論非政府組織的國際環境法主體資格

馬忠法，許子昀

（復旦大學 法學院，上海 200438）

全球性的環境污染給人類的生存和發展帶來了極大的挑戰。工業化帶來了產品和市場的國際化，也帶來了全球污染蔓延的惡果。隨著時代的發展變遷，全球性環境問題愈發引人關注，這種關注在19世紀中后期尤盛，1893年“太平洋海豹仲裁案”和1938年“特雷爾冶煉廠仲裁案”更是對國際環境法的形成產生了重要影響。第二次世界大戰后國際環境法日漸發展，于上世紀70至90年代末進入發展活躍期；
進入21世紀后，國際環境法日漸發展成熟。國際環境法是人類為了應對國際環境危機而形成的國際法新分支，為國際法增添了新內容，充實和豐富了國際法體系，其中就包括第二次世界大戰國際法主體內容的發展。

在國際環境關系的發展變化過程中，始終能看見非政府組織的身影。第二次世界大戰后，非政府組織頻繁地參與到國際環境活動中，對國際環境法的發展起到了積極的作用。自1992年巴西里約熱內盧國際環境會議以來，非政府組織參與國際環境法的實踐活動日益增多。隨著時間的推移，非政府組織的功能逐漸多樣化，參與國際環境法的形式、途徑和運作流程也日益復雜。這又使得非政府組織在國際環境領域的公信力大大提升，成員不斷增加，所獲支持也越來越多。自上世紀90年代以來，隨著互聯網技術的發展和革新，非政府組織參與國際環境法的專業及資源優勢進一步凸顯。比如氣候行動網絡（CAN）、農藥行動網絡（PAN）、中東歐區域環境中心（REC）和全球平衡環境立法者（GLOBE）的出現，進一步協調和整合了非政府組織的環境信息資源，使其專業性大大提升。還有一些旨在為特定的（尤其是發展中國家和經濟轉型國家的）非政府組織提供服務的網絡，以提升其在國際環境問題上的專業優勢，促使這些非政府組織更有效地參與國際環境活動。同樣也是從上世紀90年代以來，非政府組織通過繼續參與“里約”模式，對國際環境法的發展產生了更加深遠的影響。

可以說，非政府組織在國際環境法的形成、發展和實踐等各個階段①，都發揮著不同程度的影響力。在上世紀90年代之后，非政府組織在國際事務中實際扮演的角色與被傳統國際法描述的邊緣角色已有所不同。因為非政府組織已不僅僅是國際環境法進程的“觀察者”或“向政策制定者提供信息的工具”，而是重要的“參與者”。非政府組織的角色轉換挑戰了以國家為中心的、傳統的國際法主體理論。在未來，國際環境治理和國際環境法的發展仍然需要發揮國際社會橫向（多主體）和縱向（多級）治理的綜合作用，非政府組織將扮演更加重要的角色。所以，確認非政府組織的國際環境法主體資格，是國際環境法發展到一定階段的必然要求。

“非政府組織”需要從兩個不同語境出發進行界定：首先，需要探討國際法語境下“非政府組織”的定義?！胺钦M織”一詞出現于1945年在美國舊金山簽署的《聯合國憲章》中，這是該詞首次見于正式文本。但憲章并沒有對“非政府組織”進行定義，僅規定“經濟及社會理事會得采取適當辦法，俾與各種非政府組織協商有關于本理事會職權范圍內之事件”②。1952年聯合國經社理事會第288（X）號決議是最早對“非政府組織”進行定義的國際法文件，該決議規定“凡不是根據政府間協議建立的國際組織，都可被看作非政府組織”。上世紀70年代之后，“非政府組織”的概念在全球范圍內廣為人知。1991年《關于承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》（European Convention on the Recognition of the Legal Personality of INGOs）對“非政府組織”的界定標準進行了詳細的闡釋：“組織目標為非營利性和國際性；
設立依據應適用于所有締約方的國內法；
活動范圍至少在兩個國家且應具有影響力；
在一締約方領土上設有法定辦公機構的同時應在該締約方或另一締約方領土上建立管理和控制中心?！雹?996年，聯合國經社理事會“聯合國與非政府組織之間的協商關系”第1996/31號決議第18段中指出了非政府組織參與國際法進程比國家參與更受限制的問題。并且，決議對“非政府組織”進行了初步界定，指出：非政府組織應在其職權范圍內具有公認的地位；
應有一個常設總部，并設有一名執行干事；
有權通過授權代表其成員發言；
應具有代表性結構，并擁有對其成員負責的適當機制，成員應通過行使表決權或其他適當的民主和透明的決策程序對組織的政策和行動進行有效控制。任何非由政府實體或政府間協定建立的此類組織（包括接受政府當局指定成員的組織，只要其成員構成不妨礙該組織自由表達意見），都屬非政府組織?！秶H法辭典》對非政府組織的定義是：“全國性團體、聯盟和個人為了促進在政治、經濟和科學技術、文化、人道以及其他人類活動領域的國際合作而建立的國際聯合組織?！盵1]464王鐵崖教授的定義與《國際法辭典》較為相似：“與政府間國際組織不同，非政府組織是各國的民間團體、聯盟或個人，為了促進在政治、經濟、科學技術、文化、宗教、人道主義及其他人類活動領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯合體?！盵2]565從現實來看，這些對該組織的范圍、目標和方法的界定千差萬別，難以找到共同特征。甚至“非政府”一詞，也像是在以“否定式定義”的形式呈現，來表述某種從整體中去除特定切割部分后剩余的類別。從字面上看，“非政府組織”好像涵蓋了所有非國家的組織。但是，國際法和國際環境法文本中所表述的和本文所論的“非政府組織”并不包括所有非政府性質的組織，也不包括國家或地方法律明確界定和分類的營利性商業企業，正如彼得·威利茨（Peter Willetts）所說，目前“一個清楚、準確、在理論上能夠被大眾廣為接受的非政府組織的概念仍需要系統地論證”[3]。

其次，需要探討國際環境法語境下“非政府組織”的定義?！?1世紀議程》第27章“加強非政府組織作為可持續發展合作者的作用”中提及了應設法加強非政府組織在談判、決策和執行（國際環境法）各個層面中的實質性參與?！稛釒静膮f定》《京都議定書》以及《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》等國際環境條約中都提及了“酌情尋求和利用……非政府組織機構提供的服務和合作以及信息”類似的內容，但都沒有對“非政府組織”進行明確定義。林燦鈴教授認為：“非政府組織是跨越國界的由不具有政府權力的個人、團體建立的跨國組織。它具有組織性、民間性、非營利性、靈活性、公益性、非政黨性、自治性和志愿性的特點，通常是在特定領域結成團體，代表社會某些集團或階層的愿望或要求?！盵4]與上文論述類似，國際環境法語境下討論的“非政府組織”，目前雖然沒有一個清楚、明確、獲得廣泛認同的定義，但是可以發現活躍于國際環境領域的“非政府組織”具備三個基本特征：第一，在組成結構上具有“非政府性”，即它不是依據政府間協議設立的，不受政府操控、不行使政府權力；
第二，在運行目標上具有非營利性，即它所獲利潤不會在成員之間進行分配，而是用以實現組織的目標；
第三，盡管非政府組織的成立依據為一國的國內法，處在特定國家的管轄范圍下，但是其活動范圍和效果都明顯具有“跨國性”，也即這些組織善于在跨國、多層次治理中開展工作，通過與國家、政府間組織等的密切聯系，積極參與國際法實踐，有時還會充當公民社會的“傳聲器”。因此，可以將“非政府組織”暫且定義為各國不具有政府權力的民間團體、聯盟或個人建立的行為、活動具有跨國性的、非官方的非盈利性組織。

要對“國際環境法主體資格”進行定義，首先需要探討“國際法主體資格”的定義?！秶H法辭典》將“國際法主體”定義為：“在國際法的范圍內和基礎上履行其具有的國際權利和義務的國際關系參加者?！盵1]518柳炳華教授將“國際法主體資格”界定為“在國際關系上承擔權利義務實施法律行為的國際法承認的資格”[5]。而王鐵崖教授認為：“所謂國際法主體資格，需要具備獨立參與國際關系的能力、能夠直接承擔國際法基本權利及其享有義務及能夠獨立參與國際訴訟進行求償?！盵2]64林燦鈴教授認為：“現代國際法主體所具有的符合現代國際法律關系的本質特性是‘直接從事國際活動和直接行使國際法規范所確定的權利與義務的法律能力’?！赡芰Α瘧撘斫鉃椋骸煞梢幏兑幎ǖ暮统洚敺申P系之當事者的前提和資格’?！盵6]284綜上，“國際法主體資格”應當理解為：國際法承認的直接擁有國際法規范所確定的權利、承擔國際義務的法律人格者所具備的資格。在此基礎之上，可以類似地推導出“國際環境法主體資格”是指國際環境法承認的直接參與國際環境關系、行使國際環境法規范所確定的權利與義務的國際環境法律人格者所具備的資格。換句話說，這種資格的具體內容體現在國際環境法所確立的權利和義務的總和之中[7]。

目前國際法最為主要的主體仍然是國家，但是國際環境法相比國際法具有其獨特性，且非政府組織在國際環境法形成、發展和實踐中始終扮演著非常重要的角色，賦予非政府組織國際環境法主體資格能夠更好地規范其行為、確保其權利和義務的實現，因此，承認非政府組織國際環境法主體資格具有必要性。

（一）國際環境法主體的特殊性

傳統國際法一般并不承認非政府組織的國際法主體資格，雖然在少數情形中，非政府組織的國際法主體資格曾被部分國際法文件所認可，如歐洲國家于1986年4月簽訂的《關于承認非政府間組織的法律人格的公約》承認了非政府組織的國際法主體資格，但由于參加國較少，“非政府組織在國際法上享有主體資格”的觀點仍然沒有得到普遍承認。類似地，《奧胡斯公約》強調了非政府組織的獨特作用，它賦予包括非政府組織在內的公眾對當局違反環境法律規定提出質疑的合法權利，但可惜的是，《奧胡斯公約》是區域性公約。與前述兩例相反，更常見的情況是，非政府組織在傳統國際法中的地位是被邊緣化的。以聯合國經社理事會第1996-31號《聯合國與非政府組織之間的咨商關系決議》為例，決議使用“咨商關系”一詞，顯然是經過斟酌的。從“咨商”一詞的文本含義來看，非政府組織扮演的角色本應更偏向于“合作者”，“合作”本應該指向平等，但事實并非如此。決議旨在以“咨商關系”作為次要角色和主要角色之間的關系定位，將非政府組織置于國際關系的邊緣化地位上，強化國際法以國家為中心的性質。如王鐵崖教授的《國際法》中也否定了非政府組織的國際法主體資格[2]412。因此，認為非政府組織不具有傳統國際法的主體資格是目前國際法理論的大趨勢所向。

而相較于國際法，國際環境法具有其特殊性，國際環境法主體與國際法主體并不完全相同。宏觀來看，國際環境法是關于國際環境問題的原則、規則和制度的總和，是主要調整國家及其他國際法主體之間為保護、改善和合理利用環境資源而發生關系的具有法律拘束力的規章制度，是保護環境和自然資源、防治污染和制裁公害的國際法律規范。雖然國際環境法的進步在一定程度上以國際法為基礎，其發展也在為國際法增添新內容，但國際環境法更是國際法的新分支，是建立在“地球一體”概念上的國際法新領域，同時，也是一門體系龐大的、獨立的國際法律部門，在體系上具有高度的獨立性。因此，國際環境法的體系架構和學科發展有著其特殊的語境和需要，雖然國際環境法的主體范疇與國際法的主體范疇有一定的相似性，但從嚴格意義來說，國際環境法的主體范疇是獨立于國際法的主體范疇的。

微觀來看，國際環境法最初的目標和宗旨被表述為“維護人類的共同利益——即人類的生存”，而這種表述體現出“以人類為中心”的利己主義特征，忽視了對自然本身的關懷，這與以“國家作為基本主體”的國際環境法結構特征密切相關。因為國家的傳統行為模式是追逐本國利益的最大化，具備高度的利己主義特征，主權國家的意志高度反映在國際環境法的目標定位和體系架構中。在這種利己主義意志的支配下，各國在國際層面處理全球性環境問題的方法極大可能被該國的制度利益、工具主義和國家權威所左右。這與應對環境問題所應當追求的精神背道而馳。所以，國際環境法最終目標的實現需要挑戰以國家作為基本主體、以國家意志為核心意志的國際環境法律體系的結構模式。

不僅如此，從現實層面來看，近年來其他行為體在國際環境法領域愈加活躍，主權國家等傳統國際法主體的重要性也被相應“沖淡”了。僅將傳統國際法主體列為國際環境法的所有主體已經與國際環境法發展的現狀不相匹配，并且，這也將難以充分應對日益嚴重的全球環境問題，所以，國際環境法的主體范圍應當得到相應的擴展。

（二）非政府組織在國際環境法律關系中扮演角色的重要性

有一些學者將目前國際環境法進程分為四個階段：第一階段是議程設置和決策形成的階段，即確定環境問題的性質和范圍，并依此決定國際環境監管的必要性的階段；
第二階段是“談判—妥協”階段，以國際談判的開始、談判結束時商定出規則的出臺為標志，也即國際環境立法階段，這個階段一般只有主權國家才能參與；
第三階段是遵守階段，也即國家遵守國際層面已達成共識之規則的過程；
第四階段是執行階段，即確保國家遵守其國際義務的過程。在這四個階段中，非政府組織都扮演著關鍵的角色。

1.設置國際環境議程和形成決策階段——重要的“發起者”和“行動者”。在國際環境議程的設置環節，非政府組織能夠充分、及時地發現國際環境問題之所在，科學地評估相關問題的嚴重性，承擔著國際環境議程重要“發起者”的角色。一方面，非政府組織的影響力在近年來不斷擴大，成員不斷擴張，資金不斷累積，技術迅速發展，充分具備發現、評估國際環境問題和推進國際環境議程的物質、資源基礎。比如世界自然基金會擁有來自世界各地的大約500萬支持者，總收入約為4.7億瑞士法郎；
“綠色和平國際”在158個國家擁有超過250萬會員，年度預算在3 000萬美元左右；
“地球之友”在58個國家擁有超過100萬會員。其他如塞拉俱樂部、國際發展協會和第三世界網絡（TWN）等有影響力的非政府組織雄厚的人力和財力資源，也增加了非政府組織整體上跟蹤、影響和監測國際發展的能力。另一方面，非政府組織善于以實際行動推進環境議程的設置。如在1987年《蒙特利爾協議》的制定中，“地球之友”等非政府國際間組織通過游說和開展各類啟蒙公眾行動，大幅提升了臭氧層破壞問題的公眾關注度，促使40多個國家通過了對消耗臭氧層的化學物質采取嚴格管控的環境保護政策。

在國際環境決策的形成階段，非政府組織是重要的“行動者”。一方面，非政府組織直接參與了國際環境決策的制定過程。比如，一些非政府組織憑借其信息、公益和機制優勢，成為了國際環境決策重要的信息工具和知識平臺，國家和政府間國際組織在決策進程中也會積極地與非政府組織合作。再如，非政府組織可以通過國際決策透明度機制，直接有力地介入環境決策過程。以聯合國為例，經社理事會下設非政府組織委員會負責審批“接受非政府組織并認可其咨詢地位和觀察員身份”的有關事項，獲批的非政府組織可以通過咨商地位或觀察員身份直接參加聯合國各種環境決策，以此影響環境決策的內容。另一方面，非政府組織間接影響著環境決策的制定進程，如通過發布專業的研究報告、施加輿論壓力等方式，影響國際環境決策的目標選擇和內容規劃，甚至通過“影響少數國家環境治理的主要方向和趨勢”的手段，間接地將這種方向和趨勢反映在國際決策中。

2.國際環境立法階段——重要的“參與者”和“推動者”。上世紀90年代后，各種國際環境談判中都有著非政府組織的身影。無論是國際環境法立法問題的探討階段，還是相關國際環境法律文件的通過階段，乃至相關國際環境法律規則的實施階段，非政府組織都扮演著重要“參與者”和“推動者”的角色。這些非政府組織通過自擬議題、提出新規則、為規則完善提供專家意見和信息、進行國際層面的斡旋和游說等方式，有力地推動了國際環境法律文件的訂立和完善。比如，1948年，由政府間國際組織和非政府組織共同成立的世界自然保護聯盟（IUCN）是非政府組織參與、推動國際環境立法的重要里程碑，IUCN對后續一系列國際法律文件的制定和通過起到了重要作用④。當時，大量非政府組織參加了斯德哥爾摩人類環境會議，并召開了一次平行的非政府組織會議（這也形成了后續國際環境會議的既定特色）。1992年里約環境與發展會議是標志著政府與非政府組織之間關系發生變化的分水嶺。當時，數百個非政府組織為制定《21世紀議程》《關于森林問題的原則聲明》《里約環境與發展宣言》以及在里約開放供簽署的《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》做出了卓越的貢獻。一些特殊情況下，非政府組織可作為國家代表，介入和參與到國際環境條約的準備工作中去，如UNFCCC和《南極條約環境保護議定書》在正式簽訂和通過之前，小島國聯盟代表團中就有一個非政府組織——倫敦國際法環境中心。隨著時間的推進，非政府組織參與國際環境法立法的方式逐步從“參與社理事會的部分會議”擴展到“舉行與聯合國召開的政府間會議并行的非政府組織論壇”。后來，大會形成的相關國際法律文件中囊括和接納了不少非政府組織的觀點和主張。再如2002年，超過3 000個來自非政府組織的代表參加了南非約翰內斯堡舉行的可持續發展世界首腦會議（World Summit on Sustainable Development,WSSD），提交了諸多關于水資源國際環境保護、糧食國際保護、能源保護以及促進南方國家能力建設等方面的具體議題，供WSSD進行深入磋商和討論；
同時，非政府組織論壇也生成并通過了包括《政府、非政府組織、企業三方互相合作的伙伴關系計劃》在內的文件。以上實例都表明，非政府組織在不斷以各種形式參與國際環境法立法的進程，并推動著國際環境立法的發展。

3.國際環境法遵守階段——重要的“監督者”和“合作者”。在國際環境法（尤其是國際環境條約）遵守階段，非政府組織善于通過調查、收集情報和數據、傳播資訊、提交報告或議案、參與國際環境法律文件的締約方大會、回顧并審議國際環境法律文件的實施情況、敦促有關國家執行相關環境條約或對其作相應修改和調整等各種手段對國際環境法的遵約情況進行監督，如一些環境保護非政府組織參加了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》等條約的締約方大會，針對條約的遵守情況進行了分析，提交了報告，并針對特定國家的遵約狀況和改善方向提出了建議。還有一些非政府組織不斷通過各種實際行動積極幫助一些能力不足的國家或存在現實性需要的國家落實其已經簽署或加入的國際環境條約。

不僅如此，非政府組織在國際環境法的遵守過程中還常常成為熱門的“合作方”。非政府組織的跨國信息交流能力本就非常強，加之近年來國際合作的網絡化和信息化趨勢的加強，世界各地的環境問題、環境保護的新趨勢和國際環境法律與決策都能迅速地被匯集和反映到非政府組織的信息平臺，因此非政府組織成為了各國實施國際環境法的重要合作對象。比如IUCN就曾經與中國進行過合作。2000年后，IUCN在瀕危野生動植物種貿易、生物技術發展、生境保護及生物資源保全和養護等諸多領域，為中國的生物多樣性保護提供了很多實質性的幫助。另外，非政府組織往往與媒體聯系密切，非常有利于維護國際合作的穩定性。

4.國際環境法執行階段——重要的“執法者”。正如世界銀行所指出的：“非政府組織經常扮演（自封的）國家‘監督者’的角色，更是常常通過政治手段或公共利益來幫助執行國際環境法，以確保相關政府履行其環境承諾。所以，私人主體在確保國際環境合規方面將變得愈發重要?！盵8]

以“烏拉圭紙漿廠案”為例，可以說明非政府組織在執行國際環境法中的作用。自2003年開始，阿根廷和烏拉圭兩國圍繞兩座大型紙漿廠的建設問題產生了沖突。事情的經過是：烏拉圭于2003年10月授權西班牙公司ENCE在烏拉圭河沿岸與阿根廷隔河相望的弗賴本托斯市（Fray Bentos）附近建設一個紙漿廠。2005年2月，烏拉圭又批準了芬蘭的一家公司Botnia在弗賴本托斯市建設紙漿廠，這引起了阿根廷民眾的不滿。阿根廷民眾認為紙漿廠會給烏拉圭河及周邊地區帶來嚴重的生態威脅。2006年2月，科隆環境大會（非政府環保組織）的一名成員領導阿根廷民眾對第136號公路⑤進行長期封鎖。同月，科隆環境大會還封鎖了第135號公路和連接公路的橋梁。這些路障對烏拉圭的經濟造成了嚴重影響，很快烏拉圭和阿根廷的政界人士紛紛采取行動，保護各自利益；
隨后，阿根廷向國際法院提起了訴訟，要求國際法院采取臨時措施禁止建造紙漿廠。

2006年7月，國際法院駁回了阿根廷的臨時措施請求，并且在判決中表明，阿根廷沒有說服法院：紙漿廠的建造會造成其迫在眉睫或無法彌補的環境損害風險⑥。但是之后，ENCE的總裁卻宣布不再繼續建設紙漿廠，Botnia也決定暫停項目的建設。在這兩項決定的背后，一個名為人權與環境中心（后簡稱CEDHA）的非政府組織發揮了非常重要的作用。實際上，在兩個公司決定停止和暫停項目建設之前，CEDHA的創始人就領導CEDHA對紙漿廠提起了歷時很長的公益訴訟。由于紙漿廠近20億資金來源大多來自世界銀行及其他國際金融公司和多邊投資擔保機構，CEDHA因此向合規顧問監察員（CAO）提出申請，要求對紙漿廠項目進行合規審查⑦。在提交申請后，國際金融公司針對申請給出了回復，表示會參考審查結果并重新考慮工廠的貸款申請計劃，這給工廠的所有者造成了極大壓力。與此同時，CEDHA還發起了一項針對建造紙漿廠的共同出資者的行動，提出了CEDHA的“赤道原則合規投訴”。赤道原則是國際金融公司在全球范圍內推動的一項自愿倡議，依照該原則，金融機構應該承諾只資助那些環境和社會風險符合標準的項目。雖然該原則沒有法律約束力，但因為金融機構和企業會考慮投資中的負面輿論影響，所以CEDHA采取了這種“名譽游戲”的手段，向荷蘭ING集團和西班牙BBVA金融公司發送了詳細的投訴信；
隨后，ING集團于2006年4月致函CEDHA，表示將撤回對紙漿廠的投資⑧。同樣，CEDHA還針對Botnia公司提出了向經濟合作與發展組織一系列投訴，稱這些公司的建造和運營行為涉嫌違反《經合組織跨國企業準則》⑨。

以上案例表明，非政府組織在國際環境承諾的落實和國際環境法規則的執行方面有重要影響，甚至可能進一步創造習慣國際法。

（三）作為非政府組織權利實現的基礎和義務規范的依據

首先，國際環境法是維護國際環境法主體“公益權”的重要工具，保護主體在本國和全球范圍內享有應有的環境權利。這些權利包括在開發利用、保護改善本國環境及自然資源時應充分享有的權利以及在國際環境關系中享有的公益權。其次，國際環境法是主體之間在國際環境保護領域進行互動、解決國際環境問題的依據，國際環境法能充分調整主體在國際環境領域的行動，促進世界范圍內各個主體之間在保護國際環境領域的交流與合作。再次，國際環境法明確了世界范圍內各個主體在開發、利用、保護、改善國際環境中的法律責任和法律義務。如果非政府組織不具有國際環境法主體資格，其在國際環境關系中所享有的權利和承擔的義務實際上都是不明確的：一方面，非政府組織可以享受的權利不明確。這與非政府組織在國際環境法的發展過程中發揮了極大作用的現狀不相吻合。另一方面，非政府組織應該承擔的義務不明確。非政府在有關開發、利用、保護和改善國際環境活動中都表現得非?；钴S，如果不對其應當承擔的法律責任和義務進行明確，其行為將無法得到有效約束。

綜上所述，“國際環境法主體資格”可以被簡單理解為“直接從事國際活動和直接行使國際法規范所確定的權利與義務的法律能力”。其中，法律能力是“由法律規范規定的，充當法律關系之當事者的前提和資格”。如果非政府組織成為國際環境法主體具有必要性以及理論和實踐上的可能性，那么其具體從事國際環境活動、行使國際法規范所確定的權利和義務的范疇也需要進一步明確。本文的理論構想是明確非政府組織法律能力在“正向”語境下的內容和“負向”語境下的限制與特殊性范圍。

（一）“正向”語境：非政府組織法律能力的內容

非政府組織法律能力的具體內容，指的是非政府組織在什么范疇內、如何獨立參與國際環境關系，應當享有國際環境法上的何種權利并承擔何種義務。

1.獨立參與國際環境關系。非政府組織在日益密切的國際交流與合作中，充分履行著環境保護的職責，這使其不可避免地與國家、政府或其他組織機構產生密切的聯系。那么，賦予其以自身名義從事相關領域的活動、獨立參與國際環境關系的行為能力就尤為重要。實際上，非政府組織己經具備獨立參與國際環境法和國際環境關系進程的現實基礎。如前所述，非政府組織有獨立地參與、推動國際環境決策，監督國際環境立法，實施國際環境法和加強國際環境保護合作的具體事例，但是，這種“獨立”的具體范疇要進一步明確，也還需要考慮未來非政府組織以獨立的身份參與國際環境爭端的解決進程。

2.享有國際環境法上的權利并承擔義務。如果賦予非政府組織以國際環境法主體資格，就要認可非政府組織在一定范圍內具有權利能力和行為能力，因此，需要進一步明確其享有的國際環境法確定的權利和承擔義務的范圍。

第一，確定非政府組織享有權利的內容和范圍。非政府組織作為一般主體本身就享有一定的環境權。由于國際環境法是保護全人類整體利益的公益性法律，所保護的利益之歸屬也具有公平性，即，這種利益是歸屬于全人類的，并非割裂的、獨立歸屬于單個國家或單個區域的。不同國家、不同區域或不同種族的人們，無論在政治制度、文化背景、經濟發展水平、價值觀念和社會條件等方面存在多少差異，均能不受歧視地、公平地享受環境惠益。比如淡水資源的保護、大氣污染的防治、生物多樣性的保護、自然資源的保存和恢復所帶來的一切環境利益都是各個國家、地區、組織和個體所共享的。正如《斯德哥爾摩人類環境宣言》第1條所規定的那樣，人類有權在一種有尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權利?；诖死砟?，“環境權”也在近年來逐漸被國際社會確認為“公眾”的法定權利?！?1世紀議程》中闡釋了“公眾”的定義，其中，“公眾”也包括非政府組織，所以，非政府組織作為“公眾”應當享有環境權。

但是，非政府組織作為國際環境法主體所享有的權利與其參與國際環境法律關系時發揮的作用及其特殊屬性密切相關，因此，非政府組織作為國際環境法主體所應當享有的權利可以在考慮非政府組織在國際環境法律關系中發揮的作用、特性時，綜合“環境權”理論，加以進一步推導、明確。賦予非政府組織國際環境法主體資格，可以進一步明確非政府組織享有環境信息的知情權、參與權和申訴權。

首先，賦予非政府組織環境知情權，并明確其享有的環境知情權的內容、形式和救濟程序?！?1世紀議程》中的有關規定，已經對這種知情權的范圍、實現方式和主體進行了初步的論述⑩。根據《21世紀議程》的有關規定，非政府組織享有“申請獲取環境信息，并有效動員和充分利用這些信息”的權利。同時，《21世紀議程》確定非政府組織享有環境知情權，要求聯合國系統（包括國際金融和發展機構）和所有政府間組織及論壇與非政府組織協商后，再采取措施。另外，其知情權還應當包括類似前述諸公約中規定的“向非政府組織提供獲得準確和及時的數據和資料的適當途徑，以增進非政府組織的方案和活動及它們在支持可持續發展方面的任務的效力”等內容[11]。此外，當非政府組織的環境知情權受到損害時，應以何種靈活的方式得到救濟，也是值得明確的內容。

其次，賦予非政府組織環境參與權，并為其充分參與國際環境事務建立完善的保障機制。從目前對非政府組織的環境參與權的規定來看，《聯合國憲章》第71條僅將非政府組織作為“公眾”的一部分，規定了其有一定程度上的環境參與權。聯合國經社理事會還準備了一些相關的文件和決議，并為此成立了非政府組織委員會，來保證該規定的執行。據此，享有咨詢地位的非政府組織還可以利用觀察員身份提交議案，以自己的名義獨立地在經社理事會發表意見，參與決策程序甚至影響決策的實質性內容?！?1世紀議程》還規定，聯合國體系以及政府間國際組織應與非政府組織積極溝通、交流和協商，采取措施以對“有何方法可加強現有的程序和機制”進行審查和報告，為其提供更多的行政和財政方面的支持等，依此提高非政府組織對國際環境進程的參與度，強化非政府組織在環境計劃和項目實施中的伙伴地位。因此，非政府組織的環境參與權應當在具體內容和保障措施及其相關方面加以明確，國際社會要為建立完善環境參與權的保障機制而努力。

再次，賦予非政府組織滿足相應條件下的環境申訴權，確保非政府組織能夠就違反國際環境法的情況，向相關機構提出申訴[6]292。但是，為了防止濫訴，這些申訴必須在符合相應形式和實質要求的情況下被提出，如果實質條件滿足，程序合規，這些申訴就應該被相關條約的秘書處受理。此外，還應該對申訴受理之后的程序進行明確，通過建立交流渠道的方式，使申訴被直接傳達至相關國家層面，同時，相關國家需要提供資料對合法合規的情況做出相應說明。非政府組織還可以繼續向相關國家提出建議，建議的事項范圍和形式也需要進一步明確。

第二，明確非政府組織承擔義務的內容和范圍。由于權利與義務是相伴而生的，不可能脫離義務談權利，也不能夠忽略權利講義務，權利與義務是相互反映的。如果非政府組織不具有國際環境法主體資格，就只能承擔最基本的國際環境義務，如《斯德哥爾摩宣言》第1條中提及的“保護和改善這一代和將來的世世代代的環境”的宏觀責任，或依代內平等的原則確定的不以損害別的地區和國家發展為代價的責任。

而賦予非政府組織國際環境法主體資格，義務就不再是基于全球環境保護最基礎的義務了，而是在上述最基本的環境義務的基礎上，考慮其所享有的權利，結合其目前在國際環境法中所扮演的角色及其自身的運行情況和行動的有效性等進一步確定其義務范疇：非政府組織必須依照何種合法程序和理由申請獲取政府的信息資料，否則視為對其義務的違反；
另外，非政府組織需要依照何種法定程序提起申訴，否則視為對其義務的違反；
在國際環境議程、決策的發起和行動過程中，在國際環境立法的參與過程中，在促進國際環境法的遵守以及保障國際環境法的執行時，非政府組織應當遵守哪些確定的國際環境法原則，按照哪些規定參與賦權范疇內事項的程序。

（二）“負向”語境：非政府組織主體資格的特殊性和法律能力的限制

盡管承認非政府組織的國際環境法主體資格是國際環境法發展的必然趨勢，認可和明確非政府組織在一定范圍內具有權利能力和行為能力也具有現實必要性，但不可否認的是，非政府組織的主體資格與國家或政府間國際組織相比，法律能力具有一定特殊性和限制。

1.主體資格的特殊性。非政府組織的主體資格具有特殊性，主要是因為其聯系范圍的局限性。具體來說，與非政府組織建立聯系的國家及政府間國際組織的范圍是有限的，比如，在聯合國體系之內，能夠賦予非政府間組織以咨商地位的僅有經社理事會，且只有符合相應條件的非政府組織才能取得經社理事會之咨商地位[9]。具體的9個條件分別是：該組織必須已經向有關政府當局注冊為非政府組織或非盈利組織，且已經成立至少兩年；
該組織應與經社理事會及其附屬機構職權范圍內的事項有關；
該組織的宗旨和目的不與聯合國憲章的精神、宗旨和原則相違背；
該組織應充分理解聯合國的活動，支持聯合國的活動和工作事項；
該組織在其職權范圍的特定領域內應有公認的地位或代表性；
該組織應有會所、執行人員、民主通過的章程；
該組織應有權授權其代表為其會員發言；
該組織應有完善的組織結構、適當的責任機制和民主透明的決策程序；
該組織的基本經費應主要來自其國內分支機構的捐助或會員的會費。另外，取得咨商地位的非政府組織主要有三個類別：“一般咨商地位”的非政府組織、“專門咨商地位”的非政府組織和其他技術類組織即如果聯合國經社理事會認為能對其工作作出貢獻的非政府組織。另外，除了聯合國體系，非政府組織的觀察員地位并不是所有國家和國際組織都承認的。所以，非政府組織主體資格的“普遍性”受到其聯系范圍的影響，而非政府組織是否具有主體資格、具有何種程度的主體資格，則需要依照其規模、影響程度和處理國際關系的實際能力來決定。

2.法律能力的局限性。從權利能力來看，目前，非政府組織在國際環境關系中的權利能力仍不是完全的，這體現在以下方面：首先，非政府組織僅能通過參與、監督等方式推動國際法規則的制定，而自身無權單獨通過具有法律約束力的國際文件。其次，非政府組織對國際環境條約實施的監督并不具有強制性，只是以一定的手段和方式來督促相關國家遵守有關的國際條約。再次，非政府組織作為主體參與訴訟的權利也是未被明確確定和認可的，比如，盡管非政府組織在WTO爭端解決程序中的表現日漸活躍，但目前既沒有非政府組織直接作為當事方參與WTO爭端解決的實例，也沒有國際法律文件支持這種做法；
討論的對象主要還只是“非政府組織在專家組或上訴審查程序中提交‘法庭之友’陳述或其他證據上的合規性和正式程序究竟如何”等這種比較基礎性的問題，且即便非政府組織提交意見給“法庭之友”，也并不一定代表這種意見就會被采納，甚至可以說不被采納的情況是普遍存在的；
此外，一些非政府組織還只是停留在通過成員方提交相關信息的層面，對于“法庭之友”的問題避而不談。因此，當非政府組織具備國際環境法主體資格時，這些權利能力的限度就應當加以明確。不僅如此，非政府組織的代表也不應享有國際法上的外交特權和豁免。從行為能力來看，非政府組織所應當承擔的義務范圍也要依據其享有權利的范圍、結合國際法的規則和原則進一步加以確定：非政府組織在國際環境關系中行使知情權要滿足特定的程序性義務，如果賦予非政府組織以國際環境法主體資格，這些義務的具體內容要進一步加以明確；
要以合法的方式行使環境參與權，不能違反強制性的義務要求，比如采用過于激進的方式行使環境參與權；
非政府組織行使環境申訴權要滿足特定的規范要求和條件等。

綜上所述，國際環境法主體之間存在相互依賴性，非政府組織在全球環境事務中占據愈來愈重要的地位。它們是國際環境關系的重要參加者，推動著國際環境法的發展，監督著國際環境法的實施，是規范全球環境治理的國際環境法發展不可或缺的部分。在國際環境法發展的語境下，賦予非政府組織以國際環境法的主體資格是具有必要性的。如果非政府組織被賦予國際環境法主體資格，其主體資格的內容就有待進一步明確，同時，應依據其特殊性和局限性對其主體資格加以限制，也即，非政府組織應該享有國際環境法主體資格，但是享有怎樣的國際環境法主體資格、享受何種范圍的國際環境權利、承擔何種范圍的國際環境義務都要依據非政府組織的宗旨、規模、處理國際關系的能力和未來國際環境法主體擴張視域下進一步完善的相關規則來具體決定。

注 釋：

①如國際環境議程設立、國際環境法的形成即談判達成意志妥協，或國際環境法的遵守和執行階段。

②參見《聯合國憲章》第71條。

③參見《承認非政府間國際組織主體資格的歐洲公約》第1條（a）款與（c）款。

④如1972年《瀕危動植物種國際貿易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,CITES）和1971年《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（Convention on Wetlands of Importance Especially as Waterfowl Habitat,簡稱《拉姆薩爾公約》）。

⑤該公路為烏拉圭命脈道路。

⑥International Court of Justice.Pulp Mills on the River Uruguay（Argentina v.Uruguay）[EB/OL].（2006-05-04）[2022-09-07].https://www.icj-cij.org/en/case/135.

⑦Center for Human Rights and Environment（CEDHA）.The CAO Ombdusman（CAO） Triggers Audit of Uruguayan Paper Mill Projects and Expands Investigation to Proceedings of MIGA[EB/OL].（2005-11-09）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/en/more_infbrmation/compliance-audit-ifc?miga.php.

⑧ Center for Human Rights and Environment （CEDHA）.Stakeholder Communities Increase Pressure and Plan New Marches to Oppose Uruguayan Paper Mills[EB/OL].（2006-09-11）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/en/more_infbrmation/stakeholdercommunities-oppose-pulp-mills.php.

⑨Center for Human Rights and Environment（CEDHA）.Argentina and Bank Track,Holland,Botnia and ENCE Pulp Paper Mills Uruguay[EB/OL].（2006-10-15）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/docs/press-kit-celuiosa.doc.

⑩參見《21世紀議程》第23章序言。

[11]參見《21世紀議程》第27章《加強非政府組織作為可持續發展合作者的作用方案領域》。