高檢聯合印發《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《懲戒制度意見》），正式明確建立法官、檢察官懲戒委員會制度，并對懲戒委員會的指導思想、職責范圍、工作程序等作出規定?！稇徒渲贫纫庖姟烦雠_后，各地在省、自治區、直轄市一級設立法官、檢察官懲戒委員會，并結合工作實際出臺了相應工作規則和懲戒辦法，落實懲戒委員會具體制度要求。

2019年4月23日，新修改的《檢察官法》正式寫入了檢察官懲戒委員會制度，為建立健全這項制度提供了明確的法律依據。［1］同時，結合各省探索經驗以及專家學者的完善建議，最高檢相繼出臺《人民檢察院檢務督察工作條例》《人民檢察院司法責任追究條例》《檢察官懲戒工作程序規定（試行）》等文件，進一步明確檢察官懲戒委員會的職能定位、機構設置、職責范圍、工作程序等內容，一定程度上解決了實踐中普遍存在的各省檢察官懲戒委員會職能定位不一、機構設置不同、職責范圍不清、工作程序不明等問題。

（二）取得的積極成效

檢察官懲戒委員會制度的完善為司法責任認定和追究機制的“去行政化”提供了重要制度保障，取得了一系列積極成效。

1.對檢察官履職監督更為全面、充分。該制度運行以來，對于違反檢察職責辦案檢察官的懲戒實效得到彰顯。例如，2020年河南省首例檢察官懲戒案中，涉事檢察官李某錯誤適用退回補充偵查的法律規定，造成辦案超期，并引發信訪問題；
且李某在后期已經意識到此問題的情況下，為掩蓋自身錯誤，在該院檢委會研究此案時未如實匯報，導致該問題未被及時發現和處理。河南省、洛陽市兩級檢察院在調查后提請懲戒委員會審議，懲戒委員會作出了“李某某存在重大過失，應承擔相應司法責任”的審查意見，據此決定給予李某某警告處分。李某某表示接受處分決定，并作深刻檢查。通過此案的震懾警示，河南檢察機關2021年以來因程序違法被處理處分的檢察人員數量出現明顯下降。［2］

2.對檢察官履職的保障更加有力、規范。檢察官懲戒委員會制度對檢察官依法履職的保障功能在實踐中也得到體現。一方面，《司法責任追究條例》對檢察官懲戒委員會制度具體的懲戒事由進行了規定，為檢察人員依法履職劃定了明確的“行為紅線”。［3］另一方面，該制度也賦予了涉事檢察官在審議過程中提出異議、申請聽證以及舉證辯解的權利，保障檢察官依法履職。例如，2020年遼寧省全流程公開18名法官檢察官懲戒案件中，涉事檢察官之一李某就在懲戒委員會審議時提出異議，懲戒委員會召開聽證會充分聽取異議檢察官的辯解和有關建議，并以事實為依據進行票決裁定，最終作出了涉事檢察官“一般過失”的審議結論，保留了其員額檢察官身份。［4］懲戒委員會對懲戒事項的嚴格把關，增強了檢察官獨立辦案、依法履職的信心。

3.司法責任追究更加中立、客觀。堅持嚴肅追責和依法保護相結合是檢察官懲戒委員會制度的基本原則之一。雖然各地檢察官懲戒委員會的人員構成、委員總數、來源、任期等存在差異，但都遵循一個基本原則：委員從政治素質高、專業能力強、職業操守好的人大代表、政協委員、法學專家、律師、檢察官和法官等專業人士中選任。其中，檢察官委員不少于半數。［5］外部監督力量的引入保證了檢察官懲戒委員會不會淪為檢察機關的“一言堂”，避免了對于檢察機關“自己監督自己”的質疑，維護了懲戒委員會的中立性和客觀性，也進一步提升了懲戒處理決定的公信力。

二、檢察官懲戒委員會制度運行的現狀分析

經過近十年的探索，檢察官懲戒委員會制度的法律規范框架逐漸完善。然而，這項制度在實踐中尚未形成實質化運行模式。比如，通過各種渠道檢索到的檢察官懲戒實例屈指可數?？梢哉f，這項制度的運行基本上還停留在“樹典型”階段，尚未達到檢察官懲戒的常態化運行，離黨的二十大報告提出“強化對司法活動的制約監督”的要求還有不小差距。究其原因，筆者認為主要有以下幾方面：

（一）調查核實階段：主體職責范圍交叉

“調查”是啟動檢察官懲戒委員會運行的第一步。實踐中對懲戒委員會職能定位和職責范圍的模糊認識，導致這一制度“啟動難”。2018年《監察法》出臺后，檢察官懲戒委員會與監察機關職責范圍交叉問題進一步凸顯。根據《檢察官法》第49條規定，檢察機關負責從專業角度審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，提出審查意見。而根據《監察法》第3條規定，監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，對象范圍“全覆蓋”。從上述法條的規定來看，檢察官懲戒委員會制度與國家監察制度至少有兩方面需要相互理順。首先，調查主體有沖突。檢察官法明確檢察官懲戒事項由人民檢察院負責調查核實，而監察法要求職務違法行為由監察機關負責調查處理。其次，職責范圍相互重疊。檢察官懲戒委員會制度以“違反檢察職責”為其懲戒范圍，其目標群體為檢察官，而國家監察制度則以“職務違法和職務犯罪”為監察范圍，目標群體為公職人員。檢察官屬于國家公職人員的一種，其違反檢察職責的行為在多數情況下構成職務違法和職務犯罪。因此，檢察官違反檢察職責行為到底是由誰負責調查就產生了沖突。事實上，監察委員會制度與檢察官懲戒委員會制度之間相互重疊的職責范圍可能進一步異化為吸收與被吸收的關系，導致檢察官懲戒制度被虛化，一定時期內處于制度空轉的狀態。2021年，最高人民檢察院對2018年以來改判糾正的246件刑事錯案啟動追責，從嚴追責問責511名檢察人員。［6］然而，通過檢察官懲戒委員會審議的案件卻屈指可數。

（二）審議評議階段：懲戒范圍存在爭議

隨著司法責任制改革的進行，檢察官辦案體制由原來的“三級審批制”發展為主訴檢察官辦案責任制，再到現在的司法責任制下的“獨任檢察官”和“檢察官辦案組”辦案制，檢察官獨立辦案地位進一步提升。［7］同時，“捕訴一體”和“認罪認罰從寬”等新型辦案機制的運行使得檢察官自由裁量權加大，辦案權力更加集中。為了防止權利濫用、徇私枉法，流程監控、案后評查以及追責懲戒等監督制約手段在實踐中如“雨后春筍”般建立起來。不斷健全的檢察權運行監督制約體系雖然有利于檢察機關強化自我監督，但是相關規則還較為原則。例如，檢察官懲戒事由中“因重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的”的“重大過失”沒有統一的認定標準。在司法責任追究的嚴格背景下，容易將檢察官主觀無過錯但案件辦理結果最終發生偏差情形納入追責范圍。有的情況下，甚至將辦案質量瑕疵責任也納入懲戒范圍，對檢察官賦以過重的履職要求。2015年《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》出臺后，時任最高檢司法改革領導小組負責人在接受采訪時指出：“檢察人員在事實認定、證據采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風等方面不符合法律和有關規定，但不影響案件結論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，不宜作為司法責任予以追究；
司法責任的規定過于嚴苛不利于保護檢察官的辦案積極性和擔當精神?！保?］這些指導意見值得重視。

（三）決定處理階段：懲戒結果信息公開不足

檢察官懲戒委員會制度的功能價值不僅在“懲”，更在“戒”。這個“戒”一方面是對違反檢察職責檢察官的“訓誡”，另一方面也是更為重要的作用在于讓其余檢察人員“引以為戒”。但懲戒實施后的信息公開不到位，這是導致檢察官懲戒委員會制度“戒”的實效性不足的原因。檢察官懲戒委員會制度運行6年來，能夠公開查詢到的懲戒案例較少。除前述引用的“河南首例檢察官懲戒案”和“遼寧省18名法官檢察官懲戒案”外，只有2022年江蘇省4名檢察官懲戒案［9］，數量屈指可數。就目前公開的檢察官懲戒案來看，案件時間跨度大、公開案例少，且對具體懲戒情形語焉不詳，無法切實發揮該制度對廣大檢察官的震懾和教育作用。

三、檢察官懲戒委員會制度的完善建議

黨的二十大報告指出，要全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，為此要規范司法權力運行，強化對司法活動的制約監督。這些論述，為進一步完善檢察官懲戒委員會制度提出了更高要求。

（一）厘清檢察官司法責任和紀律責任，明確調查主體和范圍

實踐中將檢察官司法責任和紀律責任之間的交叉關系偏頗認定為包含與被包含關系，這是檢察官懲戒制度未能充分發揮作用的重要原因。司法責任是一種辦案責任?！芭c司法辦案無關的責任不屬于司法責任，即使是發生于司法辦案過程中，但只要與履行檢察職責沒有直接關系，也就不能稱為司法責任”。［10］根據司法責任和紀律責任的交叉關系，可以將檢察官違法違紀行為區分為三種情形：第一，檢察官僅違反檢察職責而未違反紀律法律；
第二，檢察官僅違反紀律法律而未涉及違反檢察職責情形；
第三，檢察官既違反檢察職責又違反紀律法律。在前兩種情形下，均不涉及檢察官懲戒委員會制度與國家監察制度交叉的情況，分別按照各自制度進行處理即可。檢察官違反檢察職責產生司法責任的，由檢察機關調查核實并根據檢察官懲戒委員會審議意見進行處理；
檢察官違反廉潔規定產生紀律及法律責任的，由監察機關進行調查處理。在雙涉情形下，鑒于檢察官懲戒委員會制度設立初衷是從專業角度審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，其職能不應被國家監察制度所吸收。因此，可以考慮將檢察官懲戒委員會的審議前置，即在檢察官既違反檢察職責又違反紀律法律責任的情形下，以監察機關為主負責調查，但對涉及違反檢察職責事項仍需經由檢察官懲戒委員會審議，最終監察機關根據審議結論對檢察官違法違紀事項作出處理決定。如此，檢察官懲戒委員會作為“專業評議機構”［11］的職能才能得到最大限度的發揮。

（二）厘清辦案結果爭議與違法辦案責任，明確懲戒范圍

正常辦案結果爭議與違反職責辦案最主要的區別在于過錯要件。違法辦案責任不僅要求客觀上有辦案錯誤發生，更要求檢察官主觀上具有“故意”或“重大過失”等主觀過錯。通過過錯要件的有無，可以將司法責任與司法豁免情形區分開來。從目前檢察官懲戒制度規定來看，僅有《司法責任追究條例》第十條對豁免情形作出規定。但是對實踐中發生的因法律法規規定不明確導致對案件定性、處理有不同理解的，對案件事實的認定存在爭議但根據證據規則能夠予以合理解釋的，以及司法瑕疵與司法責任邊界事項等相對豁免情形，目前缺乏具體適用指引，導致相對豁免情形適用難。為了確保案件結果爭議和司法瑕疵行為不受司法責任追究，切實保障檢察官依法履職、能動履職，必須落實《司法責任追究條例》關于司法瑕疵不作為司法責任追究的規定，并進一步細化檢察官懲戒制度關于相對豁免情形的規定，盡可能統一適用標準。同時，還要充分發揮涉事檢察官在懲戒聽證程序中陳述申辯的功能價值。只要其能夠證明在相對豁免情形下已經盡到了必要注意義務，排除了自身過錯，就應當予以免責。

（三）推動構建全國檢察官懲戒信息平臺，促進懲戒信息公開

檢察官懲戒委員會制度運行實效不佳，懲戒信息公開不足也是阻滯外部監督教育效能發揮的重要原因。當然，公開檢察官懲戒案件存在透露當事檢察官個人信息、降低司法公信力等負面效應，相關單位選擇對檢察官懲戒案件語焉不詳也可以理解。但是避而不談無異于“因噎廢食”，將檢察官懲戒制度的一大重要功能弱化乃至虛化。筆者認為，可以通過在檢察系統內網中構建全國檢察官懲戒信息平臺，并對相關案件中檢察官個人信息進行脫敏處理，實行懲戒信息相對公開。公布相關懲戒案例，能夠清晰直觀地反映什么是會受到懲戒的違反檢察職責的行為，促使其他檢察官引以為戒、吸取教訓，在履職過程中避免發生同類錯誤。同時，也能促進各地檢察官懲戒委員會之間相互吸收行之有效的懲戒經驗，進一步提升自身運作效率，使懲戒制度真正做到既能“懲”又能“戒”。通過懲戒案例的公布，還能倒逼各地檢察機關積極落實科學、精簡、高效、符合職業特點的檢察人員懲戒制度，防范外部干預，實現依法保障檢察官獨立公正行使檢察權的最終目的。