新型智慧城市建設的實踐探索與借鑒啟示

摘要：新型智慧城市是智慧、城市和人三者構成的有機統一體。上海繼發布全面推進數字化轉型的意見之后，又發布了全面推進數字化轉型的“十四五”規劃，將轉型重點從“智慧”轉向“數字化”。天津在推進新型智慧城市建設的實踐探索中，全面優化關鍵數字基礎設施，探索推動數據有效支撐各領域應用，筑牢天津“城市大腦”新型智慧城市數字底座，培育一批利企便民的數字化典型應用場景，為上海全面推進數字化轉型提供了一定的借鑒與啟示。

關鍵詞：新型智慧城市；
城市數字化轉型；
探索路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.004

一、新型智慧城市建設的內涵和外延

自習近平總書記于2016年4月提出“分級分類推進新型智慧城市建設”以來，國內不少城市圍繞新型智慧城市建設開展了一系列探索，從實踐層面豐富了新型智慧城市建設的內涵。

（一）智慧是手段

如何提高城市的智慧化水平，已經成為新型智慧城市建設成效是否顯著的關鍵所在。在新型智慧城市的整體架構中，網絡、數據、算力、算法是不可或缺的4項關鍵核心要素。其中，網絡作為數字時代與電網、路網相似的重要基礎設施，為城市有序運行提供支撐。數據作為數字時代的重要資源要素，在日常行為活動中逐漸積累沉淀，為價值開發利用提供了原始材料。算力作為數字時代的重要公共服務，在各個領域得到廣泛應用，已經不再對新型智慧城市建設構成瓶頸制約。而算法作為數字時代的重要技術手段，日益成為城市“智慧”的體現。[1]信息化系統統籌管理、數據融合應用、城市大腦功能開發、應用場景建設，本質上都是算法的創新應用。因此，算法創新應用的效果決定著城市的智慧程度，也決定著新型智慧城市建設的成效。隨著人工智能領域神經網絡算法和強化學習技術的飛速發展和廣泛應用，人工智能正在由弱人工智能向強人工智能加速迭代，為提升城市智慧化水平提供了技術支撐。隨著人工智能技術在智慧城市建設領域的應用路徑逐步成熟，未來城市的智慧化水平將出現質的飛躍。

（二）城市是客體

城市的功能正在隨著經濟社會的發展而日趨豐富，在新型智慧城市建設的過程中，需要通過智慧化手段豐富和完善城市各項功能，提升城市運行效率。新型智慧城市建設以數字技術賦予城市記憶、計算、決策的能力，使得城市這個有血有肉的“龐然大物”真正具有了思考的功能。隨著數字技術的飛速發展，未來城市系統將擁有辨別、交流、創造等更加高級的能力，接近甚至可能超越人類的智力水平。[2]城市可以通過自組織方式合理調配資源要素，妥善應對潛在風險，保持自身機體健康，不斷提升運行效率?，F代城市已經擁有了一定的自組織能力，但在很大程度上，這種自組織能力需要人的參與，并通過人的組織調度來實現。在智能交通、智慧養老、數字防疫等領域，已經涌現出若干智能化產品，減少了城市治理過程中人的干預，為城市自發管理提供了可行路徑。[3]但在技術和制度的雙重制約下，當前城市的智慧化水平仍處于萌芽階段，不足以支撐城市自發運轉。如何通過制度創新和技術應用，推動公共數據和城市算力有效利用，日益成為當前破解“大城市病”的重點突破方向和前沿領域。

（三）服務于人是目的

以往智慧城市建設的重點是處理智慧和城市的關系，著重解決城市如何更加智慧的問題。而新型智慧城市建設的重點是處理智慧、城市和人的關系，著重解決城市如何通過智慧服務于人的問題。在新型智慧城市建設的過程中，政府部門承擔著推動者、組織者和參與者的責任。在政府部門的身份從城市管理者向城市服務者轉變的同時，新型智慧城市建設的目的已經從城市治理轉變為城市服務。因此，新型智慧城市建設的目的，在于如何更好滿足人的需要，逐漸完成從“人管理城市”向“城市服務人”的轉換。[4]2020年2月以來，國內許多城市陸續推出的“健康碼”，在為防控疫情發揮巨大作用的同時，也沉淀下了大量的人口數據。這些數據中包含了身份信息、健康信息、行程記錄等個人信息，通過大數據碰撞比對，動態生成不同顏色的圖像，既滿足了疫情防控需要，也服務于市民正常生活。在后疫情時代，城市“健康碼”已經不再成為市民出行的通行證，如何在符合有關法律法規規定的前提下，更好利用城市“健康碼”現有的平臺、數據和技術，更好地取之于民、用之于民，已經成為擺在有關政府部門面前的一道必答題。

2022年10月，國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會發布了新修訂的《新型智慧城市評價指標》，提出了包含9項一級指標、29項二級指標的新型智慧城市評價指標體系，為梳理新型智慧城市建設的外延提供了有益啟示。綜合研判，新型智慧城市建設的外延主要包含基礎設施、信息系統、數據治理、城市大腦和應用場景等若干方面，并仍將隨著實踐探索而不斷豐富。

二、新型智慧城市建設的思路和舉措

天津于2021年12月出臺智慧城市建設“十四五”規劃，明確了“十四五”期間新型智慧城市建設的總體思路和5個方面重點舉措，并通過具體措施保障各項舉措有序落實。

（一）優化數字基礎設施，筑牢數字政府建設“四梁八柱”

進一步增強政務云網服務能力。促進關鍵基礎設施規范化管理，研究發布“政務外網網絡質量評估指南”“政務云平臺服務質量評價指南”等地方標準。高效有序開展電子政務外網網絡質量評估，為履行電子政務外網管理責任、落實運行要求提供具體指導，全面提升全市電子政務外網建設管理和支撐保障水平。探索推進政務算力資源統籌共享，建立全市政務算力資源一體化調度工作機制，開展算力調度試點示范，逐步構建全市政務算力資源一體化調度機制。積極推進市級“信創云”建設，優化網絡結構，推動IPv6（互聯網協議第6版）應用規?；渴?，加快政務外網IPv6升級改造。

不斷提升重要信息系統應用效能。持續開展市級信息資源統一共享交換平臺、統一開放平臺優化升級，建設完善市級共享交換體系。持續提升市級統一身份認證平臺的公共支撐能力，推動同一賬號單點登錄服務覆蓋全市政務服務業務系統。持續完善政府網站與政務新媒體監測平臺基礎功能，進一步增強市政府網站集約化平臺基礎設施、應用系統、網站業務運行管理和服務能力。

守牢網絡和數據安全嚴密防線。強化網絡、計算、存儲、數據庫及接口安全檢測，做好關鍵環節、重要數據的閉環管理和加密存儲。強化法規政策宣貫培訓，統籌做好網絡和數據安全自查和抽查工作，切實筑牢網絡和數據安全防線。強化事前防控能力建設，優化網絡和數據安全評估指標和手段，促進網絡和數據安全檢查常態化、標準化、規范化。

（二）統籌政務信息系統建設，強化信息化項目投資效能

加強系統建設運維服務支撐。增強溝通銜接，利用前期積累的信息化建設經驗案例，追蹤信息化發展趨勢，捕捉真實信息化需求，快速形成項目建設前期文本。統籌政務信息化項目建設運維技術力量投入，合理設置研發運維工作量，保持項目投資決策的連貫性，更好落實項目需求。

做精做優系統集中運維管理。強化集中式運維管理體系配套建設，統籌系統內容目錄管理、應用支撐、用戶服務、運維管理和安全保障，實現項目管理動態監測、整體聯動。落細落實政務信息化項目建設要求，打造精品示范工程。制定完善政務信息系統運維管理標準、制度和細則，確保政務信息化建設運維管理工作可量化、可追溯、可評估。

強化政務信息系統統建共用。以前端綜合應用平臺實際需求為導向，以天津“城市大腦”（以下簡稱“津腦”）中樞系統為支撐，堅持激活存量資源與統籌增量需求相結合，加強項目銜接，深化協同聯動，打破信息孤島，形成數字化發展合力。圍繞統一基礎設施共建共用、跨部門重大項目建設、數據共享交換等實際工作需要，推動構建科學先進、層次分明、管用實用的標準體系，以標準先行推動系統互聯、業務協同、信息共享、集約建設。建立項目技術審查、采購審查、年度計劃安排相結合的管理機制，推進項目統籌關口前移。

（三）加強數據治理，構筑數字時代城市發展新優勢

加強數據共享匯聚。歸集全市政務數據資源，實現數據目錄管理一體化。采用邏輯接入與物理匯聚多源途徑，打通“目錄—數據—系統”關聯架構，形成“四清單一目錄”。建立與國務院部門垂直管理業務系統數據對接通道，回傳國務院部門垂直管理業務系統辦件數據。依托“津腦”數據中臺和市信息資源統一共享交換平臺，編制政務數據目錄，對接國家一體化政務服務平臺、市級部門和區級共享交換平臺。

提升數據聚通效能。完善人口、法人、電子證照、信用信息、空間地理五大基礎數據庫，構建一數一源、多源校核、動態更新、縱向貫通、橫向連通的數據資源體系。結合政務服務事項基本目錄、政務服務事項實施清單，橫向拓展數據共享開放目錄，加強政務數據目錄與政務服務事項的關聯關系。暢通數據流通渠道，推動數據資源加速流通，助推跨區域、跨部門聯動，實現多事項合辦、多部門聯辦、多形式快辦。建設政務數據供需對接與異議處理系統，建立政務數據供需和異議在線對接模式，強化資源調度、異議處理、數據評價功能，實現數據資源供需對接異議處理閉環管理。推動數據共享開放和應用模式轉變，從定制化數據轉向非定制化數據，從數據供給側主導轉向數據需求側主導，進一步提升數據質量和服務水平。

推動數據融合應用。通過開發單向接口、雙向接口以及庫表交換等方式，加快推進政務數據資源利用，聚焦大數據應用共性需求，強化規范統一的大數據服務支持，提升大數據共性支撐產品能力的應用水平。通過數據共享共用或政府統一采購等方式，加強公共數據匯聚、處理和加工，促進數據順暢融通，深度挖掘數據價值。充分運用現有平臺能力，積極探索數據有序開發利用機制和路徑，加快提升應用程序接口自主研發運維能力，練就大數據比對分析基本功。開展公共數據運營先行先試工作，以金融、交通、醫療等領域為試點，加強實踐路徑探索。

（四）做強做優“城市大腦”，打造城市高質量發展數字底座

加強天津“城市大腦”中樞系統建設。持續優化“津腦”中樞系統功能，拓展數據中臺、業務中臺和技術中臺應用。充分發揮“津腦”中樞系統數據樞紐作用，推動政務數據按需匯聚、互聯互通，提煉底層共享支撐能力，不斷提升“津腦”中樞系統服務水平和服務能力。構建以應用場景為牽引的“津腦”體系，全面賦能城市治理手段、治理模式和治理理念創新，打造綜合應用數字門戶品牌和群眾辦事“掌中寶”。

全力推進政務信息系統與中樞系統聯接。按照“新建系統務必接入、存量系統逐步接入”的原則，以應用需求為導向，逐步利用“津腦”中樞系統完成政務信息系統協同，利用場景數據反向賦能“津腦”中樞系統智能化迭代升級。加快推動存量政務信息系統功能接口開發部署，持續推動基礎性、通用性功能接口接入“津腦”中樞系統，初步實現跨部門系統間協同聯動。加強新建政務信息系統項目頂層設計規劃，按照“應接盡接”的原則，提煉可接入共享功能接口清單，持續推動系統集約建設、互聯互通、協同聯動。

（五）豐富數字化應用場景，以高質量場景賦能高品質生活

精準助力城市高效能治理。依托“津腦”推動開展基層數據治理、城市運行態勢監管、公共事件預警預報，為基層開展文明促進、掃黑除惡、風險排查等工作提供數據支持保障，有效推動“經驗治理”向“科學治理”轉變。構建全市空間數據底板，面向住房和城鄉建設、規劃和自然資源管理、城市管理等領域拓展CIM+應用。持續加強“互聯網+監管”事項標準化建設和經驗推廣，推動建設標準規范統一、上下協同聯動、業務深度融合的一體化在線監管平臺。

打造數字化社會生活。持續為小學入學報名“一件事”、新生兒出生“一件事”、軍人退役“一件事”、基層健康共同體數字“云服務”、一鍵護航等應用場景建設提供技術支撐，主動服務“交通治堵”“安全駕駛智能管”“普惠金融”等應用場景建設，推動“一碼通行智慧港”“違章停車柔性執法”“無障礙出行”等場景接口開發。

探索后疫情時代“健康碼”服務拓展。探索后疫情時代天津“健康碼”應用拓展方向，服務優化疫情防控措施有效落實。優化完善健康碼數據資源底座，依法依規構建一批業務庫、主題庫、專題庫，為探索醫療衛生、出行消費、政務服務等與人民群眾生活密切相關的應用場景提供有力支撐。

三、新型智慧城市建設的進展和成效

通過不斷加大力度持續探索實踐，天津在夯實數據基礎、創新信息系統管理模式、推進數據資源共享開放、建設城市數字底座、豐富拓展應用場景等領域取得良好成效，打造形成了新型智慧城市建設的“天津模式”。

（一）數字基礎設施建設全面推進

政務云服務能力穩步提升，已有59個市級政務部門462個業務系統上云，實現計算資源、存儲資源、服務支撐、安全保障等共性基礎設施的集約共享。電子政務外網支撐能力顯實效，完成市電子政務網絡核心節點搬遷及網管平臺遷移、25家中央駐津單位中央預算管理一體化系統等聯網組網、市人社局“金保二期”系統專網遷移工作。做好政府網站集約化工作，強化公共支撐服務。市統一身份認證平臺累計注冊用戶1885萬人，接入一體化在線政務服務業務系統110個，推進電子政務電子認證服務，新增數字證書1150余張。

（二）信息系統管理模式日益完善

初步建成以“津腦”中樞為中心、政務信息系統為支撐、前端綜合應用平臺為觸達界面、應用場景為牽引的高效協同政務信息系統體系。以基礎能力服務平臺建設為核心，梳理、解構、整合新建及存量系統涉及的數據工具、數據包、業務邏輯、技術支撐能力，持續深化政務信息化項目統建統管。在新建信息化系統中優先選用安全可控產品，支持信創芯片和密碼算法等安全產品研發及應用推廣。整合建設高共享、一體化的政務信息系統應急處置平臺，建立全方位、立體式的政務信息系統安全防護體系。

（三）數據資源共享開放持續深化

開展與國務院部門垂直管理系統辦件數據對接，完成18個國務院部門的55個垂直管理系統數據資源的申請訂閱，累計接收數據64萬條，推動政務數據跨部門、跨層級、跨區域無縫即時流動。梳理印發國家和本市政務信息資源目錄，推動實現市區兩級政務數據雙向流動、按需共享。發揮市信息資源統一共享交換平臺數據樞紐作用，歸集數據總量突破148億條，累計數據共享量超過3450億條，服務接口調用量超過20億次。完善全市信息資源統一開放平臺技術支撐能力，上線21個開放數據主題，數據總量1.16億條，網站總訪問量超4300萬次，通過開放數據集、提供數據接口、數據沙箱等多種方式，做好公共數據開放技術支撐保障，全面支撐全領域、全主體、全周期數字化發展需求。

（四）“城市大腦”支撐能力顯著增強

持續迭代優化“津腦中樞”平臺功能，支撐應用場景協同，先后上線“新生兒出生一件事”等10個“一件事”服務，開設“清明專區”“打擊整治養老詐騙專項行動”等特色板塊，使企業、群眾在辦事中感受順暢、高效、安心、暖心?！敖蛑瓮ā逼脚_完成單一業務系統到綜合應用平臺的轉變，實現統一登錄門戶、統一移動應用，拓展社會治理領域各業務系統接入能力。實現“實名”“實人”兩級身份認證，市、區、街鄉鎮、社區村四級管理權限，指揮長、受理員、網格員等各類用戶角色的“2+4+N”全市統一用戶管理體系，顯著改善社會治理領域APP（應用程序）眾多、用戶管理松散、業務無法貫通的現狀。

（五）數字綜合應用取得明顯成效

持續推動數字社會應用場景落地，“銀發智能服務”場景及時響應并處置重點關愛群體的服務訴求，覆蓋近4萬戶重點關愛人員，累計關懷外呼23萬次，處置告警事件3萬起?！盎菝窕蒉r政策直達”場景將民政、農業農村等領域26項補貼規范整合為“一卡統發”，累計向396.36萬人次發放補貼15.63億元?！翱旖葸^戶”場景打通5類數據接口，實現不動產數據與供水、供電、供氣等市政公用服務信息的共享，推動二手房交易與水、電、氣等過戶聯合辦理，有效提高群眾獲得感?！盎菝窬歪t”場景目前已在235家醫療機構部署人臉識別IOT設備486臺，實現無需持卡、刷臉就醫?！爸腔勖苷{處”場景依托“矛盾糾紛調處信息化系統”聯通市、區兩級820余家單位，實現了全市三級矛盾調處中心數據共享和業務聯動，有效提升了社會矛盾調處的速度和質量。

四、對上海全面推進數字化轉型的啟示

上海于2020年底公布全面推進數字化轉型的意見，又于2021年10月發布全面推進數字化轉型“十四五”規劃，將轉型重點從“智慧”轉向“數字化”，將新型智慧城市建設提升到全面推進城市數字化轉型的戰略高度，在新型智慧城市建設方面走在全國前列。而無論是新型智慧城市建設還是城市數字化轉型，當前仍處于探索階段，都還有很長的路要走。天津、浙江等省市在推進數字化轉型中的探索實踐，在一定程度上也為上海全面推進數字化轉型提供了思路啟示。

（一）統籌部署，吹響推進數字化轉型的集結號

天津建立了以政府領導掛帥的專門組織機構，形成“高規格、細分工、強協同”的工作機制。浙江2021年2月召開全省數字化改革大會，全面部署數字化改革工作，明確了數字化改革“一年出成果、兩年大變樣、五年新飛躍”的總體時間表，提出當前的重點任務是加快構建“1+5+2”（一個一體化智能化公共數據平臺，五個綜合應用，理論體系和制度規范體系）工作體系，搭建好數字化改革“四梁八柱”。上海也于2020年12月成立了城市數字化轉型領導小組，市委書記、市長擔任雙組長，全市形成了“1+3+N”（一個領導小組辦公室、三個工作組、N個工作專班）的整體推進工作架構，制定了“1+3+X”（一個總體規劃，經濟、生活、治理三大領域，一批政策、法規、標準）的工作目標。但從總體上來看，各省市推進數字化轉型的統籌調度能力仍有待增強。因此，建議進一步強化工作推動機制，設立工作專班協同解決重大問題、推進重點項目，形成“月清單、旬報告、專班推”的閉環管理模式，協同推進全市數字化轉型。

（二）謀篇布局，擘畫推進數字化轉型的航海圖

天津出臺了《促進大數據發展應用條例》《大數據發展規劃》《加快數字化發展三年行動方案》等多個文件，多次召開了關于推動數字化發展的工作會議，研究部署推動數字化發展的工作舉措，形成了有高度、系統化、能落地的發展思路和制度體系。浙江于2020年12月審議通過《數字經濟促進條例》等專項文件，從數字產業化、產業數字化、治理數字化等方面作出相關規定，為全面推進數字化轉型提供了基本遵循和全盤思路。上海也于2020年底發布全面推進數字化轉型的意見，從堅持整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑三大維度提出部署要求。但目前各省市推進數字化轉型的總體思路存在一定滯后性，與當前數字化轉型的速度存在一定差距。[5]因此，建議以全面推進數字化轉型“十四五”規劃為引領，進一步強化頂層設計，不斷完善政策體系，推動數據交易流通，培育數據要素市場，建立完善數據采集、交換、共享、開放、交易等標準體系，在數據共享、應用發展等方面積極探索，形成一批全國首創的亮點制度成果，推動數字化轉型更加規范、更加可持續。

（三）創新引領，打造推進數字化轉型的高速路

天津加快建設智能制造典范城市和人工智能先鋒城市，實施應用場景“十百千”工程，智能制造業規模以上企業數量占比近20%，增加值占比近30%，腦機接口專用芯片“腦語者”達到國際先進水平。浙江支持建設阿里達摩院，謀劃推動高能級創新平臺建設，圍繞集成電路、網絡通信、人工智能、大數據、網絡安全等重點領域，提出了尖鋒、尖兵、領雁、領航等一系列科技攻關計劃。上海也聚焦前沿技術重點領域，支持下一代信息通信、V2X車路協同等新技術先試先用，以新技術廣泛應用提升城市創新能級。但各省市工業互聯網、人工智能等新基建項目不多，市場融資方式運用不夠充分，對新技術發展趨勢和潛在突破點的把握不夠準確。因此，建議深入調研國內外新一代數字技術發展態勢，準確把握國際技術前沿與細分領域，與此同時以服務市民作為切入點，深挖智慧城市典型應用場景，采用“賽馬爭先”“揭榜掛帥”等新型科技項目組織形式，探索適宜的數字技術應用路徑，下好新型智慧城市建設“先手棋”。

（四）試點先行，下好推進數字化轉型的先手棋

天津在第三屆世界智能大會上面向全球發布100個大數據應用場景，吸引紫光云、?？低?、中國聯通等企業提供248個解決方案，通過開放天津“城市大腦”、重點關愛群體智能服務等應用場景，吸引阿里巴巴、科大訊飛、華為、浪潮等數字經濟龍頭企業及生態伙伴融入新型智慧城市建設。浙江著力打造“產業大腦+未來工廠”“城市大腦+未來社區”等核心業務場景，2021年4月實現五大系統初步應用，6月上線運行五大系統的典型應用，8月上線運行五大系統的全面應用，12月實現五大系統貫通應用和省、市、縣一體化協同應用。上海也深入推動“兩張網”融合應用，在民政、文旅、衛生健康領域，打造了“一鍵通”助老平臺、“30秒入住”數字旅館、便捷就醫新模式等一批標桿性應用場景。[6]但各省市應用場景與商業、文旅、民生等領域的銜接不夠緊密，缺少可持續運營的盈利模式。因此，建議對標先進、筑巢引鳳、放管結合、標本兼治，持續推動“隨申辦”APP優化升級，推進各類事項“一網通辦”“指尖辦”，當好服務企業的“店小二”，為企業提供“企業動嘴、政府跑腿”的“保姆式服務”和“企業點菜、政府上菜”的“店小二式服務”。

說明：本文系天津市科技發展戰略研究計劃項目（軟科學研究項目）“數字經濟背景下天津數字技術領域現狀及對策研究”（編號：21ZLZKZF00010）的部分成果。

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Exploration and Enlightenment of New Smart City Construction

Zhao Binyuan

（Tianjin Big Data Administration Center， Tianjin 300221， China）

Abstract：
The new smart city is an organic unity of smart， city and people. Shanghai has issued its guidelines to comprehensively promote digital transformation and closely followed by the publication of comprehensive digital transformation of the “Fourteenth Five-Year Plan”， shifting the focus of transformation from “Smart” to “Digital”. In the practical exploration of promoting new smart city construction， Tianjin has comprehensively optimized the key digital infrastructure， explored the all-round support of data for applications， built the city brain into a new smart city digital base， and cultivated a batch of typical digital application scenarios that benefit enterprises and people. The above exploration and application provide certain reference and inspiration for Shanghai to comprehensively promote the digital transformation.

Key words：
new smart city; urban digital transformation; path exploration

責任編輯：王? 縉