公共財政支持城鄉融合的發展歷程與經驗總結

林穎

摘要：本文圍繞城鄉發展不融合不協調這一個長期存在的問題。分析了中國致力于推進城鄉融合發展經歷了“城鄉兼顧—城鄉分治—城鄉互動—城鄉統籌—城鄉融合”的發展過程，以及公共財政制度和政策的變遷針對城鄉發展轉型的適時調整，總結公共財政支持城鄉融合有益的經驗在于以財政為國家治理的基礎處理好公平與效率的關系、發揮轉移支付的均衡功能、財政支持方式轉變體現“以人民為中心”理念等。

關鍵詞：公共財政 城鄉融合 發展歷程

中國致力于推進城鄉融合發展，堅持協調與發展并重，正確處理發展中公平與效率、經濟與社會民生、人與自然等重大關系，注重基礎建設、縮小城鄉差距，是落實以人民為中心的發展思想的具體途徑。城鄉融合發展既能縮小城鄉間經濟發展差距，也將同步縮小城鄉間人口發展差距，促進中國經濟社會行穩致遠。在適應經濟社會轉型過程中，公共財政制度和政策的變遷針對城鄉發展轉型適時調整，體現了權責清晰、財力協調、地區平衡的要求，也通過農業稅改革、常住人口指標等體現了社會經濟轉型中的“三農”問題、農業轉移人口市民化等問題。

一、公共財政支持城鄉融合發展的互動歷程

新中國成立以來，中國推動城鄉協調發展，經歷了“城鄉兼顧—城鄉分治—城鄉互動—城鄉統籌—城鄉融合”的不同發展階段，農村居民人均可支配收入從改革開放至今增長了約140倍。城鄉居民收入比自2008年至2021年連續14年下降。實現了歷史性飛躍，取得了輝煌的成就。

（一）以農補工，由城鄉兼顧向城鄉分治轉變（1949—1977年）

建國初期，中國堅持毛澤東提出的“城鄉兼顧”思想，工業與農業緊密聯系。但1957年開始以人民公社化運動為代表，城鄉關系開始轉向為以農補工的政策取向，形成了城鄉分治的二元結構體制，城鄉不平衡發展的問題越來越突出。

（二）財政在“取予”理念下調整，努力實現城鄉經濟良性互動。（1978—2001年）

黨的十一屆三中全會以后，家庭聯產承包責任制的實施，極大地盤活和推動了農村甚至整個國民經濟的生產與發展。1994年財政開始重視并加大農林牧漁業基本建設與新增固定資產投資，如1998年，中央財政發行特別建設國債，推動了天然林保護工程和大型水利工程等重大建設項目的立項建設。為加快農業發展，國家對農業稅征收堅持“增產不增稅”的政策。農業稅稅負從1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。這一時期城鄉經濟都取得了飛速的發展，但城市發展的速度總體大大超過農村，城鄉的差距在改革開放初期有所縮小，80年代中后期至90年代進一步擴大。

（三）以農村稅費改革為代表，城鄉關系逐漸轉向統籌發展模式（2002-2011）

進入21世紀初期，農業是國民經濟中較為薄弱的部門，針對這一問題，中國堅持科學發展觀，積極推進戰略轉型，2001年出臺了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》。黨的十六大提出要“統籌城鄉經濟社會發展”，農村發展、農民增收是解決“三農”問題、建設小康社會的重難點問題。這一時期出臺的兩項重要的農村改革政策分別是國家提出新型城鎮化和取消農業稅。在公共財政投入方面，通過加大財政轉移支付支持農村民生和社會保障事業，通過加大基礎設施投資支持農村基礎建設，通過加大公共服務投入支持農民非農就業，通過農村扶貧開發改善農民生活、解決農村貧困問題。

（四）以農村社保納入財政保障為代表，進入城鄉一體化和城鄉融合發展階段

2012年黨的十八大以來，以逐步將農村社會事業發展納入財政保障范圍為代表，這一階段以城鄉一體化和城鄉融合發展為主要特征。十八大會議提出，“城鄉發展一體化是解決‘三農問題的根本途徑”，十九大會議首次提出鄉村振興戰略。城鎮化發展帶來土地出讓金的增長，進而支持農業農村發展。中國城鄉居民平均收入比從2012年的2.88，進一步降低到2021年的2.5。

二、公共財政支持城鄉融合發展的經驗總結

（一）以財政為國家治理基礎處理好公平與效率的關系

效率與公平是推進城鄉融合發展過程中的一對矛盾問題。中國推動城鄉融合發展的過程中的政策戰略也不斷圍繞效率與公平的關系調整變化。我國1994年的分稅制改革因分稅分權激發地方政府的積極性，有效推動了我國城鄉經濟總量的快速提升，體現了效率原則。經濟財政發展較快的省份所實現的稅收收入更多地向中央財政集中，中央財政以轉移支付制度均衡不同地區政府間的財力差別體現了“公平”原則，發揮了縮小城鄉差異和構建“城鄉一體”的新型市場經濟格局的重要作用。近年來，財政加大支農資金整合力度，集中力量解決農村建設的重點突出問題；
財政改革“新型農業經營主體培育”等獎補辦法，發揮政策引導作用促進轉變農業發展方式；
財政加大支農扶貧力度，著力解決農村貧困人口問題。中國在推動城鄉協調發展過程中能夠越來越好地處理公平與效率的關系問題，協調發展的成效也越來越顯著。

（二）注重發揮轉移支付制度的均衡調控能力

中央對城鄉間財力差距宏觀調控能力大大增強，尤其為城鄉縮小人民生活水平差距、基本公共服務均等化、提高基礎設施通達程度等提供了財力保障。如：為增強基層政府提供公共服務的能力，2005年起實施了縣鄉“三獎一補”轉移支付，2010年起改為最低財力保障機制，2010年全面實行國家重點生態功能區轉移支付。

（三）財政支持政策調整，堅持以人民為中心理念

推動城鄉協調發展歸根結底是人民的事業，國家財政在促進城鄉基本公共服務均等化方面的籌資中承擔了越來越多的責任，體現出“以人民為中心”的思路。國家針對農村人口市民化改革轉移支付制度辦法，財政逐步承擔起建立完善新型農村合作醫療制度和養老保險制度的責任，尤其是農村稅費改革和全面取消農業稅以后，農村基本公共服務主要由各級財政負擔。

三、未來展望

城鄉融合發展理念與改革精神完全是內在一致的，城鄉融合發展了，中國可持續發展就有了更合理的空間布局和利益格局。未來公共財政繼續堅持城鄉融合發展的互動過程中，財政支持的制度機制、觀念策略的改革為城鄉融合發展創造條件，城鄉融合的發展推進也為財政制度機制、觀念策略的改革定向把脈。

（一）長期制約發展協調性的城鄉二元結構等問題的解決，需要得到發展戰略與發展投入調整、發展條件改善的支持

由于長期存在城鄉二元結構，中國城鄉差距依舊較大。需要健全城鄉發展一體化體制機制，引導工業反哺農業、城市支持農村，促進城鄉要素平等交換、合理配置，促進鄉村振興、城鄉融合、農業發展、農民增收。

（二）包括分配結構、社會結構等對實現共同富裕更深層次的制約因素，也應當得到充分重視，也應當被納入財政改革規劃的考量范疇中

推進以人為核心的新型城鎮化，促進基本公共服務均等化，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋，加快農業轉移人口市民化。在黨的治國理政經驗更加豐富、更趨成熟的背景下，城鄉融合發展必將駛入快車道，造福中國人民，在人類發展史上譜寫新的篇章。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：李麗君