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某某區市政道路及配套工程項目
（開發區部分）
財政承受能力論證報告
某某區市政道路及配套工程項目
（開發區部分）
財政承受能力論證報告
目
錄
一、項目概況
................................ ......
1 1
二、責任識別
................................ .....
10
三、支出測算
................................ .....
12
四、能力評估
................................ .....
13
五、論證結論
................................ .....
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某某 區市政道路及配套工程項目
?。ㄩ_發區部分）財政承受能力論證報告
一、
項目概況
?。ㄒ唬╉椖棵Q
某某區市政道路及配套工程項目(開發區部分）（以下簡稱“本項目”）
?。ǘ╉椖款愋?/p>
本項目為新建項目。
?。ㄈ╉椖拷ㄔO地點
本項目位于某某市某某區。
?。ㄋ模╉椖繉嵤C構及出資代表
某某市某某區人民政府（以下簡稱“區政府”）授權某某市某某經濟開發區（以下簡稱“開發區”）為項目實施機構，指定吉林省匯民建設投資有限公司（以下簡稱“政府出資公司”）作為政府出資代表與中選的社會資本展開合作。
?。ㄎ澹╉椖扛艣r
1、項目總投資估算 本項目工程總投資為 17978.09 萬元。其中工程費用 17280.26 萬 元，工程建設其他費用 6108.55 萬元，建設期利息 697.83 萬元。
2、項目建設內容及規模 本項目主要產出內容包括：市政道路、雨污水設施、綠化等項目等。其中：
?。?）某某某某經濟開發區（卡倫鎮）基礎設施—甲二路等三條道路工程 道路總長 2309 米，總鋪裝面積 46543.19 平方米；人行道方磚面
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積 27213 平方米，其中污水管線總長 3098 米，雨水管線長 2679 米， 給水管線長 3036 米,供電線路長 4620 米，綠化面積 3105 平方米，行 道樹 918 株，道路照明用路燈 134 盞。
?。?）某某某某經濟開發區（卡倫接續替代產業園）基礎設施-緯八路—山水大道排水主線工程 雨水工程：修建規格為 2.0 米×2.0 米箱涵 3614 米。污水工程：
修建管徑規格為 1000mm 的污水集水管線 3544 米。
?。?）某某某某經濟開發區（卡倫接續替代產業園）基礎設施-南區甲二路及丙二十四路道路及給排水延長線工程 道路總長約 730 米，道路總鋪裝面積約 14304 平方米，排水長約 1600 米，給水長約 800 米，供電線路長約 750 米。
?。?）某某某某經濟開發區（卡倫接續替代產業園）基礎設施-污水處理廠集水管線工程 管線全長 2650 米。
3、項目建設采用 PPP 模式的必要性和可行性 3.1 必要性 我國目前已進入改革深水區，政府迫切需要通過一系列措施來轉變職能，提升自身服務能力和治理能力，減少對微觀事務的過度參與， 提高公共服務的效率與質量。PPP 模式作為公共產品供給機制的重大改革，能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，有利于充分發揮市場機制作用，動員社會力量，構建多層次、多方式的公共產品供給體系，增強公共產品的供給能力、提高供給效率，實現公共利益最大化，有利于簡政放權，實現政企分開、政事分開、更好地促進政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代治理概念。
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（1）拓寬融資渠道，優化資源配置 本項目作為政府的基礎設施投資項目，傳統的融資途徑較單一， 主要依托銀行貸款進行建設，而《某某院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43 號）中對地方政府的債務規模、舉債程序和用途都進行了限制。因此，在項目自有資金缺乏、舉債受限的情況下，PPP 作為國家、吉林省所鼓勵的社會資金進入基礎設施領域的方式，能夠解決項目的自有資金問題，帶動銀行貸款等金融資金。PPP 的機制還打通并規范了民間資本進入本項目的渠道，利用市場合理配置資源，有利于充分利用社會資金豐富的優勢條件。
?。?）降低項目整體風險，促進公私密切合作 PPP 模式中，由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，政府和社會資本充分發揮自身優勢，雙方各自承擔相應責任，使風險分配更合理。同時轉變政府管理方式，通過設置績效考核機制，與項目公司收入掛鉤，從而實現對項目提供公共服務質量的把控，降低了政府的投資風險。
?。?）提高資源使用效率，增強項目經濟效益 以 PPP 的模式引入社會資本，社會資本的利益同項目運作的好壞密切相關。社會資本深度參與項目，可以充分發揮其專業分工的優勢， 可以實現資源的優化配置，利用其成功的技術和經驗，從成本、質量、管理等方面綜合提高項目資源的使用效率和經濟效益。
3.2 可行性 （1）法律保障 某某院、財政部等全面推廣和規范 PPP 模式，現已形成具有中國特色的 PPP 模式的法律法規體系，主要包括：某某院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合
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作模式指導意見》的通知（國辦發〔2015〕42 號），《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215 號），《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財金〔2014〕113 號）
等，明確了 PPP 模式收益共享、風險共擔的基本原則，并推出了針對 PPP 項目融資、稅收的眾多優惠政策及保障措施，為基礎設施領域引入社會資本提供了政策保障。
?。?）市場趨勢 順應融資環境，更易獲得融資支持。在當前嚴控政府債務風險、限制政府融資平臺等融資渠道的大環境下，某某院以及財政部、發改委等相關部門明確將 PPP 項目納入支持范圍，鼓勵社會資本通過政府付費等方式參與基礎設施和公共服務項目投資運營，拓寬城鎮化建設融資渠道。政策性銀行、商業銀行、保險、基金、信托等金融機構積極響應國家政策，加大對 PPP 項目的資金支持。通過引入 PPP 模式， 便于獲得金融機構資金用于本項目。
?。?）行業成熟 國內市政道路、路橋類基礎設施建設行業 PPP 項目的成熟發展， 沉淀了豐富的實踐經驗，有大量成功項目案例可供參考，例如黃山國道改建項目、安慶外環北路項目等。通過對類似基礎設施和公用事業項目 PPP 運作模式學習和借鑒，結合某某區和項目具體實際情況，可以設計出適合、可操作的運作模式。
4、項目建設的進程及合規性 4.1 項目所處階段 項目處于識別階段。項目可行性研究報告及批復已完成，項目保證嚴格按照規范程序進行建設，以保障項目實施的合規性。
4.2 項目融資進展
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項目尚未開展融資，融資工作將由選定的中選社會資本方和政府方出資代表共同成立的項目公司負責。
4.3 項目采購進度 項目尚未開展招采工作，擬采用資格預審、公開招標方式選擇合作方。
4.4 項目建設進度 項目為新建項目，尚未開工；建設期為 2 年（2016～2017 年）。
4.5 施工及運行 待《PPP 項目合同》簽訂后，項目進入執行階段。中選社會資本方成立項目公司，并依法推進項目施工工作。
4.6 合作期限 合作期限為 15 年，其中建設期 2 年（2016～2017 年），運營期 13 年（2018～2030 年）。
?。╉椖窟\作方式
1、項目整體運作模式 本項目采取“BOT（建設-運營-移交）”的 PPP 運作方式，具體運作模式如下：
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（1）區政府授權開發區為項目實施機構，指定吉林省匯民建設投資有限公司（以下簡稱“政府出資公司”）作為政府出資代表與社會資本展開合作。
?。?）擬通過公開招標選擇社會資本。
?。?）由中選的社會資本通過與政府出資公司按照約定的出資比例在某某區組建項目公司（SPV 公司），注冊資金不少于 3595.62 萬元，政府出資公司出資 1 元，其余由社會資本持有，雙方按實際出資額度分紅。
?。?）開發區與項目公司簽訂《PPP 項目合同》，并授予項目公司經營權，負責本項目的投資、建設、運營和維護。
?。?）項目公司在運營期，運營和維護本項目設施，并獲得政府付費，以上收入用于支付經營成本、回收投資并獲取合理投資回報。
?。?）在合作期限期滿后，在確保本項目資產可良好運營的前提下，項目公司應按照項目協議約定的機制、流程和資產范圍，將本項目相關設備設施資產、項目運營資料檔案等無償、無抵（質）押的移交給區政府或其指定機構。
?。ㄆ撸╉椖咳谫Y結構
1、項目資本金比例 根據《某某院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》 （國發[1996]35 號）、《某某院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發[2009]27 號）、《某某院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發[2015]51 號）等有關規定，基礎設施建設項目的最低資本金比例為 20%。
根據某某區基本項目實際情況，本項目的資本金比例為 20%。
2、項目公司股權結構
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根據《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156 號）等文件的要求，政府方在項目公司的持股比例應當低于 50%，且不具有實際控制力和管理權。
根據本項目實際情況，項目公司股權結構為政府出資公司 1 元， 其余由社會資本持有。
項目公司日常經營管理事物的表決權與股比一致，但本項目屬于公益性項目，通常政府對關系公共利益和公共安全的事項（如股權變更時，受讓方不滿足合同約定的技術能力、財務信用、運營經驗、縮減運營養護經費、民生保障、社會穩定、公共安全等）時政府方有一票否決權。
3、項目資金籌措 根據本項目的項目資本金和股權結構，本項目資本金由社會資本方根據項目建設時序以現金形式投入，其余資金通過貸款方式籌措。
4、項目融資 根據某某院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60 號）的規定，在獲得開發區批準的情況下，項目公司優先以項目的預期收益等作為項目的融資質押擔保。項目公司預期收益屬于金融資產中的“應收賬款”，通過“應收賬款質押貸款”進行項目融資，符合國發[2014]60 號文件政策。
項目公司以與政府方簽署的《PPP 項目合同》中支付條款作為項目未來收益擔保，若項目公司以項目未來收益權做質押未能實現項目公司順利融資，社會資本應采取母體股東貸款、補充提供擔保等方式確保項目公司融資工作得以順利完成。
?。?八）項目回報機制
本項目屬非經營性項目，在 PPP 合作期內，項目公司依據《PPP
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項目合同》規定運營維護所涉及資產，需要政府采用政府付費的方式， 由政府向項目公司購買本項目可用性（符合驗收標準的公共產品）以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），政府根據績效考核情況向項目公司支付費用，包括可用性服務費和運維績效服務費。
?。ň牛╉椖匡L險分配框架
本項目的風險分配機制以風險最優分配原則為核心，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險預測能力、項目公司風險管理能力等要素，在政府和項目公司間合理分配項目風險。
原則上，項目建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔， 法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔?；谏鲜鲲L險分配原則，為解決風險分配這一貫穿本項目全生命周期的核心問題，我們針對具體各階段的風險情況， 提出相應的項目風險應對措施。
本項目風險分配及風險管理措施列表如下：
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風險支出責任分配及風險管理措施
類別 主要風險 政府 社會資本 風險管理措施
融資 未籌足所需資金
√ 將融資風險納入項目 PPP 協議體系，本項目衍生的一切融資手段僅限于用于本項目需要的目的。
成本超過預算
√ 再融資不確定性
√ 融資利率波動
√
建造 開工許可/批準 √
社會資本方應配合公共部門，提交履約保函和維護保函等由金融機構出具的可兌付承諾，并由社會資本方購買保險，進行保險等費用的承擔方式； 政府負責協調國土等主管部門，滿足項目建設的條件。
落實建設用地 √
配套建設（紅線外）
√
成本超支
√ 建設審批手續 √ √ 工程質量欠佳
√ 工期延期（社會資本方原因）
√ 不可抗力（可保險）
√ 不可抗力（不可保險）
√ √ 環境影響評價 √ √
運營和養護 共享共建設施 √ √
通過建立有效合理的績效考核機制，依據績效考核機制進行政府付費費用的調整，達到運營和養護風險的管理。
運行管理費用超支
√ 養護費用超過預算
√ 達不到服務標準
√ 輔助材料供應風險
√ 技術落后過時
√ 通貨膨脹引起的費用上漲 √ √ 造成環境污染或破壞
√ 不可抗力（可保險）
√ 不可抗力（不可保險）
√ √ 調價協議之外的價格變更 √ √ 移交 沒有達到移交條件
√ 通過合同體系約定移交條 件，并在移交前進行可用性評估。
移交費用超預算
√
法律和政策 針對項目的地方政策法規變更 √
通過動態的合同體系調整，可進行簽訂補充協議的形式進行此類風險的管理和規避。
公共部門越權簽訂合同 √
項目提前收歸國有 √
政府換屆 √
政府部門調整和負責人變更 √
作為政府方參與 PPP 項目的相 關單位調整和負責人變更 √
全國性法律和政策變更 √ √ 超出地方政府的權限 √ √ 全國性普遍增稅 √ √
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二、
責任識別
?。ㄒ唬┕蓹嗤顿Y支出責任
由吉林省匯民建設投資有限公司代表政府與中選社會資本共同成立項目公司（SPV）。項目公司注冊資金約占項目總投資的 20%，為 3595.62 萬元。雙方股比為政府方出資公司 1 元，其余由社會資本方持有。
?。ǘ┱顿M支出責任
財政補貼支出責任是指在 PPP 項目建設、運營期間，政府承擔的直接付費責任。本項目采用“政府付費”的回報機制，按照 21 號文規定方法計算。
經測算，在項目資本金收益率不高于 6.5%的前提下，政府每年支付費用 2079.95 萬元，其中可用性服務費 1993.00 萬元，運維績效服 務費 86.95 萬元（運營維護成本增加 8%收益），總計支付 27039.36萬元。
?。ㄈ┏袚L險支出責任
風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。
?。?）政府承擔風險 包括開工許可/批準風險，落實建設用地風險，配套建設（紅線外）
風險，針對項目的地方政策法規變更風險，公共部門越權簽訂合同風險，項目提前收歸國有風險，政府換屆風險，政府部門調整和負責人變更風險，作為政府方參與 PPP 項目的相關單位調整和負責人變更風險，由政府方承擔。
?。?）項目公司承擔風險
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包括未籌足所需資金風險，成本超過預算風險，再融資不確定性風險，融資利率波動風險，成本超支風險，工程質量欠佳風險，工期延期（社會資本方原因）風險，不可抗力（可保險）風險，運行管理費用超支風險，養護費用超過預算風險，達不到服務標準風險，輔助材料供應風險，技術落后過時風險，造成環境污染或破壞風險，沒有達到移交條件風險，移交費用超預算風險，由項目公司承擔。
?。?）共擔風險 包括建設審批手續風險，不可抗力（不可保險）風險，環境影響評價風險，共享共建設施風險，通貨膨脹引起的費用上漲風險，調價協議之外的價格變更風險，全國性法律和政策變更風險，超出地方政府的權限風險，全國性普遍增稅風險，由政府方和項目公司共同承擔。
?。?）本項目風險承擔支出責任 本項目風險分配原則中，政府僅部分承擔法律風險和政策風險， 其余設計、建造、融資、運營及維護風險均由項目公司承擔，按照以往經驗，項目的風險支出一般為總造價的 10%，政府轉移給社會資本的風險一般占整個風險的 80%，剩余 20%，即政府需要承擔的風險支出為（17978.09+6448.77）*10%*20%=488.54 萬元。
?。ㄋ模┡涮淄度胫С鲐熑?/p>
在 PPP 合同期內，實施機構向項目公司提供以下配套支持：
1、落實項目具體工程內容及投資規模，開展建設項目前期決策（如可研、資產評估等研究工作）。
2、協調項目周邊配套設施及臨時工程的審批及銜接工作。
3、設立本 PPP 項目財政專戶，用于承接各類補助、補貼、政策支持類資金，支付項目政府付費，并列入某某區財政預算，保障項目支付。
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4、政府相關主管部門，對本項目涉及的發改、財政、國土、規劃、建設、價格、稅收、環境保護等管理和審批事項，為項目公司提供相應支持和保障。
5、在 PPP 合作期內，根據適用法律和社會經濟發展狀況、城市發展及需求狀況，給予項目公司符合相關法律、政策規定的優惠政策和財政補貼。
三、
支出測算
?。ㄒ唬┕蓹嗤顿Y支出測算
股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。
由吉林省匯民建設投資有限公司代表政府與中選社會資本共同成立項目公司（SPV）。項目公司注冊資金約占項目總投資的 20%，為 3595.62 萬元。雙方股比為政府方出資公司 1 元，其余由社會資本方持有。
?。ǘ┱顿M支出測算
財政補貼支出責任是指在 PPP 項目建設、運營期間，政府承擔的直接付費責任。按照 21 號文計算結果為 26530.23 萬元。
?。ㄈ╋L險承擔支出測算
政府承擔的法律風險、政策風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。具體情況須由政府和社會資本方在《項目 PPP 協議》中予以明確。本測算采用比例法計算風險承擔支出，本項目在前期已進行了較為深入的風險識別工作，預計其中的絕大部分風險或全部主要風險將在政府與社會資本合作方之間進行明確和合理分配；其中政府承擔的風險主要為法律、政策等方面的風險，相對社會資本而言，所承擔的風險較小。
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本測算風險承擔成本按項目建設運營成本的 10%測算，自留風險成本取項目風險承擔成本的 20%，即政府承擔全部建設投資風險的 1% 即 488.54 萬元。
?。ㄋ模┡涮淄度胫С鰷y算
配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任， 通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有 相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。本 PPP 項目配套投入支出已計入總投資，政府方不承擔額外配套投入支出責任。
?。ㄎ澹┲С鰷y算結果
本項目股權支出為 1 元，政府付費支出為 26530.23 萬元，風險承 擔支出為 488.54 萬元，三項合計為 27018.77 萬元。
四、
能力評估
?。ㄒ唬┴斦С龌厩闆r
本項目政府股權支出部分，由現金方式出資 1 元，本項目考慮合 作期 15 年，某某區財政在建設期無支出責任，僅承擔運營期財政支 出責任，下表為某某區近 5 年一般公共預算支出情況表。
某某區近 5 年一般公共預算財政支出
單位：萬元 年份 2011 2012 2013 2014 2015 一般公共預算財政支出 351500 381900 436200 428000 535000 平均增長率相關說明 某某區2011-2015 年一般公共預算支出測算出平均增長率為11.54%。
依據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據某某區實際情況考慮，
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以 2015 年全市一般公共財政預算支出為基數，以后各年一般財政預算支出增長率按照平均增長率 11.54%的情景預測一般公用預算支出。
?。ǘ┴斦С鏊皆u估
本項目財政支出責任、財政支出數額預測及 PPP 項目財政支出情況。
年份 測算一般公共預算支出 本項目支出責任 比率 2016 596739.00 32.57 0.01% 2017 665602.68 32.57 0.00% 2018 742413.23 2029.51 0.27% 2019 828087.72 2037.29 0.25% 2020 923649.04 2045.01 0.22% 2021 1030238.14 2052.63 0.20% 2022 1149127.62 2060.15 0.18% 2023 1281736.95 2067.52 0.16% 2024 1429649.39 2074.73 0.15% 2025 1594630.93 2081.75 0.13% 2026 1778651.34 2088.56 0.12% 2027 1983907.70 2095.09 0.11% 2028 2212850.65 2101.34 0.09% 2029 2468213.62 2107.26 0.09% 2030 2753045.47 2112.80 0.08% 經測算，本項目在 2016—2030 年期間各年度支出占當年公共預算支出的比例在 0.00%—0.27%（2018 年占比最高為 0.27%，至 2030 年逐年遞減）。
此外，因本區目前已通過財政承受能力論證的項目還有某某區市政道路及配套工程項目（住建局部分）（以下簡稱“某某市政道路（住建局部分）”）等 PPP 項目，故需要綜合考慮既有 PPP 項目以及本 PPP項目對某某區地方未來財政支出的影響。經測算，2016—2030 年期間某某區所有擬實施的 PPP 項目預期財政支出占一般公用預算支出的比例如下表所示。
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某某區所有擬實施 PPP 項目預期財政支出占比匯總表
年份
測算一般公共預算支出
本項目支出責任
本項目占比 某某市政道路（住建局部分）支出責任 某某市政道路 （住建 局部分）
占比
支出責任合計
占比合計 2016 596739.00 32.57 0.01% 10.83 0.00% 43.40 0.01% 2017 665602.68 32.57 0.00% 10.83 0.00% 43.40 0.00% 2018 742413.23 2029.51 0.27% 674.43 0.09% 2703.94 0.36% 2019 828087.72 2037.29 0.25% 676.85 0.08% 2714.14 0.33% 2020 923649.04 2045.01 0.22% 679.26 0.07% 2724.27 0.29% 2021 1030238.14 2052.63 0.20% 681.64 0.07% 2734.27 0.27% 2022 1149127.62 2060.15 0.18% 683.98 0.06% 2744.13 0.24% 2023 1281736.95 2067.52 0.16% 686.29 0.05% 2753.81 0.21% 2024 1429649.39 2074.73 0.15% 688.53 0.05% 2763.26 0.20% 2025 1594630.93 2081.75 0.13% 690.72 0.04% 2772.47 0.17% 2026 1778651.34 2088.56 0.12% 692.84 0.04% 2781.40 0.16% 2027 1983907.70 2095.09 0.11% 694.87 0.04% 2789.96 0.15% 2028 2212850.65 2101.34 0.09% 696.82 0.03% 2798.16 0.12% 2029 2468213.62 2107.26 0.09% 698.67 0.03% 2805.93 0.12% 2030 2753045.47 2112.80 0.08% 700.39 0.03% 2813.19 0.11% 依據上表的測算結果，2016 年—2030 年期間某某區地方財政每年度需要為所有擬實施的 PPP 項目從財政預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出的比例均未超過 10%，其中最高值為 2018 年的 0.36%。
?。ㄈ┬袠I和領域平衡性評估
行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍， 以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。
本項目屬于市政道路類項目，從公共預算占比的角度來看，不存在行業和領域 PPP 項目集中的問題。
五、
論證結論
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依據以上測算結果，某某區預期財政狀況可以支撐未來各年對本 PPP 項目的財政支出，且在行業和領域平衡方面不存在障礙，評估結論為某某區市政道路及配套工程項目（開發區）通過財政承受能力論證，適合采用 PPP 模式實施。
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