權衡于獎懲之間：多任務情境下基層部門政策執行策略的選擇邏輯

吳克昌 唐煜金

政策變通是基層部門政策執行過程中的一個普遍現象(劉驥、熊彩，2015)。受到政策質量、府際關系、部門利益、地方情境等因素的影響(徐建牛、施高鍵，2021)，基層部門會對政策項目的執行內容、執行過程、執行方式等進行重新調適與規劃，選擇不同的策略對不同政策項目進行力度差異化的執行，如過度執行、強力執行、象征執行甚至拒絕執行等(王漢生等，1997；
黃冬婭，2020)。執行力度直接影響到一項政策項目的效果(胡春艷、張蓮明，2021)，理解基層部門的政策執行策略的選擇邏輯，對公共政策實踐與科學研究有重要意義。

基層部門政策執行策略的選擇邏輯是什么？由于政策執行發生于多個層級部門之間，基層部門政策執行策略選擇，其實質是政府層級互動的結果，理解基層部門政策執行策略的選擇邏輯應基于我國政府層級互動的制度情境(劉佳佳、傅慧芳，2021)。其中，作為我國驅動基層部門政策執行的核心制度安排，目標考核制成了學者們開展相關研究的重要立論點(周黎安，2008)，并形成了邀功導向(1)借鑒倪星和王銳(2017)等學者的觀點，邀功具體表現為基層部門對上級部門的經濟、政治等獎勵的追求。與避責導向兩種相互對立、競爭的理論觀點。邀功導向理論認為，受晉升錦標賽的影響，基層部門會為了獲得政治獎勵與經濟獎勵而努力(周黎安，2007)。當一項政策項目的激勵強度越強(2)美國心理學家Skinner(1953)提出，激勵可分為正激勵與負激勵兩種類型。結合中國的習慣用法，以及更好與懲戒加以區分，本文的激勵特指正向激勵。，越能激發基層部門的積極性，推動其選擇執行力度較大的執行策略(周雪光，2015)。避責導向理論則指出，常態化、制度化的問責機制激起了基層部門的避責動機，形成了一個與政治錦標賽相對應的避責生存賽(張權、楊立華，2019)。在避責生存賽下，如果上級部門對一項政策項目的考核懲戒安排越嚴厲，基層部門會選擇執行效力越大的執行策略，提升政策的實施效益，以避免被問責(陳家建，2015)。

現有研究為打開我國基層部門政策變通執行的“黑箱”提供了良好的理論工具，但也依然存在可拓展之處。一方面，位于政策執行組織體系末端的基層部門往往需要同時完成多個政策項目任務，由于人力、財力、物力、專業知識等眾多因素的限制，對各個政策的優重次序進行排列，采取不同的策略變通執行，是基層部門的普遍選擇(李振，2014；
丁遠朋、丁糧柯，2018)。相關研究主要以“一個政府部門執行一個政策項目”作為前提，對基層部門多任務情境的關注相對不足。另一方面，變通執行作為一個基層部門在政策執行過程中的優先項選擇問題，邀功導向理論與避責導向理論在各自場景中都具有強大的解釋力。但單一地從激勵機制或問責機制展開分析，并不足以完全回應基層部門政策執行策略的選擇邏輯及行動情境。事實上，為了推動基層部門的政策執行，上級部門并不是單一地使用激勵措施或問責措施，而是根據需要進行搭配使用，獎優罰劣(文宏、林彬，2020)。這不僅產生了不同激勵強度與問責力度的政策項目(肖濱、陳偉東，2019)，也使基層部門形成了一種向上邀功與避責并存的行動價值目標(倪星、王銳，2017)。

基于以上思考，本文嘗試回答的問題是，在多政策任務的目標考核情境下，基層部門如何均衡激勵與問責之間的關系，明確不同政策的優重次序，進而選擇相應的變通執行策略來實現其邀功與避責雙重行動價值目標。在研究設計上，本文首先通過分析目標考核制中激勵機制與問責機制的運行機理，構建一個“激勵-問責”分析框架，然后以A市D街道辦事處作為考察對象，分析其政策執行策略的選擇過程與實踐樣態，以把握基層部門政策執行策略的選擇邏輯，豐富政策變通執行研究的知識圖譜。

(一)關鍵要素：目標考核制下的激勵與問責

政策能否落實取決于基層政策執行者的行動。有別于西方國家政策執行的制度情境，我國以目標考核制為核心構建起一套驅動基層部門政策行動的制度安排(周黎安，2008)，目標考核也成為運轉壓力型體制和管理基層部門及官員的重要方式(吳少微、楊忠，2017；
黃俊堯，2010)。在目標考核制下，上級部門通過自上而下的正向獎勵與負向問責，對基層部門的政策執行構建了一種自下而上的邀功動力與避責壓力。對于基層部門而言，為了獲得激勵獎勵與避免被問責懲戒，其會比較不同政策項目之間的激勵強度與問責力度差異，將需要同時執行的多個政策項目劃分為不同類型，確定不同政策的優重次序與行動導向，進而選擇相應的變通策略，匹配不一的資源，進行力度差異化的變通執行。概言之，在多任務情境下，上級部門對政策項目設計的激勵強度與問責力度，成為影響基層部門政策執行策略選擇的關鍵要素，二者的運作機制及疊加效應如圖1所示。

圖1 目標考核制下的“激勵-問責”運作機制與效應資料來源：作者自制。

1.目標考核下正向反饋的激勵機制

隨著放權讓利式改革的縱深發展，我國基層部門的行政自主性不斷提升(周偉，2018)，其作為獨立利益主體的角色也得到了強化(趙靜等，2013)，這為基層部門變通執行政策提供了微觀基礎(徐建牛、施高鍵，2021)。在目標考核制下，上級部門根據考核結果進行獎勵的正向反饋機制，激發了基層部門為向上邀功而執行政策、創造政績的積極性(周雪光，2017)。從內容上看，正向激勵主要分為經濟激勵與政治激勵兩種。其中，分稅制改革后，基層部門被賦予了相對獨立的經濟利益地位，本地的稅收留存與自上而下的轉移支付形成了巨大的經濟激勵(郭棟、胡業飛，2019)。政治激勵則是在以績效考核結果作為官員流動安排依據的干部管理制度下(劉強強、包國憲，2021)，上級部門依托于對下級官員流動管理的權限，利用下級部門官員對自身“仕途”的考慮與期待所形成的一種晉升激勵(周黎安，2008)。

在激勵機制的作用下，上級部門對政策項目的激勵強度安排成為影響基層部門政策執行的一個關鍵要素。激勵強度指上級部門對基層部門完成政策任務后給予經濟、政治獎勵的可能性與規模。激勵強度越強的政策項目，意味著基層部門認真執行完成后能得到的考核績效越高，得到獎勵的可能性與規模越大。反之，對于激勵強度較弱的政策項目，基層部門完成甚至是超額完成相關的政策任務后，所能得到的考核績效卻比較低，得到獎勵的可能性與規模較小。

2.目標考核下負向反饋的問責機制

有獎就有罰，目標考核結果對下級部門也形成了強大的被問責懲戒壓力(榮敬本，2013)。以目標考核責任制為制度基礎(王漢生、王一鴿，2009)，上級部門在科層體系內部建立一種負向反饋的責任追究機制(傅利平等，2021)，從過程考核與結果考核兩個面向進行問責懲戒的預期與壓力建構，調控基層部門政策執行的主觀態度和行動積極性(趙蕾，2006)。尤其是自黨的十八大以來，問責機制對基層部門政策執行行為的約束作用不斷提升，使基層部門及官員的行動導向出現了從邀功到避責的轉變(倪星、王銳，2017)。需要注意的是，問責機制的運行有條件和場景的要求，當基層部門沒有完成相關政策任務時，片面地強化問責會使基層部門產生逆反態度(郭巍青、張藝，2021)。為保障公共政策體系的整體性穩定，上級部門會采取彈性容納的態度，對非重點政策往往設計較小的問責力度，甚至只進行選擇性或者象征性的問責，以換取下級部門在重點任務上的全力支持，確保重點政策的有效執行(張翔，2021)。

本文的問責力度指基層部門沒有按上級部門要求完成某一項政策任務時，上級部門對其進行誡勉、處分、追究刑事責任等懲戒的可能性與力度。當上級部門對于一個政策項目所做出的問責力度安排越大時，如果基層部門沒有按要求完成相關政策任務，受到懲戒的可能性與力度越大。而對于問責力度較小的政策項目，即使基層部門沒有按要求完成，受到懲戒的可能性與力度也比較小。

3.激勵機制與問責機制的疊加效應

在目標考核制下，政策激勵強度和問責力度成為影響基層部門政策執行的兩個重要因素，二者表面上看似對立，事實上處于共存狀態，共同形塑了基層部門的整體性行動邏輯。具體來說，基層部門會一方面爭取高效完成政策任務，做出政績，以向上邀功獲取經濟、政治獎勵；
另一方面，基層部門也會在無法高效完成所有政策任務的情況下進行責任規避，避免被上級部門問責懲戒。上級部門對不同政策的決策目標和考核內容并不相同，對不同政策的激勵強度與問責力度同樣存在差異。一般來說，一份綜合性的政策文件包括現狀、趨勢、方針、目標、任務、保障措施等板塊。在下派政策任務的過程中，上級部門會以文字、數字等表述形式，在政策文件中的保障措施板塊對激勵措施或問責措施的內容加以說明，同時在動員會議、管理會議等會議中進一步強調。不同政策文件的文字、數字、程度、形式等表述差異，直接形成了各政策項目之間激勵強度與問責力度的差異。

作為一個理性組織，基層部門在無法高效益完成所有政策項目的情況下，首先會根據不同政策文件中關于激勵措施或問責措施的表述差異，判斷每個政策可能帶來的正向激勵獎勵與負向問責懲戒的可能性及程度，明確執行不同政策的行動導向，即是向上邀功還是避責。在此基礎上，綜合衡量各個政策項目之間的“激勵強度-問責力度”關系，對各個政策的優選次序進行排列，進而匹配相應的策略、投入相應的資源進行差別化地變通執行，以根據政策執行結果進行向上邀功與避責，最大化地獲得激勵獎勵與避免問責懲戒。

(二)框架構建：激勵與問責約束下基層部門的政策變通執行

在目標考核制的激勵機制與問責機制的交互作用下，由激勵強度與問責力度差異所決定的政策類型、行動目標及執行策略，形塑了多任務情境下基層部門政策變通執行的整體樣態(見表1)?？傮w而言，圍繞上級部門對不同政策項目所設計的激勵強度與問責力度差異，依據類型學研究的“獨立且窮盡”原則進行組合，基層部門需要同時執行的政策可以劃分為低績效低風險、高績效低風險、低績效高風險和高績效高風險四種典型類型。為了實現最大化地向上邀功與避責，基層部門基于激勵機制與問責機制的“過程-結果”雙重面向運行特征，以結果性避責、過程性避責、主動性邀功與被動性邀功為行動導向，分別采取象征式執行、行政式執行、運動式執行和政治式執行四種策略，配置相應的部門資源對不同類型的政策進行力度不一的變通執行。

表1 “激勵-問責”約束與基層部門的政策變通執行

1.低績效低風險政策、結果性避責與象征式執行

低績效低風險政策指激勵強度弱且問責力度小的政策類型。這類政策的特點是無論政策任務完成效益如何，既不會給基層部門帶來太大的績效收益，也不會給基層部門帶來太高的被問責風險。一般來說，這類政策主要是上級部門根據社會發展的需求提前謀劃的政策類型。在決策過程中，上級部門知道該類政策的執行難度大，并不奢求基層部門能馬上貫徹落實并取得顯著成效，更多的是通過政策的制定與執行，向社會傳遞政策決策者關注社會問題與需求的態度信號。因此，只要不出現政治性、原則性問題，上級部門對該類政策的目標考核往往是一種流程形式，對基層部門缺少實質性的反饋。在這種情況下，基層部門對此類政策往往以結果性避責作為行動導向，采取象征式的策略進行實施。具體的表現是秉承痕跡主義，通過制作文本臺賬，將政策的執行工作內容停留于形式性、儀式性活動，如轉發文件、宣傳政策精神、召開座談會等，向上或向外營造一種“已經做了”的現象，以應對上級部門流程性、形式性的檢查考核。

2.低績效高風險政策、過程性避責與行政式執行

低績效高風險政策指激勵強度弱但問責力度大的政策類型。這類政策的特點是基層部門即使高效益完成相關政策任務后也不會得到太大的績效收益，但如果完成效益低，卻會面臨較高的被問責風險。這類政策主要出現在社會風險治理領域。當經濟社會的安全和穩定面臨風險事件的沖擊，或政府部門發現社會中的不安定因素時，這一類政策就開始啟動執行，核心目標是保證“不出事”。對于基層部門來說，“不出事”雖然表示政策任務的完成，也意味著其績效難以客觀識別與衡量。但“一出事就是大事”，基層部門會面臨上級部門嚴厲的問責懲戒，且由于事件結果的負面性，無法從結果層面進行避責。因此，對于低績效高風險政策，基層部門以過程性避責為行動導向，采取行政式執行的策略，將特定的政策內容與程序納入到常規的行政工作中。這不僅能減少部門資源的投入，為執行高績效的政策項目留出行動空間，更能在上級考核或發生社會風險事件后被問責時，憑借行政式執行策略行動的程序性與規范性，采取“嚴格執行了”的執行過程態勢加以應對。

3.高績效低風險政策、主動性邀功與運動式執行

高績效低風險政策指激勵強度強而問責力度小的政策類型。與低績效高風險政策相反，這類政策的特點是政策任務完成效益低并不會給基層部門帶來太高的被問責風險，但完成效益高時卻能給基層部門帶來較大績效收益。這類政策主要是基層部門基于經濟社會發展的階段性特點，或者通過把握上級部門的偏好，為實現創新發展、自我突破而自主設定或主動學習的類型。這類政策的執行往往表現為試點、實驗等運作形態，執行效益與考核結果具有高度的不確定性，帶有學習、實驗或試錯的內涵?；鶎硬块T即使沒有完成政策任務，一般也不會受到上級部門過大的問責懲戒。因此，基層部門會出于機會主義，秉承“試著做”的心理，采取運動式執行策略加以推進，嘗試做出政績，主動向上邀功。與行政式執行策略相比，運動式執行策略的執行力度在特定時期較高，具體表現為基層部門以結果為導向，借助運動式治理的模式，在相對合適的時間，尤其是在上級部門考察驗收前的一段時間，進行非連續性與非程序化的集中動員，重點推進。

4.高績效高風險政策、被動性邀功與政治式執行

高績效高風險政策指激勵強度強且問責力度大的政策類型。這類政策的特點是基層部門高效益完成相關政策任務后會得到較大的績效收益，但如果政策任務的完成效益低時，則會面臨較高的被問責風險。這類政策往往是上級部門在一個時期內重點關注、重點考核的項目，直接與基層部門的收益與否相掛鉤，甚至還是“一票否決”項，如全國層面上的精準扶貧政策、環境整治政策等。與高績效低風險政策相比，上級部門對高績效高風險政策的執行結果效益約束較為剛性，甚至要求基層部門必須高效益完成。如果基層部門的執行結果效益不高，就等同于沒有完成任務，上級部門會予以嚴厲的督查、糾正、罷免，直至追究行政、法律責任，即所謂的“無功就是過”。因此，基層部門會表現出一種被動性邀功的行動導向，采取政治式執行策略，將治理任務上升為政治任務，投入充足的執行資源，提高政策執行力度，完成或者超額完成政策任務，保證通過相關的績效考核。在一定程度上，政治式執行策略兼具了行政式執行策略與運動式執行策略的特點，即通過整合各種資源，連續性地開展強有力的執行行動。

(一)田野選擇

本文以A市D街道辦事處作為田野地點，主要有三個原因：第一，A市是我國較早推行目標考核制的城市之一。自20世紀80年代末A市市委市政府印發《A市市直機關崗位責任制實施方案》以來，先后發布了《A市機關績效考評工作評議工作暫行辦法》《機關績效管理監督檢查工作規范》《機關績效管理信息化系統技術規范》《關于機關單位績效考核結果使用工作的意見》等文件，構建了一套較為科學完整的目標考核管理制度體系。第二，基層部門的政策執行壓力較大。進入新時代以來，A市處于現代產業發展與傳統文化保護的城市更新階段，各種政策項目不斷出臺實施，基層部門經常陷入“小馬拉大車”的困境。其中，D街道作為A市人流量最大、常住人口第二的街道，既是A市的旅游資源主要集中地，也是商城商鋪、新興技術企業、社會組織的聚集地。截至2020年12月，D街道辦事處具有公務員編制的工作人員有22人，具有事業編制的工作人員有35人。這導致不僅領導干部要同時統籌繁多的政策任務，就連大部分工作人員，尤其是黨政辦公室、綜合治理辦公室、招商引資辦公室、社會事務辦公室等綜合室辦的工作人員，也基本要同時跟進多個政策項目，因任務過重而導致的變通執行的現象較為突出。第三，場景的可進入性與資料的可獲得性。在2020年7月至2021年5月期間，筆者曾多次參與D街道辦事處的多個政策落地執行，掌握了大量資料，能為本文的研究提供翔實的材料支撐。

(二)政策概述

本文對具體政策的選擇主要考慮兩個因素：一是政策的普遍性。選擇基層部門都有可能需要執行的政策，且對于不同地區的基層部門來說，相關政策的任務和目標是相似的，激勵與問責措施的價值導向和實施場景是相近的，以避免理論普適性不足的問題。二是政策的典型性。根據激勵和問責運作機制中的具體要素，選擇在政策文件保障措施板塊中明確提出激勵獎勵措施和問責懲戒措施的項目，對相關政策保障措施板塊的內容進行文本分析與橫向比較，同時輔以相關部門及領導人的態度，進而綜合衡量各個政策項目的激勵強度與問責力度，識別與匹配不同類型的政策。

基于研究設計與上述考慮，本文選擇了2020年D街道辦事處同時著手推進的社會組織培育政策、新冠肺炎疫情防控政策、文明城市創建政策和老舊景區開發政策四個政策項目進行比較。結合后文的分析，這四項政策的激勵強度與問責力度具有較大差異，覆蓋了本文建構的四類政策類型。上級部門對四項政策所設計的核心激勵與問責措施如表2所示。

表2 不同政策項目的激勵與問責措施

1.社會組織培育政策

2020年4月，A市民政局印發了《A市社會組織培育發展基地管理辦法的通知》，要求全市各級行政單位建立社會組織培育發展基地。A市社會組織服務交流中心作為全市社會組織培育發展基地的業務指導單位，負責全市各級基地建設的督導與驗收。街道辦事處的主要工作是建立社區社會組織綜合服務平臺，為社區服務類社會組織提供孵化和發展服務。根據政策的相關要求與規定，在激勵方面，主要是對社會組織培育發展基地的建設配以20萬元的專項啟動資金，并根據場地面積與入駐社會組織的數量分別給予10萬至60萬元的資助，分兩年撥付(每年50%)。往后年份的運營評估結果經市社會組織登記管理部門確認后，按上一年度社會組織培育出殼數量占入駐社會組織總數比例，給予5萬至30萬元的年度運營補貼，按照專項專用的要求，用于社區社會組織的扶持與培育。在問責方面，主要是對不按規定參與運營評估或者連續兩年運營評估結果為“不合格”，且限期內整改不到位的培育基地，取消其獲取資助補助的資格，并不再將其納入全市社會組織培育發展基地管理體系。

2.新冠肺炎疫情防控政策

2020年年初，新冠肺炎疫情暴發，在“全國一盤棋”的疫情防控體系下，新冠肺炎疫情防控政策是A市必須嚴格執行的政策任務。2020年1月，A市紀委監委成立市紀委監委疫情防控工作領導小組，在疫情防控監督檢查專題部署會上，市委常委、市紀委書記指出，要嚴格落實市委辦、市政府辦印發的《關于貫徹落實市委決策部署情況開展監督約談問責的工作方案》，督促全市各級各部門把疫情防控措施落實落細，重點對“疫情防控工作中不擔當不作為，工作作風漂浮、不嚴不實等問題嚴肅處理，嚴防蟻穴潰堤”。2022年2月，隨著國內絕大部分地區的疫情都得到了良好的控制并開始進行復工復產，A市疫情防控工作指揮部印發的《關于復工復產的疫情防控工作導則》指出，在復工復產的過程中，對于疫情防控人員不在場、部署不及時、措施不到位、信息報送不及時不準確等情況，指揮部將依據相關的法律法規、黨紀黨規，對造成工作差錯的單位或個人進行嚴肅的追責問責。

3.文明城市創建政策

2020年5月，A市市委、市政府召開2020年精神文明建設工作推進會暨創建全國文明城市動員大會，組建“創城”指揮部，并參照《國家文明城市標準》《全國文明城市測評體系》，發布了以《A市2020年創建全國文明城市行動實施方案》為核心的系列政策方案。為了激勵各級部門及工作人員，A市市委、市政府在《A市2020年創建全國文明城市行動實施方案》中提出，各級各單位要廣泛認真地開展評選文明職工等評先樹優活動，激發干部群眾愛崗敬業、爭先創優的工作熱情。如創建成功，將對先進集體和個人進行記功表彰，并分別給予40萬到200萬元、2萬至20萬元的物質獎勵。在問責方面，主要實行整治工作例會制度，要求各單位每周五將本單位的創城工作情況匯總形成書面材料，報送到“創城”指揮部辦公室?！皠摮恰敝笓]部辦公室通過發揮城市管理績效考評職能，對迎檢工作不到位、創建工作不落實、多次通報整改不到位的責任單位進行約談。

4.老舊景區開發政策

2017年1月，在A市第五屆人民代表大會第二次會議上，A市市政府提出了“全力實施城市更新工程”的發展規劃。隨后，A市多部門聯合發布了《A市2017—2020年城市更新專項規劃》。D街道辦事處所在的B區政府以老舊景區開發為核心，制定了《B區景區改造建設方案》。作為市區雙“一把手”工程，相關激勵和問責措施強度都比較大，也比較規范明確。在激勵方面，《B區景區改造建設方案》指出要將“表現突出，貢獻較大，能力較強的干部納入考察視野，重點任用，就地提拔”，并通過轉移支付、績效考核等方式提供高額的財政資金與獎勵，支持基層部門的相關工作。在問責方面，B區政府通過成立景區改造工程領導小組，采取日常檢查、隨即抽查的監察模式，對轄區各基層部門的改造進度進行“一天一抽查，兩天一匯報，一周一評比一排序一通報”。對工程進度慢、推進不力、標準不高、不能按照時限要求完成任務的基層單位，“一次評比落后給予通報批評處分，連續兩次評比落后，要求相關單位及領導人做書面及會議檢查，三次評比落后的，給予相關組織單位的干部除通報批評、做檢查”外，還要進行責任追查，并予以扣除績效等經濟處罰。

以激勵強度與問責力度為關鍵因素，本文構建了一個用于分析多任務情境下基層部門政策變通執行的理論框架。本部分將從實證的角度，重點剖析D街道辦事處對社會組織培育政策、新冠肺炎疫情防控政策、文明城市創建政策、老舊景區開發政策的類型識別、策略選擇、變通執行、行動結果以及考核應對過程，以展現與驗證多任務情境下由邀功與避責所共同形塑的基層部門政策執行的策略選擇邏輯。

(一)政策的“激勵-問責”判斷與類型劃定

1.不同政策的激勵強度與問責力度差異及效應

D街道辦事處根據以往的經驗認為，上級部門雖然會將社會組織培育政策的執行績效作為民生建設領域指標進行年末工作總結考核，但在量化考核指標體系中的權重較低，不論績效水平的高低，對部門項目工作績效的影響都不大，從中獲得的政治收益較小。同時，根據《A市社會組織培育發展基地管理辦法的通知》的相關規定，上級主管部門轉移到街道辦事處的專項財政資金，必須專項用于社會組織培育發展基地建設與社會組織扶持，使社會組織培育政策在財政資金層面難以與其他政策項目進行統籌掛靠，對D街道辦事處難以形成有效的經濟激勵。受此影響，D街道辦事處對培育社會組織政策的執行積極性與績效收益期待都相對較低。雖然，A市也采取專項考核的模式，制定實施了問責措施去推動基層部門執行該項政策，但一方面，由于作為驗收、整改和督導單位的社會組織服務交流中心與D街道辦事處是平級關系，難以形成有效的科層約制力；
另一方面，以“取消其獲取資助補助的資格，不再將其納入全市社會組織培育發展基地管理體系”為核心的問責措施，對D街道辦事處來說也顯得不痛不癢。

納不納入(全市社會組織培育發展基地管理體系)其實無所謂，中心(市社會組織服務交流中心)那邊本來就管不到我們，那些錢我們基本也不敢亂動，少不說，用起來還麻煩，不用好過用，正常推就可以了。(訪談記錄：20200912ZFLY)

與社會組織培育政策相似，新冠肺炎疫情防控政策對D街道辦事處的激勵強度也相對較小。尤其是自2022年2月進入常態化防控階段后，A市的疫情防控核心目標由“隔離診治”“有序清零”等轉為“外防輸入、內防擴散”“防止出現疫情的傳播和蔓延”，在目標考核上遵循一種“不出事”的治理邏輯，難以設計相關的激勵措施去推動基層部門高效地執行該項政策。但不同的是，A市明確提出了一系列以問責為導向且力度較大的保障措施，如嚴肅批評、查處、追究法律責任等。同時，疫情防控工作在全國層面依然面臨著嚴峻的形勢，任何一個地方因防控工作落實不到位，導致新的疫情傳播和蔓延，相關部門及官員都會受到相當嚴重的問責處罰，使A市的相關問責措施在實踐中形成的問責懲戒力度進一步提升與強化。對于D街道辦事處來說，雖然執行新冠肺炎疫情防控政策無法創造顯著、可量化的政績以進行邀功，但由于上級部門制定實施了力度較大的問責措施，其面臨著巨大的問責懲戒壓力。

文明城市創建政策與新冠肺炎疫情防控政策恰好相反，激勵強度強而問責力度小。從激勵方面來看，A市所提出的“記功表彰”“物質獎勵”等激勵措施，從政治與經濟兩個維度對D街道辦事處形成了一種直接而強大的政策執行驅動力。在問責方面，A市雖然也制定實施了相關的問責措施，但對基層部門的問責力度及懲戒可能性較小。文明城市創建在全國層面施行的是一種競標制而非達標制(劉松瑞等，2020)。達標制是一種對全體的低標準的普遍性要求，少數沒有達標說明存在問題，受到相應處罰具有現實合理性，而競標制是高標準、高要求，只有少數能達到“優秀”。從問責的邏輯上說，上級部門也不會因為沒有成為“少數的優秀者”就對D街道辦事處加以處罰。

難度確實很大，我們從“創衛”到現在的“創文”，一直都在搞，前前后后十幾年了，很多“老大難”問題要慢慢處理，也一直在抓，你不能說今年不成功就馬上讓下面給個交代，這需要一個過程。(訪談記錄：20201010ZFWH)

與其他政策項目相比，老舊景區開發政策自2017年落地實施以來，一直都是A市的“一把手”工程，尤其是2020年作為A市城市更新階段性行動的收官年，各政府部門對該政策項目更為重視。對于D街道辦事處而言，做好老舊景區改造工作，不僅能獲得“榮譽表彰”“就地提拔”“績效獎金”“財政資金”等直接的政治、經濟獎勵，還能通過老舊景區的改造開發，優化轄區人居環境，推動酒店業、餐飲業、文化旅游業等行業發展，間接獲得由經濟社會發展所帶來的績效收益。與此同時，B區政府為了管控老舊景區開發工程的進度與內容，采取高頻率、高強度、多形式的監察模式，一旦發現基層部門存在政策執行問題，項目進度落后，就會立即采取力度較大的問責措施加以懲罰。在這種強問責的作用下，D街道辦事處在執行老舊景區開發政策過程中，面臨著極大的問責壓力。

許多以前解決不了的事情，掛靠這個項目(老舊景區開發)，也有資源解決了，尤其像這種對街道的發展有實質好處，績效看起來也很明顯的項目，許多領導都很重視。不過這也帶來很多壓力，一旦工程進度跟不上，市里肯定有意見。同時在推進過程中涉及的利益主體也很多，沖突、投訴、上訪這些問題必須杜絕，要不然影響太大了，誰都承受不了這種的風險。(訪談記錄：20210322ZFLY)

2.基于激勵強度與問責力度比較劃定政策類型

面對需要同時執行的多個政策項目，D街道辦事處通過分析上級部門對不同政策所采取的激勵措施與問責措施，識別與比較不同措施所形成的激勵強度與問責力度，判斷每個政策所可能帶來的激勵獎勵與問責懲戒，將相關政策劃分為不同的類型(如圖2所示)，以為選擇能實現邀功與避責行動價值目標的變通執行策略提供必要的現實依據。

圖2 D街道辦事處對不同政策的類型劃定資料來源：作者自制。

(二)政策執行策略的選擇匹配及其實踐樣態

1.留痕備查：社會組織培育政策的象征式執行

社會組織培育政策作為一個低風險低績效的政策，D街道辦事處對此并沒有很強的邀功動力與避責壓力。為了減少部門資源的占用，保證有足夠的資源執行高績效、高風險的政策，同時避免出現“不服從上級安排”“組織能力低下”等基本政治問題，D街道辦事處采取了象征式執行的策略，通過“留痕工作”應對項目的驗收、考核和評比。

為了名聲好聽點，我們還是會爭取不被踢出來，萬一今年重視了呢，其實這也很簡單，按規定內容，做好材料，展現該有的都有，該做的都做了就行。這個東西不合格比合格還難(訪談記錄：20200912ZFLY)。

具體執行樣態表現在四個方面：一是在辦事處門戶網站、社區工作微信群轉發公布上級下發的政策文件，向相關的社區、組織和個人傳達相關的政策精神；
二是在召開諸如“創城”“社區建設”“安全教育”等主題的會議中，“順帶”地號召、動員與會人員積極組建相關的社會組織，入駐培育發展基地；
三是使用撥發的20萬元前期資金，按要求租賃和裝修了一間約170平方米的房屋，作為社會組織培育發展基地的辦公用地；
四是指派一名原本就是負責民政領域工作的街道辦事人員，專門負責相關材料的審批、評估、收集、核查、歸檔等程序性工作，制作臺賬。

2.流程再造：新冠肺炎疫情防控政策的行政式執行

基層部門執行疫情防控政策有兩種模式：一是以疫情防控工作為主，通過分區分類、組織負責和專人對接，實施精準防控專項行動，但需要基層部門投入大量的人財物，并增大部門工作量、工作壓力、工作負荷；
二是以常態工作為主，將疫情防控工作嵌入到各個日常工作中，最典型的表現是通過流程再造，在日常的行政工作過程中，增加一個關于疫情防控的前置程序和內容。

D街道辦事處主要采取資源投入較少的第二種模式。首先依據A市疫情防控工作指揮部下發的相關文件，通過運用自由裁量權細化疫情防控工作的內容標準，明確程序流程。然后，將相關的執行工作分包下壓，要求各個街道社區、商鋪、企業等組織單位將測體溫、亮健康碼、數據整理等工作融入到日常各種生產生活中，規范落實相關工作。D街道辦事處自身則主要負責各個程序的指導、監督和信息收集。

究其原因，一方面，由于激勵措施的缺失，D街道辦事處認為“自己做得再好也沒有功勞”(訪談記錄：20200723ZFWL)；
另一方面，A市雖然制定實施了力度較大的問責措施去驅動基層部門認真落實相關政策，但疫情傳播本身具有高度的不確定性以及信息的滯后性，再精準、嚴厲的專項防控行動都不一定能完全防止新病例的發生。

誰都不想在自己的地方有病例，但完全防止發生病例，并不是我們能控制的，來來回回的人那么多，很多人的行程信息我們也掌握不到，我們也想把工作做得嚴嚴實實，很難，也不實際(訪談記錄：20200723ZFWL)。

因此，D街道辦事處通過對疫情防控工作與部門常規工作進行融合性的流程改造，在減少部門資源的投入以為執行其他高績效政策留出空間的同時，也通過完備的程序形式、標準的行動內容，進行問責懲戒風險的規避。

我們需要做什么、怎么做，文件里面寫得很明白，我們只要把上面交給我們的工作落實就行。疫情這個事情，誰也不敢保證百分百不出事。真的出事了，問責起來誰都跑不了，只能說我們把該做的都做了(訪談記錄：20200723ZFWL)。

3.專項整治：文明城市創建政策的運動式執行

在A市的強激勵強度的安排下，D街道辦事處對文明城市創建政策有著較強的政績收益期待。但在競標制評選機制下，能否成功拿下“全國文明城市”稱號，包括D街道辦事處在內的A市各級政府部門都沒有十足把握。一旦創建失敗，就意味著沒有績效、沒有獎勵。這使D街道辦事處思考是否有必要投入巨大的資源去高強度、長時間地執行該政策，沖擊高度不確定性的績效收益。

基于以上考慮，D街道辦事處一方面按“創城”任務分解表完成標語式宣傳、按月排班式舉辦社區活動等常規性任務，以收集與整理“先進事跡”材料，爭取在每次例會報告中彰顯政策執行效益。另一方面，主要根據《A市2020年創建全國文明城市行動實施方案》的具體內容與獎懲措施，將工作重點放在“迎檢”上。具體表現是在國家“文明城市創建”檢查組來考察評估前，制定專項行動方案，集體動員，開展強有力的專項整治行動，以在短時間“達到”文明城市的創建標準，通過“創城”檢查組的評估考核。2020年5月、8月和9月，D街道辦事處開展了三次專項行動，對街道的小街小巷容貌進行集中整治。

這三次整治行動，我們整個處的人都到街上去了，對整治點、整治內容、整治成效、整治物品記錄在案，做好推送，說明我們政策落實的強度和過程，上面問起來我們好交代，畢竟也都投入了這么多資源了(訪談記錄：20201012ZFCB)。

對于D街道辦事處來說，以專項整治行動為主要實踐樣態的運動式執行策略，一方面不需要投入大量的資源去長時間、高強度地執行該政策，卻能很好地應對“創城”檢查組的短期考察評估；
另一方面，當考察評估成績不理想，也能依據日常的“先進事跡”材料和專項突擊行動資料，證明已經認真貫徹落實政策，規避市政府、區政府的問責懲戒。

4.高壓推進：老舊景區開發政策的政治式執行

在較強激勵強度與較大問責力度的雙重驅動下，老舊景區開發政策成為D街道辦事處必須高效益完成的政策項目。對此，D街道辦事處主要采取執行力度較大的政治式執行策略，高壓推進老舊景區的開發改造。

按流程辦事，平平淡淡，雖然說一般不會出問題，但也很難出成績，彰顯我們的能力，我們的優勢，必須集中資源，重點跟進，這樣過程好看，結果也好看(訪談記錄：20210322ZFLY)。

第一，組織建構。圍繞老舊景區開放項目，D街道辦事處成立了老舊景區開發工作小組，由街道黨工委副書記、辦事處主任擔任組長，黨政辦公室主任擔任副組長，并設1名常務副組長和3名組員，專職負責具體工作的管控和推進。第二，制度擴容。設立審評信息通報制度，為有關于老舊景區開發的內部審批工作、外部協調工作和資源匹配工作開設綠色通道，做到專人負責、優先受理、優先審核、優先審批。第三，流程管控。工作小組采取常態化的巡視督查工作模式，對轄區內的老舊景區開發工作進行全組一周一巡視、組員一日一督查，并根據市政府的考核情況加強相關工作的改善和推進。第四，社會動員。D街道辦事處通過打造社區聯系點，加強與社區、居民的聯系，促進對話交流與合作。2020年，街道辦事處與社區負責人、相關業主、社會組織管理者等，召開了7次專題會議，進行政策宣傳、利益協商、意見交流。第五，營造共識。在專家的建議下，2017年3月，街道辦事處在市規劃局的幫助下，聘請廣告公司設計了一套《街道景區開發效果手冊》，通過社區居委會發給居民，加強宣傳，并根據工程的進度不斷更新，以提高街道居民對景區開發項目的認知感、認同感，減少矛盾糾紛。

(三)差異化的政策執行結果與目標考核應對

1.政策變通執行與效益差異

政策效果受到政策執行力度的直接影響(胡春艷、張蓮明，2021)。從政策執行的樣態來看，D街道辦事處對各個政策都呈現出“執行落實了”的表征，但實質上，其對不同政策項目所投入的資源以及形成的執行力度并不一致，進而導致不同政策項目執行的實質效益產生了差異(見表3)。

表3 2020年街道辦事處的政策執行效益及考核情況概述

就社會組織培育政策來說，D街道辦事處所負責的社會組織培育發展基地全年入駐了7個社會組織，每萬人擁有的社會組織數量低于市平均數，從這個角度來說，社會組織培育政策并沒有真正意義上的完成；
對于新冠肺炎疫情防控政策來說，A市自2020年3月確診病例清零后，全市全年除了偶爾發生接觸性案例外，沒有新增病例，且以常態工作為主的防控措施對街道內企業單位、社區居民的正常生活影響較小，均衡了安全與活力的關系，有利于復工復產；
對于文明城市創建政策來說，2020年11月，中央文明辦公布了第六屆全國文明城市入選城市名單，A市成功入選，實現了該項政策任務的核心目標。在政治式執行策略的高壓推進下，D街道辦事處集中資源，保證老舊景區開發政策的執行力度，還通過高位權威力量進行社會動員、宣傳解釋、化解分歧、解決爭端，嚴格控制社會風險的衍生，面對上級部門的日常抽查、專項考核和年末評比，均超額完成道路擴張、住戶搬遷、立面改造、建筑翻新等相關指標任務。

在完成一個周期或一個政策項目的任務后，上級部門會對下級部門的政策執行結果進行考評，并根據考評結果獎優罰劣。但D街道辦事處由于沒有全部完成所有的政策項目，必然會同時受到上級部門的激勵獎勵與問責懲戒。作為一個理性的組織主體，如何最大化地獲取激勵獎勵并規避問責懲戒，是D街道辦事處在接受上級部門績效考核過程中的重要問題。

2.執行效益差異與考核應對

以《A市市直機關崗位責任制實施方案》為核心，A市構建了一種較為科學的考核制度體系，通過專項考核和年終考核相結合的模式，從過程和結果兩個方面對基層部門的政策執行情況及績效進行考核。但出于成本的考慮，上級部門對不同政策項目的考核方式是有選擇性的。同時，由于信息不對稱，上級部門很難完全掌握基層部門政策執行的全部情況，往往以基層部門上交的材料作為考核評價依據，在技術層面依然是一種文本層面的數字考核方式?？己怂纬傻奈谋静牧?，成為基層部門與上級部門互動，即向上邀功與避責的媒介與途徑。

對此，D街道辦事處重點圍繞老舊景區開發政策和文明城市創建政策執行所取得的成功，以數字成效、典型案例、歷史對比等能突出成效的內容作為核心進行文本撰寫，在過程監督、專項評估、年終考核等環節進行邀功。由于這兩個政策屬于高激勵政策類型，這種邀功往往能得到上級部門的激勵兌現?；谡邎绦械男б媾c文本材料的應用，D街道辦事處不僅在專項考核中獲得了大量的激勵獎勵，如在2021年2月A市召開創建全國文明城市工作表彰會議中，D街道辦事處入選“2020年度A市創建全國文明城市工作先進集體和先進個人”名單，甚至在A市社會經濟整體復工復產順利進行的大環境下，D街道辦事處憑借完善、規范的流程控制，入選了A市重點項目領導小組印發的“關于表揚新冠肺炎疫情期間全市重點項目復工復產先進單位和先進個人”名單。更為重要的是，D街道辦事處以老舊景區開發政策為核心，圍繞部門績效考核細則、分值權重和部門年度工作報告，撰寫的支撐材料達300余頁，遠多于其他同級的街道辦事處。在2020年度目標責任考核總結大會上，D街道辦事處的綜合績效考評排名位于全市9個街道辦事處的首位，被授予“目標責任考核優秀單位”等榮譽稱號。相關工作人員也都獲得了大量的政治、經濟獎勵，尤其是街道黨工委副書記、辦事處主任，先后被提拔至B區發改局局長、B區副區長。

在避責方面，根據考核結果與反饋，D街道辦事處主要就社會組織培育政策和文明城市創建政策被進行問責。其中，在社會組織培育政策方面，主要是在A市社會組織服務交流中心得出的績效考核中，被指出存在社會組織入住率低、基地資源使用率低等問題，并在反饋意見中給出了需要進一步加強宣傳與動員、提高社會組織培育力度等整改意見。對于文明城市創建政策，主要是由于D街道辦事處采取的是運動式執行策略，無法在每周的書面材料中匯報新的進展、新的成效。在非展開運動執行的周會上，只能就程序性、行政性的事務進行匯報。這導致在相關的常務會議上，D街道辦事處也被指出存在政策執行“是為了‘創城’而‘創城’”“持續力不足”“不夠全面、深入”等問題，被要求“要克服畏難情緒”“共同分析問題成因”。實際上，由于這兩個政策屬于問責力度低類型，上級部門對此所進行的問責往往是一種程序性的考核反饋，懲戒意愿與力度并不大。同時，由象征式與運動式執行所產生的日常臺賬材料、“先進事跡”材料、整治材料等，使D街道辦事處在面臨程序性的問責時有能力進行應對，將問責懲戒控制在可接受的范圍內。正如D街道辦事處的一名工作人員所言：

一年下來，這么多工作，每件事都完全按要求，老老實實完成，基本不可能，總有一些事情是沒辦法做突出的。上面也理解，只是讓我們注意推進一下，這個正常，進行相應的整改，交代交代就可以了(訪談記錄：20210327ZFLY)。

“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，是黨和國家機構改革的內在要求與目標。但對于街道辦事處這一類位于政策執行組織體系末端的基層部門來說，往往需要同時執行多個政策。本文根據已有的研究成果，以及我國目標考核制的激勵與問責機制運行特征，構建了一個用于分析多任務情境下基層部門政策執行的策略選擇邏輯的框架，通過對D街道辦事處政策執行的過程與結果進行驗證分析發現：依據政策所附帶的激勵強度與問責力度的差異，基層部門執行的政策可以劃分為低績效低風險、高績效低風險、低績效高風險和高績效高風險四種類型。根據政策的類型，基層部門會確立結果性避責、過程性避責、主動性邀功還是被動性邀功的行動導向，匹配選擇象征式、行政式、運動式和政治式四種策略進行變通執行。其中，象征式與行政式策略的資源投入量相對較小，主要目的是在保證過程合規性和程序正當性的基礎上，全力釋放一種“全力執行、嚴格落實”的信號，避免出現根本性的政治問題，將上級部門的問責控制在可接受的范圍內。以邀功導向為主的運動式執行策略與政治式策略，主要運用于激勵強度高的政策項目的執行，通過投入相對較大的行政資源，開展力度較大政策執行行動，保障高效益地完成政策任務，以進行向上邀功實現部門及個人利益的最大化。

本文研究揭示了在多任務的情境下，基層部門由于資源有限性難以高效益完成所有的政策任務，為了將問責風險控制在自身能承受的范圍之內，并同時進行向上邀功獲取績效收益，其通過綜合考量單個政策所附帶的激勵與問責程度，以及各個政策之間的“激勵-問責”組合差異，選擇相應的執行策略加以變通執行。換言之，基層部門政策執行策略的選擇邏輯可以概括為在可接受的懲戒下尋求獎勵的最大化，而并非是單獨的最大化向上邀功或避責。對此，本文的政策啟示在于：一是在政策制定過程中，要平衡單個政策所附帶的激勵內容與問責內容，實現獎罰一致性，同時均衡政策與政策之間的“激勵-問責”強弱組合程度，實現政策項目之間獎懲的相當性；
二是在政策執行過程中，任務多、資源有限作為基層部門變通執行政策的客觀因素，在強調責權一致的同時，也要加強基層部門政策執行能力的建設，否則“小馬拉大車”、任重力弱的局面必然造成基層部門政策執行顧此失彼；
三是在政策考核層面，需要不斷創新績效考核制度，無論是獎勵還是懲戒，都要綜合考量政策執行的過程和結果，以避免結果邀功與過程避責這一“激勵-問責”關系失衡現象的發生。

需要說明的是，本文為認識多任務情境下基層部門政策變通執行策略的選擇邏輯提供了一個整體性的視角與工具，但也存在有待拓展的空間。本文從激勵強度與問責力度兩個角度對政策類型、行動導向以及執行策略進行了學理層面的“理想”劃分，并選擇典型的政策項目及其執行過程進行學理化的驗證。在現實中，基層部門對某一項政策所選擇的執行策略，在主要表現出某一種執行策略的內容與特點的同時，也具有其他執行策略類型的某些內容與特點，甚至一個政策可能從屬于不同的政策類型。如D街道辦事處在開展文明城市創建專項整治運動中，也表現出政治式執行策略的高壓推進的樣態。此外，基層部門在不同時期會對同一項政策采取不同的執行策略。例如，新冠肺炎疫情防控政策在2020年年初更多地表現為一個高績效高風險政策，D街道辦事處也是選擇政治式執行策略進行高壓推進，待疫情好轉，防控態勢轉為常態化后，該政策才轉為低績效高風險政策。受限于類型學研究方法的固有局限，本文難以對政策的類型從屬關系以及基層部門所采取的多種策略轉換過程展開分析。故此，本文的理論模型并不能簡單地取代具體政策、具體情境的深入分析。從激勵與問責兩個角度出發，更深入地把握多任務情境下基層部門政策執行策略的選擇邏輯與轉換過程，后續的研究還需政學兩界共同努力，在理論上與實證研究中補充推進。