對汕尾市政府體制改革之我見

　 對汕尾市政府體制改革之我見

　目

　錄

　一、汕尾市政府體制的現狀

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　1 1 （一）汕尾市政府的角色定位 ................................................. 2 （二）汕尾市政府治理模式的新探索 ........................................... 3 （三）城市政府職能沒有根本轉變 ............................................. 3 （四）機構設置不科學和管理人才不足 ......................................... 3 二、汕尾市政府體制改革存在問題的原因

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　4 4 （一）政治體制等配套改革同期啟動難 ......................................... 4 （二）法律制度供給不足 ..................................................... 4 （三）公務員的觀念仍固化 ................................................... 5 （四）制度變遷路徑選擇的局限性 ............................................. 5 三、加強汕尾市政府體制改革的對策

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　6 6 （一）以法律的形式實現中央與地方的合理分權 ................................. 6 （二）加快職能上的創新 ..................................................... 6 （三）精簡機構的設置 ....................................................... 7 （四）加快改革政府審批制度 ................................................. 7 四、結束語

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　8 8 參考文獻

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　1 對汕尾市政府體制改革之我見

　 【內容摘要】中國政府體制改革絕對不是一個單純的行政改革問題，無論是從中國政府體制改革的籌劃上講，還是從中國政府體制改革的關聯結構看，抑或是從中國政府體制改革的舉措上分析，當前中國政府體制改革都確實是一個政治問題。本文以汕尾市為例，汕尾市政府體制在改革大潮中取得了許多創新性成就，但也面臨著權力運行無序、決策制度短缺、公共治理轉型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限；實現汕尾市政府體制創新應從中央與地方合理分權、重構汕尾市政府結構、轉變汕尾市政府職能等方面入手。

　 【關鍵詞】：體制改革

　創新

　行政

　 城市政府體制是城市政府的組織結構、職能結構、管理方式和運行機制的總稱。城市政府體制是整個國家的政治體制和行政體制的重要組成部分，它在一定程度上反映了國家政權組織形式的基本特征。改革開放 30 多年以來，中國的城市化進程步伐加快。截至 2010 年底，全國建制市的數量達到 661 個，其中，直轄市 4 個，地級市 283 個，縣級市 374 個，城市化總體水平達到 30%左右。據估計，到 2020 年，中國的城市化率將達到 50%，2050 年將達到 70%。城市化的加速發展，使得我國城市政府體制相對落后。目前我國城市化進程中，出現的一系列問題，呼吁新的體制出臺。

　近年來，汕尾市市委、市政府對政府體制改革高度重視，在進行政府體制改革的同時也進行了以調整汕尾市政府權力結構，解決權力過分集中；改革行政體制，轉變政府職能；簡政放權，調整市政府與地方縣級關系等為主要內容的政治體制改革，地方的政府體制因此發生了許多新的變化。

　一、 汕尾市政府體制的現狀

　汕尾市位于廣東省東南部沿海，東臨揭陽市，同惠來縣交界；西連惠州市，

　2 與惠東縣接壤；北接河源市，和紫金縣相連；南瀕南海?？偯娣e 5271km²。轄區內有市城區、海豐縣、陸豐縣、陸河縣、紅海灣經濟開發試驗區、華僑管理區等 1 市 2 縣 3 區，總人口 330 多萬人。

　自從我國經濟體制改革以來，中央實施了“簡政、放權”以及“分灶吃飯”的政策，使汕尾市政府不僅擁有了較大的資源配置權和實現地方經濟利益最大化的手段，也具有了自身獨立的經濟利益。汕尾市政府從過去的執行主體，轉變成為重要的經濟發展主體與經濟調控主體，成為地方經濟的領導者和推動者。顯然，從目前的現實狀況來看，汕尾市政府在體制改革的推進中，獲得的是機會，是從來沒有過的活動空間。

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　汕尾市政府的角色定位

　汕尾市政府存在著權限不斷膨脹的沖動，已嚴重影響到國內統一大市場的形成和對外開放的發展，中央政府從 90 年代起開始了中央權力再集中的嘗試。然而，汕尾市政府在權力格局中畢竟處于弱勢地位，汕尾市政府要在市場經濟中有所創新，其前提是必須獲取中央政府的認可。當前，我國的改革已經進入深層次的結構調整中，汕尾市政府的積極性已不再是一個問題?，F在的問題是，要保證中央政府的決策能及時在各個地方落實到位，就必須消除地方保護主義，這將觸及到我國深層的體制性問題。也就是說，理順中央與汕尾市政府的關系，實質上就是對國家整體利益與局部利益的再調整，就是對中央與汕尾市政府關系的再調整，這種理順將意味著部分既得利益者的利益喪失，其阻力之大可想而知。在這種情況下，不經過一股外力的推動，幾乎有可能斷送改革的全部成果。加入 WTO 就是中央政府為改革現有的政治體制和經濟體制的一種明智的選擇。

　3 （二）

　汕尾市政府治理模式的新探索

　按照“十六大”提出的“決策、執行、監督相協調的要求”，汕尾市政府開始進行“行政三分制”的改革試點。“行政三分制”的基本思路是：通過制度設計，實現政府決策、執行、監督三方面的相對分離，三者相輔相成，相互制約，相互協調。按此原則，汕尾市政府將以經濟發展、城市發展和社會發展三大體系為基礎，至少設立三個決策局，相應的法規、政策等由各決策局制定，決策局下分設不同的執行局。

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　城市政府職能沒有根本轉變

　汕尾市政府的管理職能仍然十分廣泛，還沒有完全實現由計劃經濟向市場經濟的角色轉變。汕尾市政府把主要精力用于應付國有企業和事業單位的計劃安排、資金調撥、物資供應等。政府過多地參與和干預許多本來應由民間自由經營的私人產品的生產和交換活動。汕尾市政府在經濟領域和社會領域的微觀管制太多，它限制了各種市場主體和社會組織的積極性，不利于解放和發展社會生產力。同時我國現行法律沒有對市政府的職責作出專門規定，市政管理的職責權限與普通地方政府幾乎完全一樣。汕尾市市政府的權責分配不合理，上下級關系不順，侵權越權現象時有發生。這種職責不清、關系不順問題，影響了城市功能和作用的充分發揮。

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　機構設置不科 學和管理人才不足

　汕尾市政府機構設置中管理部門設置過多，社會服務部門偏少；行使地方政府職能機構偏多，承擔市政專門職能機構偏少；非常設機構設置過多，削弱了常設機構的管理職能，不利于常設機構功能的充分發揮；部門內設機構較多，組織結構不合理，尤其是輔助性機構、自我服務機構設置太多；機構設置缺乏法律約束，受行政首長的主觀意識較大；機構的設置過分強調上下對口，缺乏

　4 針對性。同時，市場經濟條件下，能夠很好駕馭汕尾市政府運作的管理人才隊伍還沒有形成。在現代的城市環境中，隨著全球化趨勢加快、市場經濟體制逐漸成熟，汕尾市政府中的工作人員，尤其是政府決策者，懂得國際貿易、金融、市場經濟法律法規的人才短缺?，F有的工作人員缺乏現代城市經營理念和現代管理理念，知識更新慢，創新動力不足，不利于提高城市管理水平。

　二、 汕尾市政府體制改革存在問題的原因

　中國政府體制改革的最大、最難以逾越的政治問題是意識形態的問題。一個與現代市場經濟相伴隨的政府體制，必定是一個民主政治體制。但是，中國的政黨—國家意識形態與市場經濟和民主政治處于一種顯在的緊張關系狀態。出現這樣的情形，是因為中國處在一個革命意識形態與建設意識形態的交錯關系結構之中。

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　政治體制等配套改革同期啟動難

　《十二五規劃綱要》對中國下一步改革作了具體部署：以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點，加快完善社會主義市場經濟體制，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。特別是要把行政管理體制改革放到更加突出的位置。這就包括汕尾市政府體制改革。但從改革進行到今天，淺層次的改革任務基本上已經完成，目前改革進入更深層次的攻堅階段。汕尾市政府體制要取得新的發展，政治體制改革要有新的突破才行。

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　法律制度供給不足

　汕尾市政府的創新和變革是在既定的法律秩序下進行的，而現行的憲法和法律秩序卻在中央政府與汕尾市政府權限的劃分上存在著諸多缺陷，表現為法律制度供給的不足。我國的法律沒有對中央政府與地方政府各自的職責范圍做出明確規定。除外交、國防等少數專屬中央的權限外，汕尾市政府擁有的權限

　5 和中央政府幾乎是一致的、對等的，汕尾市政府擁有的權限可以說是中央政府的翻版。同樣，法律也沒有對汕尾市政府之間的權限劃分做出明確規定，這種情況下使人難以確切了解地方各級政府之間的權限劃分。

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　公務員的觀念仍固化

　在許多公務員那里，封建社會的“官本位”及計劃經濟時期流行的行政思想仍然有很大的市場，與現代行政相適應的依法行政、服務行政等思想還沒有建立起來。先進的行政理念，比如新公共管理、新公共服務等行政理念，還沒有讓廣大公務員接受。同時，公務員的政策能力、執行能力較為低下，無法保證行政的科學高效。從長遠利益來看，汕尾市政府體制改革勢在必行，但是從官員個人角度來看，改革會增加工作的難度，甚至會給自己帶來許多麻煩。從當前干部的考核體制來看，干部的政績主要是看經濟發展，因此官員為了自己的前途，不會把主要精力放在改革上，而是會盡量避免不穩定因素的出現。

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　制度變遷路徑選擇的局限性

　我國的政府體制改革是以“自上而下”的漸進式改革為特點的，政府實際上成為制度創新的主導力量。政府主體對于制度安排實行嚴格的管制，決定著制度供給的方向、速度、形式和戰略安排。這種以為政府主導的制度變遷存在著很多制約因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚體制的惰性、利益集團的影響和社會科學知識的局限等。特別是當改革可能要承擔一定政治代價時，如權力的擴散弱化了權力中心的權威性，為控制代理人偏差行為需支付更多的費用，經濟自由化可能誘導政治力量的多元化趨勢導致對權力中心產生某種潛在的威脅，以及由于利益關系的調整引發社會不穩定帶來的安全隱患等，就會使改革陷入困境，嚴重時就會導致改革的停滯。這樣，為了保持改革大局的穩定，減少阻力，在汕尾市政府行政改革中不得不花費大量成本給予一定的補償，

　6 使改革無法大步前進。

　三、 加強 汕尾市政府體制改革 的對策

　在政府體制改革的同時，應適度擴大地方的司法權限，使地方政府能夠根據地方經濟發展的實際需要，制定出更符合地方經濟與社會發展情況的法律條規。地方政府經常抱怨中央政府的政策是“一刀切”，中央政府在制定短期宏觀調控與中長期經濟發展規劃與政策的時候，也的確出現過不少明顯的失誤，在中國這樣的大國，實行適度的分權管理是必要的。

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　以法律的形式實現中央與地方的合理分權

　汕尾市政府改革的成敗，從根本上說，取決于中央與地方關系的重新組合。從我國的實踐來看，現行的中央與地方關系模式下的地方制度已無法滿足經濟、社會發展的需要，迫切需要創新，其主要目標就是實行法律分權制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責權限，實現中央與地方權限劃分及其運行機制的法定化、制度化和程序化。合理劃分中央與地方權力只涉及到權力的縱向配置，但如果沒有橫向合理分權，即黨同政府、經濟組織、社會團體等分權，縱向合理分權也是不能長久的，甚至會導致濫用權力、以權謀私。因此，要使中央與地方的權限劃分科學合理，運行有效，就必須處理好橫向分權與縱向分權的關系，并使二者結合起來。

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　加快職能上的創新

　借鑒發達國家的經驗，汕尾市政府的基本行政職能應是提供公共產品和公共服務，包括城市規劃、文化教育、交通運輸、基礎設施、產業振興、福利保障等內容。汕尾市政府對經濟運行的管理，采取間接管理為主、直接管理為輔，法律手段為主、行政手段為輔。汕尾市政府有時也可以直接投資經營和控制一些公益事業，但在能夠實現有效供給的情況下，政府還是應傾向于推行公益事

　7 業的民營化，或者委托私人企業從事公益事業，政府給予適當補貼或優惠政策。汕尾市政府在職能上的創新就是要大膽放權，還權于企業、還權于社會，大力扶持非政府組織發展，更好地服務于市民。

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　精簡機構的設置

　發達國家的市政機構一般保持在 15 個左右，小城市通常在 10 個以下。相比較而言，汕尾市市政管理機構要龐大得多。汕尾市市政機構設置上的創新，首先要撤并微觀的經濟管理部門，其職能還給市場；其次要根據城市的功能設置機構，將不具有城市功能的普通地方政府機構撤銷；再次要根據汕尾市的工作重點來設置機構，不能片面強調上下對口；最后要強化服務、監管等部門，如工商管理、質量監督、審計監督、環境保護、社會保障等，維護市場經濟秩序，鼓勵公平競爭和合法經營，保護城市生態環境，救濟和扶助弱勢群體。

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　加快改革政府審批制度

　當前可行而且是馬上應該做的，就是貫徹和推進去年 7 月國務院發布的《關于投資體制改革的決定》，凡是沒有公共資金的投資，除了環保等問題，政府不再審批，只進行備案，這是一個非常正確的方向，但迄今為止沒有落實，沒有細則加以落實。汕尾市政府可以吸取歷史或者是發達國家的經驗，給企業以某種指導。正是這種原因，政府部門反對取消審批的理由就往往是“審批”可以避免經濟波動，為企業發展提供穩定的外部環境。其實，汕尾市政府應該用公共服務來替代審批。所謂公共服務，就是給企業提供各種信息，告訴企業現在有多少人在這個領域投資，過剩生產能力已經是多少，然后讓企業自己決策到底投不投資，然后自己承擔風險，政府只是在宏觀層面，對總需求規模進行一些調節，而不再去對企業的投資進行直接的干涉。如果政府將其作為公共服務提供給企業，告訴他產業已經過?；蛘卟蛔?、未來趨勢如何，企業會自己選擇，

　8 再投資則要自己承擔風險。

　四、 結束語

　綜上所述，我國當前經濟社會發展中存在的深層次矛盾，主要原因在于體制不完善，特別是行政管理體制改革滯后。這不僅影響了市場配置資源基礎性作用的充分發揮，也影響了政府職能的正常行使。推進政府管理創新是深化行政管理體制改革、加強政府自身建設的重點。不可否認，汕尾市政府管理體制與自身的定位和發展目標相比，與國際同類型大都市相比，仍存在著不小的差距，難以滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。當前，汕尾市政府正處于改革發展的關鍵時期，貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會對加強政府自身建設提出了更高的要求。面對新形勢新任務，必須抓住機遇、迎難而上，加快推進政府管理體制改革，為實現汕尾市政府戰略構想提供堅強的政治保證。

　9 參考文獻

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　2、王東京;;政府體制改革第一要務:取消審批制[J];政府法制;2009 年 08期

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