行政事業單位國有資產管理探析

摘要：行政事業性資產是我國國有資產的重要組成部分。行政事業單位國有資產根據資產形式可以分為流動資產、固定資產、無形資產以及其他形式資產，這些行政事業單位國有資產為保障行政事業單位履職發展提供了物質基礎。近年來，我國行政事業單位國有資產管理理論與實踐不斷深化，促進了我國行政事業單位國有資產管理模式升級與創新。

關鍵詞：行政事業單位；
國有資產；
管理

中圖分類號：F810.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2022.06.006

一、引言

行政事業性資產是我國國有資產的重要組成部分。加強行政事業單位國有資產管理對于履行事業單位職能具有至關重要的作用[1]。行政事業單位職能涉及社會服務的各方面，關系國計民生，對基本實現社會主義現代化奮斗目標起著重要保障的作用[2]。黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產管理體制，促進國有資產保值增值，推動國有資本做大做優做強，有效防止國有資產流失。自《行政事業性國有資產管理條例》（國令第738號）施行以來，各省市行政事業單位紛紛響應，依托現有管理體系、管理結構，進行針對性升級創新，探索新型管理模式，旨在提升管理工作的效率與質量，為相關監管工作提供了理論與實踐參考[3]。

隨著經濟的發展，對于資產管理，各國結合自身政治體系、發展水平、文化觀念等諸方面因素，逐步深入開展了公共資產的理論研究、公共資產管理制度以及績效評價研究，形成了符合各自國情和民眾需要的資產管理模式。其中，意大利形成了以控股機構為核心的“三層次”管理模式；
德國實施以財政部為核心的“二層次”管理模式；
法國實行“三重監督”完成資產的管理和監督工作，并建立健全國有資產管理法規。而我國關于這方面的研究比較晚，伴隨我國經濟管理體制改革發展，從沿用的財政部35號令和36號令到《行政事業單位國有資產管理條例》（國令第738號），國內各方面專家學者紛紛開展了關于行政事業性國有資產管理相關研究的探索，基本經歷了高度集中統一的計劃經濟管理體制研究（1949-1978）、國有資產改革初探研究（1979-1998）、探索新型管理模式研究（1998至今）三個階段[4]。陳玲分析了當前我國行政事業性資產管理績效評價中存在的不足，并給予了相關解決方案[5]。王煉鈞就資產管理效率問題，提出了加強對資產管理人員的專業技能培養的重要性等觀點[6]。湯麗娟提出，理順資產機制、突出模式創新是資產管理的首要任務，強調通過加強體系化的頂層設計提高政府管理職能[7]。戴秀河認為，行政事業單位不動產在管理的規則上存在不足，造成了管理上的漏洞與資源流失，并提出構建統一法規、強化管理部門職能、形成動態管理模式等解決相關問題的路徑[8]。林恬恬強調國有資產的重要性，并探討了行政事業單位國有資產管理的方式[9]。雖然近年來相關學者從多角度、多維度進行了研究，但由于各區域、各地方政策以及各行政部門職能的差異，也導致了管理模式難以統一，因此，創新管理模式仍是各級行政事業單位管理資產的重要研究方向之一。

二、優化行政事業單位國有資產管理的意義

行政事業單位國有資產的管理權與使用權屬于所在的行政事業單位，而所有權屬于國家，管理工作的有效執行有利于提升行政事業單位的工作效率，在創造經濟效益等方面起著至關重要的作用[10]。行政事業單位國有資產根據資產形式可以分為流動資產、固定資產、無形資產以及其他形式資產，這些行政事業單位國有資產為保障行政事業單位履職發展提供了物質基礎。近年來，我國行政事業單位國有資產管理理論與實踐不斷深化，促進了我國行政事業單位國有資產管理模式升級與創新。

●有利于筑牢防止國有資產流失的廉政建設堤壩

行政事業單位國有資產是提供公共服務的必要條件，是其開展工作的物質基礎。自財政部35號令和36號令以來，各行政事業單位需要對國有資產進行定期保養與維修，定期進行資產盤點核對，保障資產來路清、去路明，賬實相符、賬賬相符[11]。相關管理工作不僅需要明確資產數量、保證資產質量，以滿足正常工作需求，而且還需要明確使用部門、責任部門等相關部門的權屬關系，實施與執行落實到點、責任到人的管理政策 [12]。進入新時代以來，黨風廉政建設作為全面從嚴治黨的重點推進方向，要求一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，對此必須在資源富集的國有資產管理領域構建更加嚴密的制度體系，而財務工作制度正是一項關鍵性制度支撐。黨風廉政建設不僅需要黨內制度建設，而且需要各相關領域建立起拒腐防變的關鍵性有效制度支撐。同時，通過持之以恒加強黨風廉政建設，倒逼國有資產管理領域提高管理監督水平，切實強化財務監督，才能有效防止腐敗現象滋生，保障國有資產安全，推進國有資產管理創新。

●有利于推進實現國有資產保值增值的資產管理體制改革

行政事業單位國有資產存在多種資產形式，具有經營性國有資產不具備的特殊性質。行政事業單位國有資產主要以固定資產、無形資產居多，這些資產在保值增值屬性上相對較差。對此，行政事業單位國有資產主要以更好履行公共服務工作為主要目的，通過保障機構穩定運行，提高國有資產使用效益，間接促進資產保值和增值[13]。黨的十九大之后，行政事業單位國有資產的管理已確立了主體框架，針對行政事業單位國有資產管理將加快建立健全現代財政制度，通過科學編制管理政策、強化資產管理方法、有效分配可用資源、強化資產管理水平，提高資源配置效率，為行政事業單位履行公共職能提供足夠的資源補給。

●有利于節約公共服務成本

行政事業單位承擔著社會公共管理的各種職能，其資產是保障行政事業單位日常工作開展的物質基礎，在保障工作職能正常運轉的同時，需要保證資產的完整和安全，避免發生資產流失情況[14]。而在實際工作過程中，公共服務成本與國有資產消耗具有相關性，存在一定程度的不可調和性。但隨著管理效率的提升，各行政事業單位日常職能已成固定的模式，隨著行政事業單位管理年限的增長，其資產消耗的日耗、月耗、年耗，都可以得出可計量的數據。因此，通過制定購置審批制度，推動行政事業單位國有資產管理向著集約高效的模式轉變，實現按需購置、注重管理、降低消耗的管理目標，可以有效扭轉以往重購置輕管理的傾向，體現了可持續發展理念，能夠促進公共服務功能最優化。

三、行政事業單位國有資產管理存在的問題

●管理制度有待健全

近年來，隨著行政事業單位改革重組，行政事業單位職能得到完善，各管理部門職責逐步明確，同時也出現了新的問題。隨著人員的更替和新的管理體系確立，沿用傳統的財政部35號令和36號令已不適應當前的形勢變化。因此，國家在2021年制定了國令第738號管理條例，使得國有資產管理部門職責進一步得到了有效的管理政策體系支持[15]。然而整體性的改革思路還需要落實到各地區各領域各單位，但目前還沒有真正實現與具體行業實際情況的結合，缺乏與以往經驗和現存管理政策的有機結合，使得“多頭管理”“管理真空”“難以監管”等現象仍然存在，諸如多部門爭相管理同一資產、因級別問題不便于管理以及“難管且得利少”的少有問津等多種管理難題仍不同程度存在。

●人員配置不足，專業水平有待提高

當前，行政事業單位由于編制數量有限，使得人員配置需要一人多職，兼顧多項任務。而在近年行政事業單位招聘中，多數以文員工作崗位進行招聘。人員在進入工作崗位后，需要在完成現有崗位工作外，根據部門需要，兼顧管理資產的工作，而由于本職工作任務繁重，大多數工作人員只能在“業余時間”進行資產的清查、記錄、管理等資產管理業務。這也導致了管理較為松散，無法及時高效地辦理資產管理相關手續。加上招聘的行政事業單位工作人員鮮有資產管理專業技術，多為兼職人員，也未經過系統的管理專業技能培訓，導致相關人員缺乏專業技術能力。同時，有的人員工作崗位變動頻繁，使得這種薄弱的管理基礎更顯不足，難以適應新形勢下的“標準化”資產管理要求。因此，目前來看，人員配置不足，崗位專業水平不足，已經成為當前行政事業單位資產管理的最大問題之一，需要各行政事業單位探索符合自身單位實際情況的資產管理模式和方法。

●資源配置欠合理，預算管理較薄弱

在具體國有資產管理過程中，行政事業單位主要依賴國家財政資金運轉，與行政性機構具有高度相似性，資源配置單一，存在資產管理混亂進而造成資金浪費現象[16]。一些行政單位的具體管理工作往往需要較高的資金成本，使得管理活動需用高效的管理效率來調節。與此同時，一些行政單位在無償性資金管理方面水平較低，重復購置特定資產等管理漏洞直接提高了管理成本。另外，一些行政單位資產管理缺乏靈活性，巨額資金和大量資源難以進行“一對一”的有效工作匹配，難以通過市場化模式對資產價值進行高效的運營管理工作，使得收益管理工作質量較差，難以與當前的經濟形勢匹配。

目前，對資產價值的管理主要通過預算管理來進行，預算招標制度是當前行政事業單位在采購過程中主要的手段之一，而其偏差將導致資源配置欠合理，產生資金浪費。資產管理是對采購后的實物進行管理的工作，進而更好地實現單位職能。但一些行政事業單位往往忽略了預算管理的重要性，缺乏部門間的協調工作，無計劃的多頭采購、重復采購等情況多有發生，致使國有資產管理在預算機制上存在諸多短板，難以實現國有資產管理的集約高效，最終造成預算管理工作難以與資產收支要求進行匹配，使得預算管理工作的推進質量不能達到預期的目標。

四、加強行政事業單位國有資產管理的對策

●進一步提高思想認識，不斷健全管理制度體系

自國令第738號《行政事業性國有資產管理條例》實施以來，行政事業單位的主要負責人大都認識到資產管理的重要性，并以相關法律法規為依托，從根源上來抓好資產管理。對于人數較少的服務型單位而言，只有單位主要負責人親自負責，才能發揮絕對優勢，各業務部門才會真正重視，使得資產管理工作能夠順利進行。而對于編制配置人數較多的單位，在符合法律法規的情況下，可根據需要指定分管領導負責資產管理事宜，做到專人負責、健全問責、管理有度，更好地指導所在部門落實資產配置、使用、處置、收益等工作環節的管理責任。

對于行政事業單位而言，國有資產管理工作涉及內容繁雜，但基本上都需要根據國家利益與政府工作效能進行綜合考量。在日常工作中，由于管理人員職位的限制，使得相關工作存在一定阻力，難以順利推進，需要著力構建科學合理的國有資產管理體制。目前，從國家層面建立了國務院國資委，統籌管轄各地區財政部門的資產管理工作。而各地區根據資產擁有規模和國有資產的現實情況紛紛制定了相關的資產管理細則。顯然，科學合理的管理體制對于行政事業單位的國有資產安全而言至關重要。因此，各級行政事業單位作為國有資產管理體制的重要節點和關鍵主體，需要對所在單位情況進行統籌分析，篩選關鍵資產內容，不斷優化相關管理策略與內容，進行有針對性的管理制度機制建設，才能真正落實國有資產管理責任。

●合理配置人員，加強專業素質

提高資產管理水平，離不開人員的專業技能提升和豐富的工作經驗積累。而專業技能提升和工作經驗往往需要時間積累，這也導致這類人員年齡偏大，難以長期從事繁瑣復雜的固定資產管理工作。因此，建設合理的人才隊伍就顯得格外重要。合理的人才梯隊，可及時對晉升的資產管理人員所負責的工作進行接管，避免“空檔期”造成的資產管理工作滯后[17]。因此，在進行行政事業單位工作人員錄用時，可以有針對性地設置資產管理專崗。采用嚴格的人才選拔程序，招錄專業的資產管理人員，制定有效的政策留住人才，避免人才流失，形成可持續的資產管理體系與專業的管理人員培養模式。

在對資產管理人員專業技能培訓中，除了專門負責處理資產系統的人員外，還可以選取部門年輕工作人員或剛入職人員進行崗位輪轉學習。一方面保證崗位調動時，確保資產管理無縫銜接；
另一方面使得新生力量對資產管理形成必要的管理意識，在其后續工作中，能夠及時對涉及資產的內容進行處理，進而提高國有資產的管理效率，避免資產流失。

●盤清家底，化解歷史遺留問題

目前，隨著改革的不斷深入，為了更好服務大眾，各部門紛紛進行合并優化整體結構，而合并后導致的資產與債務問題也成為了行政事業單位資產管理急需解決的難題。單位合并導致的資產與債務審計可采用簡化便捷的手續進行，合并后的單位承接注銷單位的資產和債券債務，有義務處理各項歷史遺留問題。為解決歷史遺留問題，可在合并之初聘請專業機構對現有財務情況進行梳理，有針對性地提出化解方案；
也可以利用本單位專職的資產管理人員，讓其統計出固定資產、無形資產等詳細明細，制成詳細的資產對接單。在組織結構合并完成后，根據合并部門體量，前期可保留原有的多個資產管理專員，并選擇第三人進行資產輔助監管，盤清土地、房屋、車輛等重要資產盈虧問題。注意完善資產交接手續，及時做好資產變化位置、職能部門、權限等內容的記錄工作，確保能夠及時找到對應資產，做到賬實相符，避免國有資產出現流失。

●建設資產管理信息化、共享化平臺

隨著現代科學技術的發展，行政事業單位的數量漸漸固定，而資產數量隨著部門體制職能的逐步完善也會隨之增加，導致難以用傳統的賬簿進行簡單的登記。因此，高效尖端的國有資產管理信息化系統應運而生[18]。國有資產管理信息化系統具有優化信息的功能，能夠根據需求進行網上辦理，實現了從傳統的靜態管理向多層次、多角度的動態監管。根據國家與政府推行的“無紙化”辦公的要求，網上固定流程的處理模式可以簡化資產錄入的流程與周期，便于資產信息的追蹤溯源。而共享的信息技術已在其他領域有較高程度的應用，其效果可使資源調配更為合理。行政事業單位作為服務大眾的直接或間接部門，共享部門資源有利于推進單位資產整合，提升與優化社會服務職能，可以從根源上避免重復設備購置，降低財政資金的浪費，最大限度發揮國有資產效益，促進節約型社會及廉潔型政府建設。

參考文獻

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作者簡介

孫詣來，長春工程學院資產處職員，碩士。研究方向：資產管理；
人力資源管理；
物流管理。

責任編輯 張忠義