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徐中平，卜新蕊
（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）
隨著社會發展和科技不斷進步，資源匱乏、環境污染、生態系統破壞的問題日益突出[1]。生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計，是實現人與自然協調發展的基礎和紐帶。生態保護修復是生態文明建設的核心內容，對實現可持續發展意義重大。
生態保護修復的目的是為了維持生態系統的穩定性及提高生態系統的功能性，按照山水林田湖草沙是一個生命共同體的原理，對長期受到高強度開發建設、不合理利用和自然災害等影響造成生態系統嚴重受損退化、生態功能失調和生態產品供給能力下降的區域，采取工程和非工程等綜合措施，依據統一生態內涵、因地制宜、自然修復與人為措施相結合、投融資機制多樣性等原則[2]，進行生態恢復、生態整治、生態重建、生態康復的過程和有意識的活動[3]。生態保護修復不是將生態系統完全恢復到其原始狀態，而是通過修復使生態系統的功能不斷得到恢復與完善[4]。
目前，我國自然生態系統總體仍較為脆弱，部分地區生態系統受損退化問題突出，生態保護修復面臨的形勢較為嚴峻。生態保護修復工作具有很強的專業性，周期長、成本高、資金需求量大，而且我國生態保護修復方面歷史欠賬多，目前資金來源以政府的財政投入為主，資金缺口巨大。在這種情況下，亟需動員社會力量，吸引社會資本，加大生態保護修復的投入。因此，研究生態保護修復的主體及其經濟關系、社會資金進入的路徑以及不同的修復模式中資金的利用方式，對保證生態保護修復的效果及成果的持續性，有著至關重要的意義。
生態保護修復主體構成是多方位的。自然資源開發利用，在為國家、企業及公眾帶來經濟收益的同時，必然會對生態系統造成一定程度的破壞[5]。根據“誰利用，誰補償；
誰開發，誰保護；
誰污染，誰治理；
誰破壞，誰修復”的原則，生態修復的主體應該由政府（中央政府、地方政府）、企業（責任企業、第三方企業）及社會公眾共同承擔（見圖1）。
圖1 投資主體與生態項目的關系
政府作為生態保護修復的責任主體，承擔相關法律法規制定及環境資源優化配置的職責[6]，同時對生態保護修復的成果進行監督管理。在國家層面，中央政府作為生態保護修復的責任主體，通過制定全國或區域的法律法規、規劃、標準，對生態保護修復過程進行監督指導；
同時，中央政府也是資金投入的主體，進行財政資金示范引領及戰略性生態修復投資，最終獲得生態效益、社會效益、經濟效益和資源效益。在區域尺度上，地方政府作為生態保護修復的責任主體，通過出臺環保政策、優化環境資源配置、多元化吸納社會資金等方式，推進生態保護修復工作。如果生態系統遭到破壞的地區無法找到應當承擔責任的行為人，應由地方政府承擔生態保護修復的法律責任。2020年5月，國務院辦公廳印發了《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確劃分了生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任。大尺度、重點區域的生態環境建設，確認為中央財政事權，由中央承擔支出責任；
地方性及其他生態環境建設，確認為地方財政事權，由地方承擔支出責任。
企業是生態保護修復的責任主體，同時也是修復技術的實施主體。造成生態系統功能破壞的企業應當承擔治理和修復的全部費用并按法律規定履行責任人職責[7]。未造成生態系統功能破壞但承擔生態保護修復項目的企業為非責任企業，承擔調查評價、規劃設計、工程施工等工作內容，并獲得生態修復項目的經濟收益。
社會公眾是生態保護修復實施監管的主體，同時也是生態保護修復成果的收益主體。生態保護修復離不開公眾的參與，廣泛的宣傳教育和強大的公眾參與機制是生態保護修復成功的必要條件[8]。在微觀尺度上，公眾對生態環境及生態系統進行保護，對生態保護修復的成果進行監督，同時公眾也是生態保護修復資金的一種補充方式，通過眾籌等形式，公眾手中的社會資金可以及時高效地進入生態保護修復項目。生態保護修復的成果促進了經濟綠色發展，提升了城鎮及鄉村的居住環境水平，又使得公眾從中受益。
生態保護修復形成了規劃、建設、監測、維護等環節的系統產業鏈，覆蓋范圍廣，可以有效助推經濟發展，形成生態修復經濟。生態保護修復項目的經濟效益主要是增加就業和經濟產出。一些領域的生態保護修復項目具有可觀的投資回報，更多地吸引社會資本參與，增加了資金來源。其中社會資金進入生態保護修復項目的路徑（見圖2）主要有以下幾個方面。
圖2 生態保護修復資金類型及利用方式
（1）責任企業自有資金?！吨腥A人民共和國環境保護法》《大氣污染防治法》等規定，企業在開發利用自然資源進行經濟建設時，對區域生態系統功能造成破壞，應當承擔生態修復的全部費用。責任企業應按照法律要求提供生態保護修復的資金，自行或委托第三方企業進行生態保護修復工程的實施。以礦山生態系統保護修復為例，新建礦場在申請采礦權時，需提交礦山開發利用、環境恢復與管理、土地復墾等相關規劃，繳納礦山地質環境保證金和礦山地質環境恢復管理基金，用于礦山生態環境的保護與恢復[9]。
（2）非責任企業資金。非責任企業資金也是生態保護修復資金的重要組成部分，非責任企業可以將自有資金投入生態保護修復的項目中，獲取經濟及環境收益。其融資方式包括間接融資和直接融資。間接融資方式包括銀行信貸、債權投資計劃、融資租賃等。直接融資即無金融中介機構介入的資金融通方式，包括發行債券或資產支持證券、發行或增發股票、建立生態保護修復基金等方式。企業融資后，選擇適合的市場化的項目模式開展相關項目。市場化參與生態保護修復項目的模式包括政府購買服務、PPP、直接授權模式（ABO）、EPC+O、EPC+F、EOD等。以PPP模式為例，項目企業負責項目投資、建設及養護，政府負責項目設計、監理、土地征遷補償和協調工作并按約定支付服務費用。項目政治成果及可利用土地的開發權、使用權及收益歸政府所有[4]。PPP模式可以有效地平衡政府與社會資本的支出，降低政府債務風險和社會資本進入生態修復項目的門檻。
（3）公益社會組織資金。公益社會組織是由企業家等成立的非營利環境保護機構，將會費、企業家捐贈、公共平臺籌款等多方社會資金作為組織的生態修復資金，用公益的心態、科學的方法、商業的手法保護生態環境。桃花源生態保護基金會是國內最早實踐社會公益力量直接參與自然保護，建立由民間力量管理、政府監督的社會公益保護地的機構之一，其主要業務方向是在中國和海外推進建設由社會公益資本建設管理的保護地，采用自主建設、聯合建設、委托管理、特許管理等方法進行長期的生態保護工作[10]，例如購買土地（或土地使用權），租賃土地（或土地使用權）、購買保護地役權、受委托獲得保護權等，并建立本地有經驗的保護工作團隊，聯合國內外有經驗的保護機構開展生態保護的管理工作，且進行科學的成效評估。
（4）公眾資金。公眾資金是生態保護修復資金來源的一種重要補充。社會公眾可以通過眾籌、自然保護地認領等平臺方式將個人資金投入到生態保護修復的項目中去，從而獲得生態環境收益。此外，還可以通過綠色金融即購買股票、債券、基金等方式投資生態保護修復項目，獲取生態和經濟的雙重收益。
（5）綠色金融。發展綠色金融可以引導資金支持生態恢復。政府部門、銀行和企業可以設立生態基金，用于土地管理和生態恢復，并發行債券，以確保資金的有效性[11]。債券可以為綠色產業帶來低成本資本；
基金可以聚集各種融資手段和工具，形成多種融資組合，降低綠色項目的融資成本和風險，最大限度地聚集社會資本。股票主要是指以資源管理、清潔技術及產品、污染管理等為主營業務的上市公司發行的股票，這些綠色產業公司可以通過上市和發行股票來整合綠色產業的社會資金。
當前，社會資本參與生態保護修復主要有全額出資、與政府合作、公益組織設立公益基金三種方式。收益模式主要包括資源權益收益、土地增值收益以及產業運營收益。
（1）資源權益收益。通過賦予一定期限自然資源資產使用權，如經營性建設用地使用權、耕地占補平衡指標、城鄉建設用地增減掛鉤指標、余量礦產資源等，保證生態保護修復項目產生足夠回報。這種收益模式的預期回報不確定性較大，資源權益收益因產權歸屬會優先納入地方政府財政收入，如果修復初期協議簽署不明確或者地方政府迫于財政壓力，預期回報將難以實現[12]。
（2）土地增值收益。修復、開發城市商業用地，通過土地增值收回修復成本，開發的土地可以用于商場、游樂場等商業用地、學校等公共建筑用地、以及住宅用地等。土地增值模式相對比較成熟，比較適宜經濟發達地區。同時，由于生態保護修復鏈條較長以及房地產市場的不確定性，需要承擔大量資金和市場風險。
（3）產業運營收益。在前期生態保護修復工程的基礎上，在修復后的區域內植入相關經濟體，將生態保護修復與生態旅游、林下經濟、生態種養、生物質能源、沙產業、生態康養等特色產業發展相結合，使得靜態的生態系統轉變為動態經濟體。產業植入使生態系統具有產業形象，在生態價值的基礎上激發了產業價值和經濟價值。運用產業植入模式需要一些基本條件[13-14]，包括位置優越、資源獨特、依托景點、具有產業要素等。國內產業植入的成功案例主要有上海佘山深坑酒店、南京湯山溫泉小鎮和寧波國際賽車場等，這些項目不僅合理利用土地，恢復了區域生態系統功能，而且為當地提供了就業崗位和可持續的稅收，成為地方經濟發展的增長點。但是在產業運營初期固定資產投資金額較大，收益周期較長，企業資金的籌措和流轉能力面臨巨大的挑戰。
生態保護修復項目具有投資規模大、建設周期長和回收期長特點，收益模式單一，目前盈利模式以資源收益為主，后期運營能力不足。主要依靠修復后土地利用與產業發展、騰退建設用地指標流轉、廢棄土石料利用等資源權益的收益途徑。在項目建設前期較長一段時間內，企業可以按照項目完工進度來確認相應的收入并結轉利潤，建設階段結束后，產業導入及運營能力不足。
為了形成市場化、多元化的社會資本投融資模式，政府應充分發揮引導作用和推動作用，通過各類政策手段建立完善的生態修復經濟體系。①客觀分析受損生態系統和區域工業發展的優勢，充分利用國家相關產業政策，將生態修復與土地開發、產業發展、城市建設、鄉村振興有機結合，多元化吸收社會資本投入生態保護修復；
②完善生態修復和生態保護補償機制；
③通過政策引導和獎勵，吸引社會資本投資，增大政府購買服務的力度；
④建立生態保護修復融資激勵機制，完善環境信息披露制度，合理支持和監督生態保護與恢復項目的投資及融資；
⑤加大金融扶持，支持金融機構參與生態保護項目，鼓勵開展綠色金融業務并提供中長期資金支持。
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