碳達峰背景下我國集裝箱鐵水聯運發展現狀及對策研究

林成功，胡希元，程 長，徐瑞光，劉宏甲

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于碳達峰、碳中和的重大戰略決策，國家發布了《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及《2030 年前碳達峰行動方案》等文件，交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局也聯合發布了配套實施意見。這一系列文件中都提到了“大力發展以鐵路、水路為骨干的多式聯運，加快大宗貨物和中長距離貨物運輸‘公轉鐵’‘公轉水’”[1]。大力發展集裝箱鐵水聯運作為加快推進貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”的集中體現，是交通運輸行業推進碳達峰碳中和戰略的重要手段。因此，研究我國集裝箱鐵水聯運的現狀特點、制約因素，對交通運輸領域加快推進綠色低碳發展，構建綠色高效交通運輸體系具有重要意義。

集裝箱鐵水聯運是以集裝箱作為運載單元，主要采用鐵路和水路兩種運輸方式完成的多式聯運。國內學者對集裝箱鐵水聯運的發展做了一系列深入研究，多采用SWOT 等定性分析方法，對集裝箱鐵水聯運的發展現狀進行分析。例如，黃慶波等[2]利用SWOT 分析法厘清大連港海鐵聯運建設的優勢、劣勢、機會與威脅，并提出大連港需在持續優化港口基礎設施建設、提高港口智能化水平的同時，促進海運、陸運和空運政策法規的有效銜接，并充分利用“一帶一路”對接機遇，加強與周邊國家及地區的港口合作；
張澤盛等[3]基于“雙循環”角度分析了我國鐵水聯運發展的機遇及存在的問題，認為需從出臺鐵水聯運法規、構建鐵水聯運一體化中心、完善鐵水聯運價格機制以及搭建鐵水聯運平臺等方面著手推動集裝箱鐵水聯運高質量發展；
詹翔[4]剖析了上海地區海鐵聯運發展中的“硬環境”和“軟環境”的短板問題，提出“鐵路無軌貨場”新型發展模式，并提倡構建高效順暢海鐵聯運協調平臺，以優化軟硬環境，提升鐵水聯運運能和服務水平；
江浩等[5]通過分析天津港、營口港、寧波舟山港、青島港等港口鐵水聯運的發展經驗，認為合理布局港區鐵路路網、開行鐵水聯運班列、加強無水港建設以及開發信息系統是推動我國集裝箱鐵水聯運發展的關鍵措施；
龍文武等[6]分析提出了在“雙碳”目標下湖北省發展鐵水聯運的對策，認為通過優化鐵水聯運布局、打造長江黃金水道綜合立體交通走廊、培育多式聯運經營主體、構建“互聯網+物流+貿易+金融”多式聯運服務平臺、建立鐵水聯運市場運價體系等手段，可優化調整湖北省運輸結構，提升區域物流高質量發展；
戴婷[7]通過分析德國、荷蘭等歐洲國家和部分北美國家港口集裝箱鐵水聯運的發展特點，指出我國集裝箱鐵水聯運需要在政策法規體系建設、政策協調機制、信息共享、基礎設施建設、設施設備標準化以及靈活市場定價等方面充分借鑒歐美發達國家經驗。國外學者主要從宏觀層面剖析了多式聯運的發展進程和組織模式，如集裝箱鐵水聯運系統協調發展和構成[8]，鐵路與航運之間的協調關系和可持續鐵路運輸的能源利用問題[9]以及貨運代理公司之間的最佳合作模式[10]等。

總體來看，現有研究主要利用定性分析方法研究鐵水聯運發展現狀、存在的問題及下一步發展的對策建議，量化分析較少、數據不夠詳實，無法客觀、精準地反映我國集裝箱鐵水聯運全貌。為此，本文將基于分港口的鐵水聯運細部結構數據，采用定性分析、定量分析及國際對標相結合的方法，系統梳理我國鐵水聯運現狀、港口群發展特點、存在的問題等，并針對性地提出發展對策建議，以推動我國集裝箱鐵水聯運快速、高質量發展。

根據《國家綜合立體交通網規劃綱要》[11]，全國沿海主要港口共有27 個，其中20 個港口已開通集裝箱鐵水聯運業務?！笆濉笔展僦辏?020 年）實現鐵水聯運量661.4 萬標箱，鐵水聯運量占集裝箱吞吐量的比例為2.9%。具體來看，我國集裝箱鐵水聯運發展呈以下特征。

1.1 集裝箱鐵水聯運量高速增長，鐵水聯運占比逐年提高

沿海主要港口集裝箱吞吐量和鐵水聯運量同比增速如圖1 所示。相比2017 年的332.0 萬標箱，2020 年全國沿海主要港口集裝箱鐵水聯運量增長了近1 倍。由圖1 可知，2017—2020 年間平均增速達25.8%，遠高于同期3.9%的沿海主要港口集裝箱吞吐量增速。

圖1 沿海主要港口集裝箱吞吐量和鐵水聯運量同比增速

2017—2020 年沿海主要港口集裝箱鐵水聯運量占比變化如圖2 所示?？梢钥闯?，沿海主要港口集裝箱鐵水聯運量占集裝箱吞吐量的比例從2017 年的1.6%提升至2020 年的2.9%，提高幅度較大。此外，內河港口鐵水聯運量也快速增長，2020 年實現鐵水聯運量18.7 萬標箱，同比增長12.4%[12]。

圖2 2017—2020年沿海主要港口集裝箱鐵水聯運量占比變化情況

集裝箱鐵水聯運的高速發展，客觀上與我國鐵水聯運起步較晚、基數偏低有關，但更得益于近年來我國大力推進綜合立體交通網絡建設、推進運輸結構調整和多式聯運發展的政策措施，具體體現為以下3點。

（1）全力推進集疏運體系建設，主要港口鐵路進港率大幅提高?！笆濉逼陂g，交通運輸行業認真貫徹落實《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，全力推進港口集疏運系統建設，支持了超過2 000km 集疏運鐵路項目建設，積極打通鐵路進港“最后一公里”。初步統計，“十三五”期間，港口投入使用鐵路線路50 條，在建鐵路線路33條，2020年底沿海主要港口鐵路進港率達到89%，內河主要港口鐵路進港率超過70%。2020 年全年主要港口共開行集裝箱班列線路超過500 條，同比增長超過60%，服務網絡基本覆蓋全國。

（2）持續推進運輸結構調整，不斷優化港口集疏運組織。交通運輸部會同鐵路局、民航局、郵政局、國鐵集團成立了運輸結構調整工作組，統籌謀劃運輸結構調整和多式聯運工作，認真組織實施《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020 年）》，推進港口集疏運“公轉鐵”“公轉水”。環渤海、長三角港口群的17 個港口，煤炭集港由公路全部改為鐵路和水路運輸。加快發展大宗物資“散改集”，天津港2020 年完成80 余萬標箱，同比增長42%[13]。

（3）加強多式聯運示范工程建設，以點帶面推動鐵水聯運快速發展。交通運輸部會同發展改革委組織開展了3 批共70 個國家多式聯運示范工程，覆蓋全國28 個省份和11 條國家物流大通道一半以上的樞紐節點，已開通線路超過300 條，累計完成集裝箱多式聯運量超過1 400 萬標箱。同時，積極研究完善多式聯運標準體系，在重慶、青島等地積極探索多式聯運“一單制”。

1.2 五大港口群鐵水聯運發展情況存在較大區域差異

按照地理位置的特點，我國港口可劃分為環渤海、長三角、東南沿海、珠三角及西南沿海五大港口群①環渤海港口群包括大連、營口、錦州、秦皇島、黃驊、唐山、天津、煙臺、青島、日照等；
長三角港口群包括上海、連云港、寧波舟山等；
東南沿海港口群包括福州、泉州、廈門等；
珠三角港口群包括汕頭、深圳、廣州等；
西南沿海港口群包括湛江、廣西北部灣港等。。這些港口群的集裝箱鐵水聯運量如表1所示，全國占比情況如圖3所示，2020年全國集裝箱鐵水聯運量占比排名情況如圖4所示。

表1 五大港口群集裝箱鐵水聯運量

圖3 五大港口群集裝箱鐵水聯運全國占比

圖4 2020年全國排名前11位的港口集裝箱鐵水聯運量占比

由表1、圖3 和圖4 可以看出，不同港口群的發展特點差異較大，主要體現出以下幾個特征。

（1）環渤海港口群集裝箱鐵水聯運規模大、占比高。2020 年，環渤海港口群集裝箱鐵水聯運量為433.3 萬標箱，占全國鐵水聯運總量的64.8%，是環渤海港口群集裝箱吞吐量占全國集裝箱吞吐量比重（30.1%）的2.2倍（見圖3）。其中，青島港完成集裝箱鐵水聯運量170.8 萬標箱，規模居全國首位；
營口港完成集裝箱鐵水聯運量占營口港集裝箱吞吐量的17.9%，占比居全國首位（見圖4）。

環渤海港口群集裝箱鐵水聯運發展較好主要有以下3 方面原因：①港口腹地范圍廣、鐵路發達，天津、河北、遼寧、山東四省市鐵路網密度是全國平均水平的3 倍，發展鐵水聯運具有便利優勢；
②環渤海及周邊地區煤炭、礦石資源豐富，在打贏藍天保衛戰、運輸結構調整等政策的強力驅動下，港口集疏運“公轉鐵”“散改集”成效顯著；
③青島[14]、營口[15]等地方政府和港口企業積極出臺政策、整合資源，推動鐵水聯運創新發展。

（2）長三角、珠三角、東南沿海港口群陸海統籌推進江海聯運和鐵水聯運，水路集疏港比例高。2017—2020 年，長三角、珠三角、東南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量保持了較快增長，年均增速分別為37.8%,17.6%,50.6%，但集裝箱鐵水聯運量占集裝箱吞吐量的比重仍然較低。2020年，長三角、珠三角、東南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量占比分別為2.2%,0.6%,0.5%，均低于全國平均水平，其中上海、寧波舟山、廣州、深圳四大港口的占比分別為0.6%,3.5%,0.5%,0.7%。

江海聯運發達、水路集疏港比例高是長三角、珠三角、東南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量占比較低的主要原因。江海聯運作為一種綠色低碳的聯運方式，符合“公轉水”這一運輸結構調整方向。我國長三角、珠三角地區水網密集、通航條件好，長江干線、西江干線等三級及以上航道占全國比重超過2/3，江海聯運優勢突出。2020 年，長三角、珠三角港口群的集裝箱通過水路集疏港的比例分別為64.7%和68.1%，遠高于其他港口群。東南沿海港群水路集疏港比例也達到57.1%。其中，上海、寧波舟山、廣州、深圳四大港口水路集疏港的比例分別為70.9%,58.0%,91.0%和57.9%。

（3）西南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量較小，但增長勢頭迅猛。2017—2020 年西南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量情況如圖5 所示?？梢钥闯?，2017—2020 年，西南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量由1.9 萬標箱增長至25.4 萬標箱，年均增速達138.2%，是全國沿海主要港口鐵水聯運量年均增速的5.4 倍，占比從0.6%提升至4.1%。其中，受益于國家西部陸海新通道戰略，廣西北部灣港[16]的集裝箱鐵水聯運量年均增速達284.1%，增速居全國第1 位，運輸貨類超過500 類，并實現與中歐班列對接。

圖5 2017—2020年西南沿海港口群集裝箱鐵水聯運量

1.3 我國沿海主要港口的集裝箱鐵水聯運量占比相較歐美國家偏低，具有典型的亞洲特色

盡管近年來我國集裝箱鐵水聯運發展迅速，但從集裝箱鐵水聯運量占沿海港口集裝箱吞吐量的比重來看，與歐美主要港口相比仍有較大差距。2020年全球集裝箱吞吐量前20港口鐵水聯運情況如表2所示。

表2 2020年全球集裝箱吞吐量前20港口鐵水聯運情況

表2 （續）

由表2 可以看出，2020 年，全球集裝箱吞吐量排名前20的港口中，鹿特丹、安特衛普、漢堡等歐洲港口鐵水聯運占比分別為8.8%,7.4%和30.4%，洛杉磯、紐約等美國港口占比分別為35.0%,8.8%。亞洲港口鐵水聯運則占比普遍偏低。全球集裝箱吞吐量排名前20的港口中，亞洲港口占有14席。除青島（7.8%）外，其余港口鐵水聯運占比均較低，其中上海、廣州、深圳、廈門4個港口占比均低于1%，新加坡、香港、杰布拉里、高雄4個港口無鐵水聯運。

包括我國港口在內的亞洲主要港口集裝箱鐵水聯運量占比偏低與經濟發展模式和運輸方式密切相關。亞洲國家和地區普遍采用外向型經濟發展模式，因此人口和產業高度集中在沿海地區，導致港口集裝箱運距較短，不利于發揮鐵路運輸優勢。據調查，長三角、珠三角地區陸路運距小于300km 的占比為77.5%，小于500km 的占比高達93.4%。同時，縱觀集裝箱吞吐量位居世界前列的亞洲港口，得益于便捷高效的航運網絡優勢，通過水運集疏港的比例普遍很高，如韓國的釜山港2020 年水運集疏港比例為55.1%，與我國寧波舟山港、深圳港相近。

整體上，我國集裝箱鐵水聯運發展仍處于初級階段，未來仍有較大的發展空間。盡管我國集裝箱鐵水聯運發展的基本面向好，但從前文所述的區域發展不平衡、與歐美發達國家港口差異較大等特征可以看出，我國集裝箱鐵水聯運發展仍面臨一些制約因素，主要體現在市場環境、運輸方式銜接及支持政策等3個方面[17]。

2.1 統一開放、競爭有序的市場環境尚未形成

市場經濟的本質是市場在資源配置中發揮決定性作用，我國市場運行中存在的一些體制機制問題是阻礙集裝箱鐵水聯運進一步發展的主要因素。

（1）鐵路市場化程度不高。業內普遍認為，發展多式聯運的關鍵在鐵路。由于鐵路“一家獨大”的地位，港口等貨運相關企業在與鐵路的合作中往往處于弱勢，很難與其實現合作共贏，一體化運營、全流程服務更無從談起。同時，鐵路運輸定價機制僵化。近年來雖采取了一些運價下浮的優惠措施，但根據客戶需求、貨物特點、市場變化等情況浮動的機制不足，涉及跨局運輸時，運價調整尤為困難，相對公路運輸機動靈活的定價方式，市場競爭力明顯不足。

（2）公路運輸市場低價競爭的格局未根本扭轉。近年來，各地政府大力開展公路超載超限治理，公路超載超限現象已得到有效遏制。但公路貨運經營主體“小、散、弱”的問題并未改變，導致公路運價長期偏低，貨車司機群體工作時間長、經營負擔重的問題引發社會輿論關注。

2.2 運輸方式間銜接不夠順暢

鐵路運輸與水運之間在規則標準、基礎設施、信息互聯互通等方面銜接不暢，是制約集裝箱鐵水聯運的關鍵點。

（1）部門間管理規則和標準不夠統一。鐵路運輸與水運在貨物品名、類別劃分、裝載箱體等方面的標準缺乏統籌，各自為政。如兩者關于危險貨物的界定標準不一，一些水上視為普通適箱貨的貨物，鐵路則歸入危險貨物范疇。特別是運輸單證不統一，貨物更換運輸方式時需要二次“起票”，重新填寫內容高度重復的單證，既降低了作業效率，又增加了管理成本。

（2）設施“硬銜接”不夠順暢。鐵路與港口之間大多存在“鄰而不接”“接而不暢”等問題[18]。調查的17 個有集裝箱鐵水聯運業務的港口中，僅有6 個港口鐵路裝卸線延伸至碼頭后方堆場，其他11個港口的鐵路集疏運均需要公路短途接駁，部分接駁距離在10km 以上，導致“最先和最后一公里”物流成本偏高。

（3）信息“軟銜接”不足。鐵路、港口、船公司、貨代、海關等信息相對獨立，各行業間信息壁壘高，“信息孤島”現象比較普遍。特別是鐵路部門對運單號、車皮號、在途等信息開放十分有限，形成信息鏈條“硬隔離”，對鐵水聯運的時效性產生嚴重負面影響。

2.3 配套支持政策仍需加強

從歐美國家經驗來看，政策扶持是推進鐵水聯運發展的重要一環，我國在這方面尚存在不足。

（1）政策支持多采用價格補貼形式，創新舉措不多。目前，上海、浙江等各地方政府均采用按箱給予鐵水聯運運價補貼的方式支持鐵水聯運，但隨著箱運量高速增長，這一方式顯然無法持續。同時，長期采用運價補貼的方式不僅加重了地方財政負擔，還有可能擾亂運輸市場秩序，給后期發展留下隱患。

（2）項目建設的要素保障存在難點。近年來，國家大力推進港口集疏運系統建設，但落實在具體項目上，在資金、用地、用海等方面存在不少困難，建設進展未達到預期。

大力發展集裝箱鐵水聯運不僅是我國運輸結構調整的重要舉措，也是碳達峰的重要任務。針對我國集裝箱鐵水聯運發展在市場環境、運輸方式銜接以及支持政策等方面存在的制約因素，需要從交通運輸行業內在因素和外在因素兩個層面來尋求破解之道。

3.1 深化運輸結構調整，強化聯運組織管理

（1）持續推進大宗貨物“公轉鐵”“公轉水”[19]。深化運輸結構調整示范區建設，持續推動公路大宗物資和中長途貨物運輸等向鐵路、水運方式轉移，推進糧食、煤炭、礦石等大宗貨物“散改集”。以長三角地區、粵港澳大灣區等為重點，強力推進江海聯運、鐵水聯運發展。

（2）擴大鐵水聯運試點示范工程覆蓋范圍。結合長三角、粵港澳、西部陸海新通道等重大國家戰略，在更大范圍、更高水平上開展多式聯運示范工程建設。以鐵路、海運公司為重點，開展內貿集裝箱鐵水聯運新體系示范試點，推動“系列2”集裝箱在水運領域中的應用，減少拆箱倒裝作業環節。加快短途小循環、重去重回、雙層列車等班列示范開行力度，豐富集裝箱鐵水聯運產品和功能。

3.2 營造良好行業環境，健全標準規則體系

（1）大力推進標準規則統一。以鐵路與海運規則銜接為重點，推動建立適應多式聯運一體化運作的規則協調和互認機制。加快研究制定不同運輸方式互認的貨物品名、品類劃分、貨品代碼等目錄清單。加強各運輸方式設施、設備、信息、服務等標準規則銜接，建立完善貨物裝載、安全管理、貨物交接、支付結算、金融保險等規則體系。推行鐵水聯運“一單制”，優化單證、通關等業務流程，在制度上降低鐵水聯運成本。

（2）加快培育鐵水聯運市場主體。以多式聯運示范工程為抓手，加快培育全程負責、一體化服務的多式聯運經營人。鼓勵港口企業、航運企業、鐵路運輸企業、物流企業等組建鐵水聯運專業化經營主體。支持以資本、信息、產品等為紐帶，培育發展一批“鏈主型”“貨代型”“平臺型”“綜合型”的鐵水聯運經營主體或企業聯盟，為企業提供一體化解決方案、提供全鏈條、高品質、專業化的多式聯運服務，在組織上降低鐵水聯運成本，減輕對財政補貼的依賴程度。

（3）持續加強公路貨運車輛超限超載治理。加大貨物裝載源頭監管力度，重點加強港口、礦山、物流園區等重點源頭單位貨車出場（站）裝載情況檢查，禁止超限超載車輛出場（站）上路行駛。嚴格落實治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作要求，統一公路貨運車輛超限超載認定標準，加大對大宗貨物運輸車輛超限超載的執法力度，在管理上降低鐵水聯運成本。

3.3 暢通信息資源渠道，提升互聯互通水平

（1）深化政務數據共享開放。在國家政務數據共享交換體系下，推進部門間、區域間、方式間公共信息服務數據更深層次交互共享。研究制定推動多式聯運政務數據開放的相關制度規范，安全有序開放交通運輸、市場監管等多式聯運相關政務數據。

（2）加快完善鐵水聯運信息交換接口標準體系。推進鐵路、港口等企業間信息互聯共享，積極協調鐵路運輸管理信息系統（Transportation Management Information System,TMIS）的生產計劃、貨物在途跟蹤、運輸組織調度等信息實時接入，暢通鐵水聯運信息鏈，加快構建形成以政府公共信息服務為基礎、企業間互聯應用為主體、暢通高效的鐵水聯運信息服務體系，在技術上降低鐵水聯運成本。

3.4 持續優化集裝箱鐵水聯運外部環境

（1）深化鐵路市場化改革。進一步理順跨路局協調、定價和成本分攤等機制，完善運價浮動機制，進一步取消合并鐵路貨運雜費，逐步放開鐵路貨運競爭性領域價格，擴大企業自主定價范圍，建立健全能靈敏反映市場供求和競爭狀況、體現服務質量差異的鐵路貨運價格形成機制。

（2）加強財政支持力度。統籌考慮車購稅資金、中央基建投資等資金，鼓勵社會資本設立鐵水聯運產業基金，鼓勵金融機構加大對鐵路和鐵水聯運企業金融服務的支持力度，撬動更多社會資金，拓寬投融資渠道，支持鐵水聯運發展。

（3）完善用地用海支持政策。加大對港口集疏運鐵路、物流園區和工礦企業鐵路專用線建設用地支持力度，對新增建設用地指標予以優先安排。加大涉海的鐵水聯運工程配建設施等項目的支持力度，在符合海域管理法律法規及圍填海管理政策的情況下，重點保障用海需求。

（4）加強創新支持。發揮碳排放權交易市場作用，研究鐵水聯運碳排放交易產品和交易方式，推動碳排放配額交易，對鐵水聯運實行減碳經濟補償。

本文從國家“雙碳”戰略對集裝箱鐵水聯運發展的要求入手，總結了“十三五”期間我國集裝箱鐵水聯運的發展特點和制約因素，并針對性地提出未來高質量發展集裝箱鐵水聯運的對策建議，以推動我國順利實現“雙碳”戰略中的集裝箱鐵水聯運發展目標。受篇幅限制，本文并沒有對每一個沿海主要港口的發展特點進行詳細分析，所提出的對策建議也沒有兼顧全部沿海主要港口鐵水聯運發展過程中所面臨的問題，下一步將分港口開展更具有針對性的研究。