問責壓力何以影響精準問責？——基于2019—2021年生態環保問責案例的實證分析

谷志軍 曾 言

問責工作是健全黨和國家監督體系的重要內容，精準問責是問責工作深入發展的必然要求。然而近年來，問責工作中頻頻出現問責形式化、問責簡單化、問責隨意化和問責選擇化等亂象(蔣來用，2019；
谷志軍，2021)，由此折射出部分地方或部門在落實問責工作中的不精準現象。鑒于此，黨的十九屆中紀委三次全會首次明確提出“實施精準問責，防止問責不力或者問責泛化、簡單化”。至今，“精準問責”一詞已經連續四年出現在中紀委的工作報告中，成為指導問責工作開展的重要指南。

在此背景下，精準問責亦成為國內學術界普遍關注的熱點話題，已有研究主要圍繞三大路徑展開探討。一是“制度-行為”路徑。該路徑認為，問責不精準現象的產生，是問責制度與問責行為共同作用的結果。問責是剛柔并濟的藝術，如果問責的強度過大，會引致政府官員的避責行為(倪星、王銳，2017；
張力偉，2019)；
如果問責的力度偏弱，又會導致部分干部責任意識淡化、擔當精神缺失的問題(段哲哲、陳家喜，2021)。因此，需要從規約干部忠誠干凈與激勵干部擔當作為的二維邏輯入手，使問責工作既有力度又有溫度，以提升精準問責水平(郭劍鳴、蔡文婷，2021)。二是“過程-要素”路徑。該路徑認為，需要將問責要素分析與問責過程分析整合起來，才能更好地揭示出精準問責機制的運行機理。在問責工作逐漸走向制度化和常態化的同時，問責實踐仍存在問責客體錯位、問責目的偏位、問責事由泛化、問責結果簡單化等問題(劉美萍，2019)。為扭轉問責實踐的異化現象，在問責要素層面需要問責主體精細分工、問責對象精準認定、問責情形精準設定和問責方式精準刻度，在問責過程層面需要精準獲取問責信息、精準開展問責調查和精準作出問責決定(呂永祥、王立峰，2020)。三是“權力-責任”路徑。該路徑認為，問責本質上是對責任的追究，而責任背后是權力的運用?！皺嘭熞恢隆笔枪侠韱栘煹幕驹瓌t，但是在當下我國黨政機關權責配置實踐中“權大于責仍是普遍現象”(任建明、趙廣禮，2019)，進而引發“問下不問上”“問小不問大”等問題。為此，亟待完善權力清單制度，為問責工作的精準化實現提供操作指引(龐明禮、薛金剛，2017)。

相比較而言，西方學術界雖然沒有直接與精準問責相對應的概念術語，但是對“問責赤字”(accountability deficits)和“問責超載”(accountability overload)等問題的探討由來已久。這兩個問題實際上反映出西方問責實踐中所遇到的不精準難題。一是從問責赤字來看，指的是隨著委托鏈條的延長會導致巨大的代理損失，使得民主政體無法讓行政機構對其政策決策承擔全部責任(Schillemans，2011)。主要表現為政府部門越來越多地通過公共服務外包等形式，將自身的決策責任移交給承包機構及其執行人員，進而在事實上減少了部門首長或其他政治領導人被問責的可能性(Mulgan，2014)；
并且，隨著外包數量的日益增多，承包商不僅會削弱政府與生產商之間的問責鏈，還會將責任擴散到無法補救的地步，使得官僚問責制不可避免地受到削弱(Chan & Rosenbloom，2010)。二是從問責超載來看，指的是通過強化問責壓力來驅動組織業績的努力，卻取得了適得其反的效果(Dubnick，2005)。主要表現為過分強調問責制可能會無意但有系統地損害組織效率和效能(Halachmi，2014)，因為頻繁的問責壓力會使科層官僚花費大量的時間去解釋和說明他們打算去做什么以及為什么不去做其他事情，這不僅無益于公共利益的實現，反而還會增加更多的繁文縟節(Bovens et al.，2008)。

總體來看，雖然國內外學術界已經普遍關注到了問責不精準現象及其現實危害，并試圖運用不同的視角探討精準問責的內在機理和實現機制，但這些研究大多還停留在理論或應然分析層面，缺乏對問責工作精準度狀況的準確判斷，并且尚未注意到不同壓力情境對問責精準度的影響。那么，如何評價問責工作的精準度狀況？當前問責工作的精準度狀況到底如何？問責壓力與問責精準度之間是何種關系？為回答這些問題，更好地把握問責工作的現實運作邏輯，本文以生態環保領域的問責案例為研究對象，從實證層面分析問責精準度狀況及其影響因素，以期為實現問責工作的精準化提供參考。

問責與其他眾多社會現象一樣，有著多重權變因素與內在機理，需要運用系統性的研究框架展開分析探討。在眾多成熟的問責理論框架中，羅美澤克和達布尼克(1987)富有開創性地提出了問責研究的期望管理范式，在國內外問責研究譜系中具有較大的影響。正如有學者所言，“在問責領域研究中，羅美澤克和其合作者所采用的將問責關系進行分類研究的方法可能是發展得最好的理論方法”(Jos & Tompkins，2004)。羅美澤克和達布尼克根據“控制的來源”和“控制的程度”兩個維度，將問責劃分為等級問責、法律問責、專業問責和政治問責四種類型，這四種類型的問責期望共同構成了問責的多重壓力來源?；趩栘熎谕念愋蛯W劃分，有效地解釋了實踐中復雜多樣的問責壓力對問責活動的影響，已被眾多學者運用于問責相關議題的研究之中。然而，由于我國政治結構和政治生態的特殊性，需要對該分析框架進行相應調整才能適用于我國問責相關議題的研究。一方面，在我國黨政二元體制中，除了政府官僚體系之外，執政黨本身也是一個巨大的等級體系，存在不同層級的黨組織和政府組織相依并存的現象，因此，本文將政治問責與等級問責統合為“政治問責壓力”。另一方面，隨著經濟社會的發展和政府職能的轉變，社會公眾對公權力的監督訴求日益多元化，政府需要以更加負責任的姿態回應好社會公眾的需求和期待，因此，本文將增加“社會問責壓力”分析維度。由此，本文的分析框架如下(見圖1)。

圖1 精準問責的分析框架資料來源：作者自制。

1.政治問責壓力與問責精準度

政治問責指的是行政部門或管理者必須對政治代表們所確定的政策和目標作出回應并接受質詢。在西方競選政治體制下，以投票選舉為核心的垂直問責和以分權制衡為基礎的平行問責通常被認為是實現政治監督和控制的重要方式(O’Donnell，1999)。但由于中西方的政治生態不同，中國正在探索實現政治問責的第三條道路，即在超越西方經驗的基礎上探索非競選政治中的問責何以可能以及如何實現(馬駿，2010)。從當前我國政治問責的具體實踐來看，政治問責的實現主要包括兩大機制：一是自上而下的政治問責機制。在中國黨政體制下，自上而下的政治問責不僅符合科層組織運作的內在邏輯，而且與我國長期以來的國家治理模式相契合，能夠對其他的問責類型起到支撐作用(Bovens，2005)，是問責工作精準化實現的主要形式。二是由內而外的政治問責機制。在中國共產黨長期執政條件下，通過由內而外的政治問責來加強黨的執政能力建設，不僅能夠保持行政機關內部的廉潔性和效率性，而且也能夠涵蓋絕大多數黨員領導干部和黨務人員，是問責工作精準化實現的重要組成部分?；诖?，本文提出研究假設1：政治問責壓力越大，問責工作的精準度越高。

2.法律問責壓力與問責精準度

3.社會問責壓力與問責精準度

社會問責指的是行政組織的公職人員直接或間接地接受普通公民或者社會組織自下而上的質詢。社會問責作為異體監督的重要組成部分，能夠在政治問責和法律問責之外對失責對象進行社會監督，揭示出社會本身也可以成為問責精準化實現的重要力量。在具體的問責實踐中，通過公共參與來推動的社會問責與發展中國家的民主實踐經驗緊密聯系在一起，被認為是修正民主選舉和推進官僚體制的重要舉措(黃冬婭，2012)。從我國社會問責實踐情況來看，雖然在過去相當長時期內不同形式的社會問責已經出現，但大多是由事件或者問題驅動的，是對政府及其官員行為不定期的、零散的監督，尚缺乏制度化的建構和支撐(Ma，2012)。然而，隨著近年來社會監督渠道和方式的日益多元化，政府官員面對來自體制外或社會的問責壓力顯著增強，社會(體制外)的問責期望成為影響問責結果的關鍵因素(張歡、王新松，2016)，能夠為精準問責的實現提供信息支持和過程監督?；诖?，本文提出研究假設3：社會問責壓力越大，問責工作的精準度越高。

4.專業問責壓力與問責精準度

專業問責指的是行政機構及其人員必須依照專業知識履責并將控制權置于專業人員手中接受質詢。在西方語境下，專業問責被認為是最適合于促進官僚的責任感，以抵御政治權力擁有者任意使用問責大棒對行政官僚的自由裁量權造成損害(Friedrich，1940)。然而，專業問責在這四種問責類型中實現程度最低且難度最高，因為實施專業問責意味著在喚起行政人員作為專業團隊成員責任感的同時，這種責任感反過來又會強化其在所從事行業的專家地位(Sinclair，1995；
張雪帆，2020)，容易出現既是“運動員”又是“裁判員”的矛盾現象。并且，傳統科層結構主導下的問責模式，存在以整體問責代替各司其職、以人格化問責代替職業主義要求的傾向(周黎安，2014)，是導致精準問責難以實現的重要原因。然而，隨著中國官員問責法制化、規范化和現代化進程的加快，行政人員面臨的專業問責壓力也會日益增強，倒逼其不斷提高自身的素質和工作的質量，以適應治理現代化的發展要求?；诖?，本文提出研究假設4：專業問責壓力越大，問責工作的精準度越高。

(一)案例選擇及研究方法

黨的十八大以來，中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容，并專門成立中央生態環境保護督察組，承擔具體生態環境保護督察任務。中央環保督察經歷了從“督企”到“督政”再到“黨政同責”的演變歷程(陳海嵩，2017)，對生態環保問責案例進行分析能夠較為系統地呈現當前問責工作的精準度狀況。在時間范圍方面，2015年是我國生態環保問責史上具有里程碑意義的時間節點，隨著《中華人民共和國環境保護法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等的生效實施以及中央環保督察組于同年年底正式進駐河北省，標志著我國生態環保問責步入實質階段(胡春艷、劉麗蓉，2019)。為此，本文以2015—2021年生態環保問責案例為研究對象，通過實證分析探討精準問責的影響因素。

案例數據獲取主要分為三個步驟：第一步，以權威性和典型性為原則，通過國家生態環境部官方網站、省級政府紀委監委官方網站，以“環境問責”“生態環保問責”為關鍵詞，以2015—2021年為時間節點進行檢索，收集有關生態環保問責的案例樣本。第二步，兼顧樣本的全面性和多樣性，通過中國報紙資源全文數據庫、北大法寶數據庫、百度搜索引擎等進行輔助抽樣，獲取地方政府和權威媒體發布的生態環保問責案例，以彌補研究樣本可能存在的信度和效度問題。第三步，為確保樣本的完整性和準確性，根據相關性和規范性原則對樣本進行篩選和凈化，最終獲得有效樣本269個(中央部委公布的14個，省級公布的139個，市級公布的66個，區縣級公布的50個)，共同構成案例分析的樣本集。

在此基礎上，本文將采用混合研究方法實證檢驗問責工作的精準度狀況及影響因素。其一，運用文獻計量分析法，構建評價問責工作精準度狀況的評估指標體系；
其二，運用內容分析法，評估問責工作的精準度狀況并獲取本研究的因變量；
其三，運用回歸分析法，檢驗政治問責壓力、法律問責壓力、社會問責壓力和專業問責壓力對問責工作精準度的影響。

(二)變量描述及操作化

1.因變量：問責精準度

精準問責作為一個新近提出的概念，相關研究還處于起步階段，尚沒有專門針對問責精準度狀況的測量。為解決評判標準和工具匱乏的問題，本文因循精準問責的政策要求和操作規范，構建問責評估指標體系并進行實證評估，為評價問責工作的精準度狀況提供抓手。首先，收集精準問責的政策要求和操作規范文本。關于精準問責最權威的解讀來自中央紀委國家監委，本文將中央紀委國家監委黨風政風監督室出版的《精準規范問責政策研究與案例分析》(2021)一書作為評價問責精準度的重要參考資料。同時，中央紀委國家監委官方網站、《中國紀檢監察報》、《中國紀檢監察》雜志等刊登的有關精準問責的政策解讀和操作指導也是評價問責精準度的重要補充材料，經過多次篩選和整理，最終獲取14萬字的政策資料作為分析樣本。其次，根據精準問責的文本資料構建問責評估指標體系。將上述收集到的精準問責文本資料導入Nvivo12軟件進行分詞處理和詞頻統計，并由兩位經過一致編碼訓練的編碼員對有效高頻詞匯進行歸類和整理，構建起一套包含16個維度的精準問責評估指標體系。最后，運用德爾菲法對指標進行權重賦值。為保證評估結果的科學性和可靠性，在問責評估指標體系構建完成后，運用德爾菲法邀請問責研究領域的專家學者對指標進行權重和賦值，最終獲取評價問責精準度狀況的評估指標體系(見表1)。

表1 精準問責的評估指標體系

2.自變量：問責壓力

根據國內外文獻梳理出來的影響問責結果、問責幅度、組織績效等因素，并結合案例實際情況對變量進行適應性調整以確定自變量，變量選取及定義如下：

(1)政治問責壓力。一是領導批示。在層級嚴密的科層結構中，領導批示可以透過行政組織直接傳遞信息，修正需要層層傳遞決策的科層官僚制弊端，并引導組織資源更為直接地進入政治問責領域，是決定官員問責結果的關鍵因素(許玉鎮、劉濱，2020)。領導批示作為自變量的操作化如下：無領導批示=1，省部級以下領導批示=2，省部級領導批示=3，國務院副總理批示、國務委員批示=4，國家主席批示、國務院總理批示=5。二是提級問責。上級問責壓力會調節績效差距對績效水平的作用，并且直接上級問責壓力與更上一級問責壓力的調節作用存在差距(王程偉、馬亮，2021)，同理，來自不同層級的問責壓力亦可能對問責工作的精準度產生影響。提級問責作為自變量的操作化如下：同級問責=1，直接上級問責=2，更上一級問責=3。三是問責條例。問責制度規范(主要指2019年新修訂的《中國共產黨問責條例》)是否健全，是當前提升問責工作政治性、精準性、實效性的重要制度依據，對于扭轉問責實踐中出現的不精準現象具有基礎性作用。問責條例作為自變量的操作化如下：問責條例修訂前的案例=0，問責條例修訂后的案例=1。四是巡視巡察。巡視巡察通過政治動員、激勵授權、閉環管理和監督制衡等機制的綜合運用，發揮維護中央權威、遏制腐敗蔓延、密切聯系群眾和推進基層治理等四種基本功能，成為中國共產黨在長期執政條件下應對規模治理“失察難題”的長效機制(周光輝、陳玲玲，2022)。巡視巡察作為自變量的操作化如下：非巡視巡察期間=0，巡視巡察期間=1，巡視巡察“回頭看”期間=2。

(2)法律問責壓力。一是違法行為。當失責事件存在違法行為時，必然會涉及追究相關法律責任，并且鑒于事態性質及惡劣程度，可能會使部分高層領導因監管不力等原因受到追究，進而對問責結果和幅度產生重要影響。違法行為作為自變量的操作化如下：不存在違法行為=0，存在違法行為=1。二是司法介入。司法機關的問責權力是政治制度和憲法法律賦予的制度性和強制性權力，不僅能夠以代理人的身份保障問責過程和問責結果的公平公正，而且能夠以法律制裁的方式確保問責結果得以執行，以減少問責實踐出現畸輕畸重的不精準現象。司法介入作為自變量的操作化如下：不存在司法介入=0，存在司法介入=1。

(3)社會問責壓力。一是媒體輿論。報紙有助于增強政治問責能力，促進地方政府問責(Yazaki，2017)。隨著大數據和社交媒體時代的到來，新興媒體的及時性和交互性能夠與傳統媒體形成互補優勢，構成監督問責活動精準開展的聯動壓力。媒體輿論作為自變量的操作化如下：沒有任何媒體報道=0，網絡社交媒體報道=1，傳統媒體報道=2，傳統媒體、網絡社交媒體均報道=3。二是民眾訴求。信訪舉報不僅是紀檢監察機關獲取信息和案件線索的重要來源，也是社會公眾對黨員干部、行政監察對象進行監督的重要渠道，會對問責工作的精準有效開展產生影響。民眾訴求作為自變量的操作化如下：沒有接到信訪舉報=1，接到信訪舉報1-2次(或群眾反映)=2，接到信訪舉報3-4次(或群眾多次反映)=3，接到信訪舉報5次及以上(或群眾強烈反映)=4。

(4)專業問責壓力。一是專業規范。專項行為規范不僅是傳播公共服務價值理念的重要工具，同時也是明確職責分配和劃分的重要依據，能夠厘清誰應對什么負責、何時對什么負責以及誰應該為錯誤負責等問題(Wille，2010)，是構成專業問責壓力來源的重要方面。專業規范作為自變量的操作化如下：沒有專項問責規范=0，有專項問責規范=1。二是職業履歷。一般認為，領導所具備的與組織核心業務相關的專業知識與組織績效有關，領導的專業性越強，組織的績效水平越高(Goodall & B?ker，2015)，因此，問責機關“一把手”的相關履歷亦可能會影響問責工作的精準度。職業履歷作為自變量的操作化如下：無紀檢監察工作履歷=0，有紀檢監察工作履歷=1。

3.控制變量

為防止其他隨機因素的干擾，本文在借鑒已有文獻的基礎上將控制變量分為兩大類。第一類是失責事件發生地的地域特征，主要包括：一是發生區域。失責事件的發生區域是影響問責幅度的輔助性因素，事件發生的行政區域不同，其問責幅度和力度也不同(張創新、陳文靜，2012)，故將其編碼為：西部地區=0，中部地區=1，東部地區=2。二是城鄉差異。在我國特殊的城鄉二元體制下，城鄉有別的公共參與途徑并沒有完全消除，使得城鄉居民在問責認知和訴求等方面存在差異性(史丹 等，2020)，故將其編碼為：農村=0，城市=1。三是人均GDP。經濟發展水平與地方政府的治理水平和問責績效密切相關，為減少該變量存在的內生性問題，故滯后一年收集失責事件發生地的人均GDP并進行對數化處理。第二類是失責事件本身具有的屬性特征，主要包括：一是事件類型。事件類型既是事件發生的原因和領域，也是地方政府守土盡責的職責邊界。根據環境保護法關于事件類型的劃分，將其編碼為：水體污染=0，大氣污染=1，土壤污染=2，固廢污染=3。二是嚴重程度。失責事件的嚴重程度與政府官員的問責程度和問責職級具有顯著相關關系，事件造成的人員傷亡和財產損失越嚴重，政府官員受到嚴厲問責的可能性越高(許玉鎮、劉濱，2020)。根據《中國環境統計年鑒》的劃分標準，將其編碼為：一般環境事件=1，較大環境事件=2，(特別)重大環境事件=3。三是監察問責?！吨腥A人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)的出臺，不僅明確了監察委員會對公職人員進行監督和問責的權力，同時也是實現領導責任法定化、解決問責機構專門化、提升問責決定權威性的必然之舉(曹鎏，2020)，對于保障問責工作的精準化實現具有獨特的作用，故將其編碼為：《監察法》施行前=0，《監察法》施行后=1。所有變量的描述性統計如表2所示。

表2 主要變量的描述性統計

(一)問責精準度狀況的描述性分析

根據表1精準問責評估指標體系，對收集到的269起生態環保問責案例進行逐項比對打分，均值分析發現，問責精準度的平均值為46.65，最小值為18，最大值為78，標準差為10.31，表明問責精準度狀況符合正態分布且存在一定的區分度。同時需要指出的是，絕大多數案例的得分在30-70之間浮動(如圖2所示)，說明當前各地的問責工作精準度狀況存在較大差異。因此，有必要進行進一步的實證檢驗，以找到影響問責工作精準化實現的關鍵環節和主要因素。

圖2 問責精準度的散點圖資料來源：作者自制。

(二)問責壓力與問責精準度的回歸分析

為進一步分析問責工作精準化實現的影響機制，本文使用Hausman檢驗對固定效應模型和隨機效應模型進行考察。Hausman檢驗結果的P值為0.0132<0.05，所以固定效應模型更優。因此，本研究使用固定效應模型對研究假設進行檢驗，結果如表3所示。模型(1)是僅加入控制變量的回歸模型，模型(2)— (5)是加入自變量后的回歸模型，結果顯示模型(2)— (5)的調整R平方系數較模型(1)有明顯的提升，說明本文提出的理論模型具有較強的解釋力，部分假設得到了實證支持。在控制變量中，發生區域的中部地區在模型(1)中未達到顯著水平，但在模型(2)— (5)隨著自變量的加入其對問責精準度的影響達到顯著水平，表明發生區域對問責精準度的影響并非直接的；
城鄉差異在模型(1)— (5)中均達到顯著水平，且城市的問責精準度顯著高于農村的問責精準度，表明城鄉區域對問責工作精準度具有直接影響；
監察問責在模型(1)— (5)中均達到統計顯著性，表明《監察法》的頒布施行不僅更加嚴明了監督執紀工作的內容和程序，同時也為問責工作的精準化實現提供了法律層面的支撐；
人均GDP、事件類型、嚴重程度對問責精準度的影響均不顯著，說明區域特征和事件屬性對問責工作精準度的影響并不穩健。

表3 精準問責影響因素的固定效應回歸模型

模型(1)模型(2)模型(3)模型(4)模型(5)省份固定效應YESYESYESYESYES年份固定效應YESYESYESYESYES調整R20.1580.2970.3080.3310.334

1.政治問責壓力與問責精準度

模型(2)對研究假設1進行了實證檢驗，回歸結果顯示政治問責壓力中的領導批示、提級問責和巡視巡察對問責精準度有顯著影響，但問責條例對問責精準度的影響并不顯著，部分支持研究假設1。

一是領導批示對問責精準度具有顯著的正向影響(P=0.000<0.01)，領導批示每提升一個層級，問責精準度增加5.175分。這說明在眾多的政府議題中，批示往往是領導對于議題的緊急性和優先性的判斷，是中國各級領導工作的重要方式(陶鵬、初春，2020)，不僅能夠有效地調配和集中監督執紀人員的注意力，而且還能夠引導更多的資源投入加以處理，進而影響問責工作的精準度。與此同時，領導批示也可以視為一種信息交流和回應機制，在表明領導干部政治立場的同時，也蘊含著“同意執行”的行政默許(Oksenberg，1974；
張新文、張國磊，2020)。當接到中央環保督察組移交的問題線索后，通常會由省委、省政府主要領導作出批示，并通過成立領導小組、召開協調會議、聽取工作報告等形式回應和抓好生態環保責任追究工作，進而推動問責工作的嚴肅、規范、精準開展。

二是提級問責對問責精準度具有顯著的負向影響(P=0.016<0.05)，問責主體每跨越一個層級，問責精準度降低2.153分。這說明當前許多地方的問責工作被動化傾向較為明顯，在事故或事件引起了上級政府的關注后，地方政府才督促相關責任人被問責，這不僅會削弱問責工作的精準度，長此以往，還會減損問責工作的威懾力，難以達到精準施治的問責效果。此外，雖然上級政府對問責工作的有效介入起到了“維穩器”的作用，但由于問責鴻溝的存在使得精準問責難以實現。因為在自上而下的問責機制中，介入層級與失責層級之間的干預關系可能會產生更大距離，使得收集所有必要信息以追究個人責任變得困難(Aucoin & Jarvis，2005；
Bovens，2005)，成為制約問責工作精準化實現的現實障礙。

三是問責條例對問責精準度具有正向影響，問責條例修訂后比修訂前的問責精準度增加3.336分，但是未達到顯著水平，這說明了兩個問題：一方面，新修訂的《中國共產黨問責條例》作為“精準問責”概念提出后首部對其進行操作化的黨內法規，經過三年多的實踐，其制度效應正在逐步顯現，為問責工作的精準有效開展提供了基本的制度遵循；
另一方面，問責制度建設是一個漸進積累的過程，問責制度體系的建設需要根據問責情境和問責矛盾等變化進行適度的調試和完善，才能不斷增強問責制度對問責主體的指導性和問責對象的約束力，進而推動問責工作的精準有力開展。

四是巡視巡察對問責精準度具有顯著的負向影響(P=0.000<0.01)，巡視巡察期間與“回頭看”期間比非巡視巡察期間的問責精準度降幅達6— 9分以上，這說明通過巡視巡察發現部分地方政府存在較為嚴重的生態責任缺失問題，一些生態環境問題直至“回頭看”期間亦沒有得到有效解決，甚至存在“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等現象，是導致問責精準度得分顯著降低的重要原因。需要指出的是，環保督查對運動式治理的路徑依賴很容易使其陷入內卷化困境，通過無休止的督察“回頭看”來解決環境問題的回彈可能會帶來巨大的治理成本(苑春薈、燕陽，2020)。在未來的實踐探索中，需要推動巡視巡察工作由運動式治理向常態化治理轉變，激發地方政府主動承擔生態環保責任的內生動力。

2.法律問責壓力與問責精準度

模型(3)對研究假設2進行了實證檢驗，回歸結果顯示法律問責壓力中的違法行為和司法介入對問責精準度的影響均未達到顯著水平，研究假設2未得到實證支持。

一是違法行為對問責精準度影響的系數為2.015，尚未達到統計顯著性。一方面，雖然法律責任看似是四種問責類型中較為清晰的一種，但是實際上法律問責的實現并非想象的那么簡單。因為法律只是創造了責任追究的可能性而沒有強制規定問責主體與問責對象之間的互動關系，法律問責需要外部監督力量的主動要求才能實現。另一方面，由于國家機關公職人員絕大部分都是中共黨員，除國家法律外他們還會受到黨內法規的約束。如失責事件中存在違法行為，在對責任人進行黨紀政務處分后會將其移送至司法機關處理；
如失責事件中不存在違法行為，在黨紀嚴于國法的背景下，失責官員依然會受到黨內法規的嚴厲制裁。

二是司法介入對問責精準度具有正向影響，司法機關的介入使問責精準度增加了1.781分，但不具有顯著統計性。在我國黨政體制中，司法力量并不算傳統的強勢權力，不僅受到地方保護主義和司法大眾化等因素的困擾，而且與行政力量存在長期的職權配置博弈。但值得注意的是，司法機關所具有的司法審查權、解釋權和執行權等，仍能夠對其他權力機關及其工作人員進行適度的制約，并且隨著行政訴訟制度的建立完善和司法體系的深化改革，司法機關對地方政府特別是政府職能部門的約束不斷增強(Minzner，2011；
向淼、郁建興，2022)。這意味著司法有效介入也是促成官員問責的重要力量，能夠為問責工作的精準化實現提供一定的程序性和法制性保障。

3.社會問責壓力與問責精準度

模型(4)對研究假設3進行了實證檢驗，回歸結果顯示社會問責壓力中的民眾訴求對問責精準度具有顯著影響，而媒體輿論對問責精準度的影響則不顯著，部分支持研究假設3。

一是媒體輿論通常被稱為“第四種權力”，能夠以懷疑的眼光關注政府，促使政府糾正問責存在的問題(Bennett et al.，2008：47)，但不同類型的媒體報道在作用機制方面存在差異?；貧w結果顯示，網絡社交媒體報道或傳統紙質媒體報道對問責精準度的影響較小，但是當兩者形成聯動壓力時則使問責精準度增加了6.611分。這說明網絡媒體具有廣泛的傳播力但信息容易失真，傳統媒體公信力較強但議程設置能力減弱，任一方式都難以確保精準問責的實現。然而，當兩者結成“督責聯盟”時，不僅會形成推動問責工作開展的強大外力，同時也會觸發科層官僚體系的內部壓力，減小暗箱操作的空間，能夠在一定程度上助推精準問責的實現。

二是民眾訴求對問責精準度具有顯著的正向影響(P=0.026<0.05)，民眾訴求每提升一個等級，問責精準度增加1.488分。這說明中央能夠通過上訪量和投訴等內容取得當地居民對地方官員施政態度的信息，并通過事后對地方官員追責以約束其行政行為，進而激勵地方官員更好地服務當地居民(楊瑞龍 等，2010)，在一定程度上破解了精準問責實現的信息不對稱難題。此外，民眾訴求壓力在本質上可被視為一種“火警”問責機制(McCubbins & Schwartz，1984)，在向地方主政官員發出潛在社會不穩定信號的同時，監督專責機關也可以留出更多的時間和精力來解決民眾的訴求和不滿。這不僅是地方政府回應能力的現實體現，也是提升民眾對政府信任度的重要維度，能夠倒逼相關責任主體不斷提高問責工作的精準度以滿足民眾的需要。

4.專業問責壓力與問責精準度

模型(5)對研究假設4進行了實證檢驗，回歸結果顯示專業問責壓力中的專業規范和職業履歷對問責精準度的影響均未達到統計顯著性，未能支持研究假設4。

一是專業規范對問責精準度具有正向影響，專業規范的存在使問責精準度增加了1.495分，但不具有顯著統計性。這可能是因為：一方面，專業問責的實現是有條件的，除了受到職業目標和組織結構的規范外，還會受到專業人士和行業協會等的影響(Vriens et al.，2018)。但從案例呈現的內容來看，除了專項行為規范外，專業人士和組織參與監督的案例幾近為零。另一方面，專業規范對問責精準度的貢獻，不僅在于數量的有無，更在于標準以及規則的確立，并且隨著行政事務分工的日益專業化，將來開展問責工作可能會遇到越來越多的“專業壁壘”，唯有不斷提高專業問責能力和水平才能更好地保障問責工作的精準化實現。

二是職業履歷對問責精準度的影響系數為正，問責部門“一把手”擁有紀檢監察的工作履歷使問責精準度增加0.312分，但是不具有統計顯著性。一方面，這一發現回應了內行領導更好還是外行領導更好的現實爭議，回歸結果顯示“一把手”的職業履歷對問責精準度的影響并不大，表明在集體領導和分工負責相結合的管理體制下，“一把手”的工作履歷并不能直接影響組織績效(劉楊、馬亮，2022)。另一方面，新時代紀檢監察機關在國家權力結構中的功能定位發生了較大的轉變，與之相對應的是，紀檢監察部門“一把手”的流動性顯著增大且轉任現象較為普遍，“一把手”的紀檢監察工作履歷可能需要更長的時間積淀才能顯現其效果。

(一)理論貢獻

在健全黨和國家監督體系的要求下，“失責必問，問責必嚴”已然成為常態，但一些地方和部門在問責工作中出現的不精準現象也引發了廣泛擔憂，亟待從理論上予以回應。本研究實證結果顯示，當前我國問責工作的精準度狀況差異性較大，部分案例能夠較好地貫徹權責一致、寬嚴并濟等問責原則，從而使問責工作呈現出更高的精準度，但部分案例則存在問責主體缺位、過程監管不足等問題，是導致其得分較低的重要原因。通過對精準問責影響因素的進一步分析發現，政治問責壓力中的領導批示、提級問責、巡視巡察和社會問責壓力中的民眾訴求是影響問責精準度的關鍵因素，但是法律問責壓力和專業問責壓力對問責精準度的影響未得到實證支持。這些研究發現不僅從實然層面回答了當前我國問責工作的精準度狀況，而且也豐富了不同壓力情境下的問責理論研究。

第一，基于具體的問責情境認知豐富了問責類型學研究成果。管理不同且有時互相沖突的問責壓力或期望一直是問責研究的重點，并衍生出了豐碩的問責類型學研究成果(Posner，2000)，其中羅美澤克及其合作者提出的“問責類型四分法”最具影響力。然而，正如中西不同政治生態中的問責差異一樣，基于西方問責情境的分類方式顯然難以完全適用于中國的政治生態。因此，本文根據中國的問責實踐對其進行了本土化調試，并以精準問責命題的提出為契機，實證檢驗了問責壓力與問責精準度之間的內在關系，為分析精準問責的影響因素提供了一個兼具學理性和現實性的理論框架，豐富了問責研究的分析工具和理論認識，可視之為對問責類型學研究的一種理論檢驗和回應。

第二，基于生態環保問責拓展了壓力型體制的理論解釋力。壓力型體制是刻畫我國行政體制運行的生動概念，強調各級政府在各種壓力下驅動運行的狀態，其中最核心的壓力來源于自上而下的政治行政命令(楊雪冬，2012)。該概念已由最初的經濟領域擴散到了社會管理等領域，顯示出壓力型體制在中國治理情境下的適用性和生命力。在此基礎上，本文以生態環保問責案例為研究對象，探討了壓力型體制將“問責壓力轉化為問責績效”的過程，發現來自科層體制內部的政治問責壓力是影響問責精準度的主導力量，來自社會公眾的督責壓力是推動問責精準化實現的關鍵力量，為生態環境的有效治理和問責工作的精準開展提供了理論和經驗支持。

(二)政策建議

問責工作的精準化實現是一項系統性工程，并受到多重問責壓力來源的影響。為深化精準問責的實踐探索、實現精準問責的預期效果，基于研究發現本文提出如下建議。

第一，轉被動問責為主動問責。研究發現，領導批示和提級問責對問責工作精準度具有顯著影響，但值得注意的是，無論是領導批示還是提級問責均反映出直接責任主體監管缺失的問題，直至失責事件引起上級政府的注意和介入后才被動地啟動問責程序，有違“守土有責、守土負責、守土盡責”的要求。因此，為進一步提高問責工作的精準度和實效性，一方面需要完善監督主體的激勵機制，將問責質量作為紀檢監察干部考核的重要內容，并以此作為評先評優、提拔任用的參考依據，激發監督主體主動問責的內生動力；
另一方面需要強化監督主體的約束機制，對監督不力和監管失察的責任主體進行責任追究，倒逼其肩負起守土一方的職責使命。

第二，建立健全長效問責機制。研究發現，巡視巡察和民眾訴求均是影響問責工作精準度的關鍵變量，并在具體的實踐中形成了“民眾訴求-巡視巡察-責任追究”的問責鏈，不僅在一定程度上破解了問責信息的不對稱性難題，同時也有效地解決了一批民眾反映強烈的環境污染問題。然而，該問責路徑的高效運轉不僅與社會公眾的參與度和巡視巡察的周期性密切相關，而且與生態環保失責事件所具有的特性緊密相聯，任一要素的缺失都有可能減損問責工作的實際效果。因此，未來需要設定更加穩定和長效的責任追究機制，將成功的經驗和成熟的做法通過制度化形式固定下來，同時依托信息技術手段探索數字化監督體系新模式，為問責工作的精準化實現賦能增效。

第三，提升紀檢監察工作能力。研究發現，部分地方發布的生態環保問責案例在典型性、規范性以及指導性等方面存在欠缺。實際上，十九屆中紀委歷次工作報告多次強調要“發布執紀執法指導性案例”“運用典型開展警示教育”和“形成以案警示長效機制”，達到“問責一個、警醒一批、教育一方”的問責效果。因此，可以借鑒司法判例已有經驗完善問責案例的篩選、撰寫和發布機制，提升典型案例對精準問責的示范和指引作用；
與此同時，通過專題培訓、跟案學習以及“傳幫帶”等方式增強紀檢監察干部隊伍的整體素質和業務水平，以提升問責工作精準化實現的可能性。

(三)研究不足

本文雖然基于生態環保問責案例分析了精準問責的影響因素，但是仍存在兩方面的局限性：一是研究樣本的局限。盡管研究樣本盡可能兼顧不同的層級、區域以及發展水平等因素，但在現實政治場景中，問責工作的精準化實現還可能受到領導特質、行為偏好、力量博弈等因素的影響，未來研究需要進一步深入挖掘以加強理論假設的解釋力和適用性。二是研究方法的局限。盡管研究采用固定效應模型檢驗了問責壓力與問責精準度之間的內在關系，但未來仍需對兩者之間的關系進行更為客觀的測量，并在時機和條件允許的情況下對問責工作開展的各環節進行跟蹤調查，以更為精準地把握問責精準化實現的內在機理。