基于社會—生態系統(SES)框架的盧旺達國家公園管理績效評價及啟示*

成詩怡 侯方淼 瑪 尼

(北京林業大學經濟管理學院 北京 100083)

國家公園是指由國家批準設立并主導管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域[1]。國外國家公園出現于工業文明時代，它最早起源于美國，是保護區的一種類型，后來為世界大部分國家和地區所采用。改革開放以來，生態文明建設越來越顯示出其重要性；
尤其是中共十九大以后，習近平生態文明思想為我國生態文明建設提出了新的要求和方向。國家公園制度改革是我國生態文明建設工作中進展最快、成果最顯著的一項綜合性改革，引起了社會各界高度重視[2]。目前，我國國家公園已進入全面建設階段，但發展時間較短，因此需要廣泛吸收國際經驗，以進一步推進國家公園建設。

被稱為“千丘之國”的盧旺達是一個小而美的國家，目前已建立了4個國家公園。其中，盧旺達火山國家公園是在非洲建立的第1個國家公園，也是著名的瀕危物種山地大猩猩的棲息地。追尋山地大猩猩已發展成為盧旺達最具特色的旅游項目[3]，也使得旅游業成為該國最看重的收入來源。盧旺達政府對于執行生態保護規劃態度堅決,在國家公園的管理上除了發展生態旅游業之外，十分注重保護國家公園內的生態完整性。本文將主要應用社會—生態系統(Social-Ecological System，SES)研究框架評估盧旺達國家公園管理的有效性和可持續性，依據對盧旺達國家公園周邊居民以及管理者進行的問卷調查，為各項指標打分，將收集到的問卷以及相關數據整合，運用SES框架對盧旺達國家公園的管理進行評估，了解其管理績效、復雜性、管理過程、影響國家公園管理的因素，以及國家公園與周圍環境的互動及其結果，在此基礎上提出中國國家公園管理的相關政策建議。

本文研究區域涵蓋盧旺達的整個國家公園系統，其保留了盧旺達絕大多數重要的野生動植物，是非常關鍵的生物多樣性保護區域，也是一個由常綠林、竹林、草地、沼澤和常青灌木等組成的群山生態系統。目前，盧旺達共有4個國家公園，占全國土地總面積的9.3%。

火山國家公園(Volcanoes National Park，VNP)位于盧旺達西北部，與剛果民主共和國的維龍加國家公園和烏干達的姆加欣加大猩猩國家公園接壤。目前，全球野外僅有約1 000頭山地大猩猩，火山國家公園成為瀕臨滅絕的山地大猩猩的家園，是重要的生物多樣性保護區域之一[4]。公園門票價格很高(1 500美元)，被稱為“世界上最貴的國家公園”?？ㄉw拉國家公園(Akagera National Park，ANP)位于盧旺達東北部，地形以熱帶草原為主，也有湖泊、丘陵、沼澤等。公園為多種動物提供了棲息地，包括近600種鳥類和超過50種大型哺乳動物，以及一些瀕危物種。復雜的湖泊系統和連接的紙莎草沼澤占公園面積的1/3以上。紐恩威國家公園(Nyungwe National Park，NNP)位于盧旺達西南部，是非洲最大的山區雨林，園內有大約100種蘭花、13種靈長類動物、近300種鳥類和一些其他種類的哺乳動物、爬行動物。吉什瓦蒂穆庫拉國家公園(Gishwati-Mukura National Park，GMNP)是4個國家公園中最新建立的，位于盧旺達西北部剛果和尼羅河集水區之間的山脊上，擁有各種植物、爬行動物、鳥類和靈長類動物。

本文采用的研究方法為社會生態系統SES研究框架。該框架由Ostrom[5]提出，將生態學、經濟學、社會學、政治學等跨學科知識運用于社會系統與生態系統二者復雜關系的分析中，為描述和闡釋社會系統與生態系統之間以及社會系統內部各子系統之間的復雜關系提供了全景式的描述框架和跨學科的共同語言，已在相關研究中得到了廣泛應用[6-8]。SES框架可分為內、外2個部分?？蚣軆炔堪?個基本系統，即資源系統(RS)、資源單位(RU)、治理系統(GS)和使用者(U)，這4個基本系統及其包含的描述變量對特定行動場景中的互動(I)和結果(O)直接產生影響。以上6個變量共同構成了人類管理各類資源系統的內部結構，并同時受到位于框架最外層的社會經濟政治環境(S)和相關生態系統(ECO)2類變量的共同影響。

上述8個變量還可以繼續細分為多層級的子變量。其中，資源系統包括資源類型(RS1)、清晰的系統邊界(RS2)、資源系統的規模(RS3)、人造設施(RS4)、資源系統的產出(RS5)、平衡性(RS6)、系統動力的可預測性(RS7)、儲存特征(RS8)、地理位置(RS9)9個子變量，資源單位包括資源單位的流動性(RU1)、增長與更新率(RU2)、資源單位間的互動(RU3)、經濟價值(RU4)、規模(RU5)、顯著標志(RU6)、時空分布(RU7)7個子變量，治理系統包括政府組織(GS1)、非政府組織(GS2)、網絡結構(GS3)、產權系統(GS4)、操作規則(GS5)、集體選擇規則(GS6)、憲政規則(GS7)、監督與制裁過程(GS8)8個子變量，使用者包括使用人數(U1)、使用者社會經濟屬性(U2)、使用歷史(U3)、地理位置(U4)、領導(U5)、社會資本(U6)、心智模式(U7)、對資源的依賴(U8)、使用的技術(U9)9個子變量，互動包括不同用戶的收獲量(I1)、用戶間的信息分享(I2)、溝通過程(I3)、用戶間的沖突(I4)、投資活動(I5)、游說活動(I6)、自組織行動(I7)7個子變量，結果包括社會績效(O1)、經濟績效(O2)、生態績效(O3)3個子變量，社會經濟政治環境包括經濟發展(S1)、人口趨勢(S2)、政治穩定性(S3)、政府的資源政策(S4)、市場激勵(S5)、媒介組織(S6)6個子變量，相關生態系統包括氣候特征(ECO1)、污染狀況(ECO2)、資源的流動(ECO3)3個子變量。

SES框架被認為是當前研究可持續發展最理想的研究方法之一，因為它只需要依據框架收集各種數據資料，進行實地調查和深入分析，就能確定影響系統可持續發展能力的因素[9]。對于本文的研究來說，該框架是一個非常有用的工具，因為它將公園管理者、利益相關者和相關機構、當地社區看作一個互相關聯的整體系統，因而適合于對保護區管理進行績效評價。同時，由于國家公園的復雜性和在生物多樣性保護、經濟和社會發展方面的作用，以及目前面臨的威脅，包括縮小規模、退化和非法砍伐、將保護區轉變為農田等，采用SES框架對其有效性進行評估，突出影響國家公園可持續發展的因素，并提供政策建議，可以更為客觀、科學地對國家公園管理績效進行評估[10]。

基于研究數據以及調研數據，剔除某些一級和二級變量，本文采用簡化的SES框架分析盧旺達國家公園的管理績效(圖1)。

圖1 盧旺達國家公園社會生態系統多層次分析框架

根據構建的簡化SES分析框架，結合盧旺達國家統計局數據以及對公園管理團隊、政府機構、當地領導人、非政府組織、社區組織等國家公園管理使用者進行的問卷調查數據，從社會經濟政治環境、資源系統、治理系統、使用者、互動和結果5個方面對盧旺達國家公園管理績效進行評估，最后進行總體評價。問卷采用李克特5級量表，調查受訪者對題目所表述觀點的認同程度。量表分為5個評分等級，1至5 分別表示“非常低”“低”“中等”“高”和“非常高”。首先，假設外部社會經濟政治環境是一個重要因素，會對國家公園內部治理帶來影響。第二，如果資源系統良好，則可以更好地滿足使用者需要。第三，如果治理系統完善且健全，治理方式網絡化，使用者數量有保障并高度信任管理者，國家公園與周邊社區互動情況良好，則可以提升國家公園治理效果，也會減少國家公園與周邊社區的沖突。

3.1 社會經濟政治環境(S)

在外部社會經濟政治環境中，經濟發展水平對國家公園帶來的影響是正向的；
人口密度大雖然能提升城鎮化水平，但是對生態環境會帶來負面影響；
而政治穩定性對國家公園治理的影響也是正向的，政治穩定可以保障國家公園管理的連續性和國家監管框架的穩定性。

在經濟發展方面，4個國家公園周邊經濟發展水平普遍偏低，貧困狀況大致處于中等水平。盧旺達是一個低收入的發展中國家，雖然自21世紀初以來盧旺達經濟繁榮發展，平均每年約有8%的穩步增長，使得多數盧旺達人的生活水平得到了顯著改善；
但世界銀行的預測顯示，新冠疫情危機正在急劇增加貧困[11]，2021年盧旺達的人均貧困率可能會比疫情前增加5.1個百分點。在人口增長方面，國家公園周邊人口密度以及未來人口增長趨勢普遍較高。20世紀90年代以來，盧旺達的人口在經歷了戰爭帶來的急劇下降后[12]，已經恢復了其長期的增長率[13]。盧旺達的未來已經受到極高的人口增長率的威脅，這反過來又會對生活資料供給和自然資源產生負面影響。在政策穩定性方面，對受訪者的調研結果顯示，盧旺達國家法規的穩定性很強，國家公園幾乎不會被改變為其他土地用途，表明盧旺達民眾對國家監管系統非常信任(表1)。

表1 社會經濟政治環境指標評價結果

綜上所述，盧旺達國家公園外部的社會經濟政治環境對公園管理帶來的整體影響是較為正向的。雖然經濟發展水平中等，且面臨較大的人口密度，但極高的政治穩定性保障了國家公園管理的穩定性和有效性。

3.2 資源系統(RS)

資源系統包括國家公園的邊界、規模、地理位置、人造設施等[14]。如果邊界比較明確，將有利于資源的管理；
國家公園的規模越大，能容納的動植物種類就越多，生物多樣性就越豐富，對國家公園的長遠發展以及經濟、生態價值都十分有利；
而地理位置對國家公園管理的影響是多方面的，需要綜合判斷；
人造設施對公園管理的影響是正向的，設施越多、越先進，公園的管理就能越有效、越完善。

在邊界的明確性方面，4個國家公園都有明確的邊界，將其與周邊社區以及其他土地使用區隔離開，可保障國家公園內資源不被破壞，還可以保證周邊社區居民的正常生活，極大提高了公園管理的便利性和有效性。在國家公園的規模方面，4個國家公園的規模均較大。大規模的國家公園使盧旺達的生物多樣性非常豐富，各種生態景觀、瀕危生物也都保存得相對完整。在位置方面，4個公園都位于盧旺達的偏遠地區，成為了天然的生態“孤島”。雖然距離市區較遠，但與基加利國際機場相距較近，為國際游客提供了很大便利。在設施方面，由于這些國家公園位于偏遠地區，周圍的道路網絡少，因此交通基礎設施建設處于中等偏低水平，而公園的基礎設施、游客設施相對較完備，處于中等水平。

綜上可知，盧旺達國家公園資源系統對公園管理的影響是正向的。雖然盧旺達國家公園都處于較偏遠的位置，對周邊社區的經濟發展不利，但極大地保護了公園內的生態資源。

3.3 治理系統(GS)

由治理系統指標評價結果(表2)可知，盧旺達4個國家公園在治理系統方面整體水平較高。首先，政府組織的任務和責任明確性高，國家公園管理在源頭上有保障。盧旺達國家公園是根據具體法律建立的，并遵循野生動物、生物多樣性、林業和環境政策進行管理。所有國家公園都是政府的保護區，目前國家公園的管理和保護由盧旺達發展委員會負責，而在政策執行層面則由環境部負責監督。其次，還有非政府組織積極參與盧旺達國家公園管理。公園整個治理體系的網絡結構也較穩定、透明，有具體的管理計劃來指導國家公園管理，并制定了一系列方案，如生態方案、社區方案、旅游發展和管理方案、運營和安全方案等，以確保其資源的可持續性和管理的有效性。產權制度評價結果也相對較高，不會出現土地權屬不清晰的情況。最后，盧旺達國家公園管理的相關規則和條例高度規范化，確保了管理計劃的實施。

表2 治理系統指標評價結果

3.4 使用者(U)

盧旺達國家公園治理的使用者從中央到地方各級政府各不相同。在中央層面，有盧旺達發展委員會等機構參與國家公園管理，但是中央政府的機構并沒有直接參與基層的管理活動；
地方層面的使用者如地方政府、社區組織等直接參與公園管理，并為實施管理計劃開展活動。

所有使用者的活動都圍繞著公園的可持續性、關鍵物種的保護，以及公園周邊社區的福利開展。另外，還有一些具有國家公園管理經驗的國際非政府組織，如世界自然保護協會(WCS)、國際大猩猩基金會(DFGFI)、國際大猩猩計劃等，為盧旺達國家公園管理提供幫助，其擁有的專業知識和數據有助于盧旺達國家公園的保護和管理。為了繼續保護好山地大猩猩，目前盧旺達正著手擴展火山國家公園的面積，從而更好地保護大猩猩?？傮w來看，盧旺達國家公園治理使用者的數量和質量是有保障的。

3.5 互動(I)和結果(O)

對互動和結果的評價主要包括從社會生態系統角度識別國家公園與周邊社區的沖突、投資活動，以及社會績效和生態績效。

沖突指國家公園面臨的壓力和威脅，包括人類和野生動物的沖突以及有記錄的非法活動。盧旺達年鑒等相關數據和調研結果顯示，盧旺達國家公園正面臨著各種壓力和威脅。近10年來，由于國家公園管理，非法活動的趨勢普遍下降，非法獵取資源已不再是國家公園面臨的嚴重威脅[15]。人類與野生動物的沖突有增加的趨勢，盧旺達國家公園遭受動物損害案例數量在2014—2019年逐年增長。投資活動指資金和資源的配置，包括人員、財務等[14]。盧旺達國家公園的人員配置結構完整，效率普遍較高。但國家公園財務狀況并不十分樂觀，由于分配給旅游推廣的預算大幅增加，公園用于保護生物多樣性的支出下降。目前，盧旺達政府機構獲得的旅游收入并不能滿足國家公園管理所需支出，政府必須通過調動額外的稅收來彌補這一不足。

在社會績效方面，國家公園創造了很高的社會經濟價值。由于國家公園的存在，盧旺達旅游業發展迅速，眾多游客心甘情愿花費高昂的門票進入國家公園去參觀，所有與旅游相關的業務也隨之發展，給公園周圍的社區或游客帶來了便利，促進了社會經濟發展，并創造了就業崗位。雖然國家公園帶來了極大的收益，但盧旺達政府為了環境和經濟的可持續發展限制游客數量，如火山國家公園每天最多允許80名游客進入。在生態績效方面，野生動物保護和生態系統服務改善正在向良好的方向發展。偷獵、疾病、砍伐森林等行為曾導致山地大猩猩瀕臨滅絕，目前當地政府和相關組織正采取有效保護措施，使大猩猩種群的數量有所提高。從2005年開始，盧旺達政府每年舉行山地大猩猩命名儀式，以提高人們對野生動物的保護意識。而在氣候變化的適應性方面，由于地處熱帶山地森林地區，極易受到氣候變化的影響，盧旺達國家公園并不能很好地應對氣候變化，因此可能會出現由于氣候變化帶來物種相對密度下降的情況[16]。

盧旺達國家公園帶來的社會績效和生態績效良好，公園管理在減少非法活動方面取得了成效，之后的管理重點應放在解決人類與野生動物的沖突以及提升氣候變化適應性方面。

3.6 盧旺達國家公園管理績效總體評價與經驗總結

本文采用SES框架，從5個方面對盧旺達國家公園管理績效進行評估。結果顯示，盧旺達國家公園仍面臨一定的威脅，其中氣候變化、物種入侵和偷獵的威脅是最高的。但除了國家公園面臨的總體壓力和威脅外，盧旺達國家公園管理績效良好。一方面，盧旺達與鄰國進行地區協作以保護大猩猩。另一方面，盧旺達政府加強對當地人的教育和指導，鼓勵保護大猩猩，以可持續發展的旅游方式吸引更多的游客，同時在本地社區創造更多的就業機會。

盧旺達國家公園的有效管理為其他國家發展國家公園提供了經驗。在治理方面，盧旺達已形成了完備的國家公園治理系統，高度重視生態完整性和游客服務。雖然盧旺達的國家公園都是公共的，但是管理權正在逐漸下放給私營企業，以促進國家公園的財務獨立、高效運行。在資金方面，盧旺達國家公園通過商業(來自門票的資金)、投資(項目)和政府(預算撥款)的混合資金運作達到長期的資金自籌。在游客管理方面，盧旺達國家公園結合服務導向，平衡游客的利益，但重點仍然放在保護國家公園的生態完整性上。在市場營銷方面，盧旺達國家公園高效利用現有的旅游資源、生物資源，打造出了獨一無二的盧旺達國家公園，吸引眾多國際游客，帶動了旅游業及其經濟的發展。

我國國家公園正處于平穩發展過程中[17]，但公園管理機制仍處于探索階段，管理和治理國家公園的經驗不足。同時，在發展中存在專門立法缺失、管理職能劃分不清、相關制度仍不健全、總體發展規劃及戰略缺乏、財政投入不穩定以及多元化投資渠道未健全等問題[18]。通過評估盧旺達國家公園管理績效，結合我國實際，提出如下建議：

1) 加快國家公園立法進程。我國還沒有關于國家公園的專門立法，現有自然保護相關法律法規體系已不能滿足國家公園保護管理需求，存在法律層級低、法規體系不完善和缺乏社會公眾廣泛參與等諸多問題。因此，應盡快制定《國家公園法》，用法律形式確定國家公園的功能定位、保護目標和管理原則，以實現國家公園的依法保護和長遠保護[19]。

2) 理順管理機制。一是明確管理機構職權，實現分級管理?！督夜珗@體制總體方案》提出，要確立“統一事權、分級管理”的管理制度，必須明確中央與地方各級管理機關的性質與定位，并劃分權力清單，明確各級管理機構的職責，實現權責統一。國家公園管理局作為行使國家公園管理職責的主管部門，在涉及到國家公園重大事務時應發揮關鍵性作用，以防止中央權力機關受到地方制約、管理分散等問題。同時，應通過制定《國家公園法》或相關政策等明確授權，將部分管理權限下放給各個國家公園的管理部門，負責園區的建設、管理和運行等具體事項，以實現中央與地方的協同管理[20]。二是建立跨區共同管理機制。與盧旺達國家公園相似，我國國家公園劃定范圍廣，涉及跨區管理問題，例如東北虎豹國家公園橫跨黑龍江、吉林2省。因此，我國國家公園管理需建立有效的跨區共同管理機制，保障省級國家公園管理機構實現信息共享和協同管理。

3) 完善生態系統保護制度。建設國家公園是完善我國自然保護地體系的制度創新，對保護自然生態系統和生物多樣性發揮著重要作用，國家公園的管理重點應始終為保護生態完整性。為推進國家公園保護制度建設，要始終堅持以保護自然生態系統為中心。構建國家公園生態環境立體監控模式，推進國家公園內生態系統修復工作并完善責任追究機制，嚴厲打擊破壞生態行為。

4) 形成多元化的資金投入機制。目前，我國國家公園建設資金大部分來自于財政支持，少部分來自公園商業資金。由于缺乏多元化資金保障機制，國家公園建設面臨資金投入缺口大、經費不足等問題。因此，應形成以財政投入為主的多元化資金保障機制[21-22]。統籌協調各級政府建設資金，包括中央基本建設投資，為國家公園的建設和經營提供有力的保障；
吸引社會資本投入，通過建立周邊社區收入分享計劃等機制廣泛吸收資金，擴大融資渠道。

5) 利用資源特色打造品牌項目。旅游業是國家公園可持續經營和發展的重要支撐，有助于保護其生態和社會系統功能，同時為生活在其周圍的當地民眾提供生計來源。我國國家公園建設可以利用自身的優勢資源，例如東北虎豹和大熊貓，形成自身特色，打造品牌吸引力，吸引更多游客，促進國家公園旅游業發展。