<ol id="ebnk9"></ol> 
政治理論 11
全球化與政府所面臨的挑戰與機會
譯者按：全球化是當今世界發展的重要趨向。它在很大程度上改變了各國政府的運作環境，給各國政府提出了嚴重的挑戰，但也給各國政府提供了前所未有的新的機會。各國政府要改善績效，更有效地解決公共領域的問題，造福于本國公民和全人類，就需要認真因應這些挑戰，并用足全球化所提供的各種各樣的機會。本文是 1996 年經濟合作與發展組織（ OECD ）的報告，探討了全球化的內涵以及對 OECD 國家提出的挑戰， OECD 成員國政府正在進行和需要進行的結構變革，以及全球化對全球治道的影響。自改革開放以來，中國正在日益走向世界，匯入全球化的潮流。我們也同樣面臨著全球化的挑戰，我們也同樣需要用足全球化所提供的機會。
OECD 的報告，我們不能完全照搬，但有助于我們更好地思考：在全球化的環境里，中國政府應該如何進行適當的改革，從而有效地因應挑戰，利用機會？
關鍵詞
全球化
OECD
挑戰與機會
政府改革
全球治道
第一節
導
言
全球化正在改變政府運作的環境。金融市場的全球化只是這一已經變化了的環境的一個方面。在犯罪、通訊、人口、產品和服務市場方面正在進行的各種各樣的 “國際化”，也對政策制定者提出了重大挑戰。即使是所謂的國內問題也日益受到國家政府不能指望個別或者集體地加以控制的國際行為者和事件的影響。這已經激起了人們的恐懼：國家政策的自主性，甚至是國家主權，正在遭到削弱。應該這樣擔心政府嗎？
的確，全球化對政策制定者提出了許多挑戰。如果政府要在全球政策環境中有效發揮作用，那么政府和政策制定體制的結構就有必要進行調整。必須更加關注全球化對民主的運作和質量的影響。但是，與全球化相關的恐懼可能是短視的。所有的挑戰背后都存在著機會。像鴕鳥那樣把頭埋在沙里，并不能 使政府避免全球化的影響。然而，這還意味著喪失全球化提供的機會。全球政策環境對于強化政府效能和政策產出有一定程度的作用。
經濟合作與發展組織成員國在地球村里如何準備治理呢？本報告將探討全球化所提出的挑戰和機會，并給出若干精選的經濟合作與發展組織成員國如何因應全球化的實例。本報告不提供標準的答案，因為現在還沒有快速解決這些復雜問題的，只是考察一些對所有國家政府來說日益明顯并且越來越迫在眉睫的問題。
一、什么是全球化？
在我們考察全球化的影響和政府如何反應的問題之前，首先簡要地考察全球化實際上意味著什么，它 是如何展現的，這頗有益處。
全球化并不是獨立的現象。它是一個描述正在改變我們所居住世界大量趨向與動力的包括萬象的概念。盡管某些方面并不新鮮，如貿易全球化自 1945 年就開始了，但其變化步伐顯然在加快。
作為一個經濟現象，全球化表現為由國家經濟組成的世界走向生產國際化、金融資本在國家之間快速自由流動的全球經濟世界。多國企業擁有巨大的經濟力量，而大量匿名的機構投資者影響著貨幣匯率、國際資本的可獲性和價格以及利率。經濟行為的規則框架日益為世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟合作與發展組織、七國 首腦會議所界定，并深受諸如亞太經濟組織、歐盟等地區性貿易集團的影響。
全球化既是信息革命的原因，也是信息革命的結果。這是遠程通訊技術戲劇性發展、計算能力指數性發展而成本卻節節降低，以及電子通訊和互聯網等信息網絡的發展驅使的結果。這些通訊技術正在幫助克服自然距離的障礙。各種類型的團體，包括國際和平組織那樣的國際利益集團以及工商和工會組織，其作用現在正在跨過國界。即使影響單個公民的社會政策框架對對包括國際新聞媒體在內的國際影響也變得較為敏感。
然而，全球化的趨向并不是單方向的。與此同時，在全球化把某些決策轉變成國際領域的同時，許多國家公共管理改革涉及到努力把決策非集權化或者轉移給較低層次的行政單位或者其他層次的政府。盡管這些趨向看似矛盾，在實踐上它們正在影響新的多層次的政策體系。簡言之，全球化激起各種各樣的表現意味著對政府來說，所有種類的邊界正在變得越來越難以界定，更不用說維持了。結果，國家政府正在被迫重新界定其角色、責任和政策關系。
二、全球化削弱了國家主權嗎？
全球化已經使人們擔心民族國家的主權正在遭到削弱。如果主權的定義是沒有外來干預地實施控制的能力，那么民族國家顯然正在經歷主權日益遭到削弱。政府必 須認識到在什么場合大多數問題在某種程度上具有國際意味。
貨幣和財政政策決定不再只是以國內的考慮為基礎了?，F在，世界貨幣市場每天大約有 13000 億美元的交易量。這比世界貿易所需的貨幣量多 10 倍以上，這意味著 90 ％的貨幣交易活動可以被看作是市場尋利活動或者貨幣投機的表現。中央銀行無論如何都難以奢望通過其自己的干預影響這些活動，在缺乏任何共同行動的情況下尤其如此。
純粹“國內”問題已經不多了。為多國企業的活動和流動所強化的對國際投資的競爭意味著教育和培訓、征稅、社會保障、經濟管制或勞動立法等大多數傳統的國內政策已經國際化了。歐洲對所謂 “社會傾銷”的關心就說明了這些方面的趨向。即使一個國家公共管理政策也受到其伙伴的關注，因為這會影響效率和政策效能。結果就是政策必然制定得日益與主要貿易伙伴的趨向相一致，或者相競爭。
某些領域政府是不可能控制的。信息技術已經有效地使得國家無法使自己擺脫外部世界?？刂迫绻皇遣豢赡?，也將是難以實現的，因為信息革命已經使接觸信息民主化了。一個重要的結果就是自由言論和公民自由日益變得國際化了。
政府自身對全球化的反應，或者尋求共同的解決方案來解決全球政策問題，這進一 步影響了主權。對國際組織的參與或者采納國際協議，限制了政策可以采取的選項，或者說 “捆住了它們的雙手”。這可能還要求修改長期的、很有價值的國內政策和實踐。比如，斯堪的納維亞政府信息向公眾開放的實踐就需要有所修改，以滿足歐盟成員國身份所要求的保密的要求。
那么，政府已經失去控制了嗎？相互依賴顯然限制了國內政策的獨立程度。但是，獨立往往是征收關稅和其他貿易壁壘的方便的借口，這樣的獨立是合理的嗎？在一個相互依賴的世界里，單邊行動可能不是最有效的方法，來實現政策產出或者滿足公民的需要。比如，諸如漁業等資源的開發方面 國家的自主性必然導致公共資源嚴重耗竭，甚至徹底摧毀。一個政府單獨行動不可能實現許多其他重要的政策目標。在對付環境退化、國際性犯罪、毒品交易等問題方面，單個國家的利益只能通過集體行動進行保護。進而言之，國際合作為分享政策戰略或者合作建立國際
信息高速公路或全球金融體制的博弈規則等方面的進展開啟了新的機會。
但是，全球化帶來的收益對于政府來說并非是盤中餐，政府不進行調整將無法因應挑戰。還有許多具體的問題需要政府考察和解決。這些問題可以分成兩個類型。首先，有必要調整政府的結構或者機制，以使政府在相互依賴的世界中能 夠有效運作。其次，政府必須考察全球化對國家和國際決策過程的影響，以及對各種各樣的政策行為者之間關系的影響，以保護和強化國家和全球治理所需要的基本的民主基礎。
第二節
結構與制度變革的必要性
如果政府要在相互依賴的世界里有效運作，就需要調整政府的某些機制。然而，盡管越來越認識到有必要適應新的世界，但政府的結構卻很大程度上是傳統的。由于缺乏特定的國家戰略，變革進行緩慢，而且比較零散。單個政府機構，尤其是有部門專家在其中工作的機構，正在通過發展其自己的跨過關系來適應全球化的環境。政府職能部門和金融部門現在常常進行國際接觸，處理其國際方面的政策。這樣，在政策制定者之間的新的國際網絡就正在得到發展，新的網絡通過共同的政策利益也通過國家忠誠得以編織，而外交部則逐漸失去了其對外部關系的壟斷。通過使機構和政策邊界模糊化，全球化正在挑戰政府作出有效和連續政策反應的能力。
這就對國家政府提出了治道和管理機制的重大挑戰：
在外交部門不再壟斷外交關系的地方調整外交部門的角色以適應環境。
改善內部關系管理，包括進行更多內部政策協調的必要性，管理參與國際論壇的機制以及發展戰略指導。
利用解決國際問題以及政策戰略國 際交流的機會。
提高公共官員的國際技術。
一、外交部角色的演變
外交部傳統上是國家的大部之一。其職能的本質、人員的質量意味著它已經自動地在界定國家利益和國家政策議程方面起著核心的作用。然而，今天在幾乎所有國家里，外交部及其在海外昂貴使命的網絡的意義已經受到了懷疑。外交部的角色顯然在轉換之中，因為一些職能部門開始處理其自己的國際聯系，也因為政府在海外的物質存在正在減少 ( 往往作為一項減少成本的措施 ) 。澳大利亞、加拿大、比利時和新西蘭等國家的外交部正在從事貿易等行業的事務。當所有的事情都是“國際性的”時，外交部的專長必須謹慎界定。
外交部不再壟斷外交接觸，國際事件的信息能夠通過全球媒體輕易地快速傳播，在這種環境下，政府有必要考查外交部的關鍵職能。最近 OECD 一次會議的參與者全體一致同意有必要調整傳統外交事務職能。然而，他們并不認為外交部的職能過多。傳統的領事服務、提供談判和外交專長、提供國際法方面的咨詢、維持國家在海外的積極形象，這一切依然是外交部的重要職能。外交部依然是精心思考國家安全等領域傳統外交政策的天然場所。某些行業的政策如外貿、環境、海外援助等也適合于歸到外交部，有些國家已經這樣做 了。外交部也可能最適合于協調其他部門的國際關系 ( 將在下文討論 ) 。
給定這一職能轉變，現在是考查外交部與其他各部之間正在變化的關系，尤其是考查外交部與其他核心機構之間關系的適當時機了。比如，外交部與總理辦公室的關系因為國家首腦在外交關系方面的私人干預功能日益增加而正在逐漸變化。因此，外交部與政府核心顧問之間迫切需
要建立良好的網絡。財政部長和司法部長也很可能是關鍵的人物。無論進行什么結構改革，都應該小心謹慎，以確保外交部與其他職能部門的工作不重復。
二、外部關系的內部管理
說外交部正在失去其對外部 關系的壟斷權，這是因為其他機構正在承擔外交關系的功能?，F在，許多職能部門都有外事部門來管理其外交關系，并參與其行業領域的國際談判。這些外事部門所提供的咨詢、與包括外交部在內的其他有關部門的專家的協調或接觸程度，對于在國際舞臺上協調的國際立場是一個重要的變量。
當單個部門發展了與外國類似部門的關系或在國際舞臺上進行協商活動時，幾乎沒有什么可以保障他們的活動將會反映 “國家利益”或者國家立場，他們往往是從狹隘的部門利益角度去參與國際事務的。當有關問題具有技術性質并且是由 “專家”進行管理時，風險更大。尋求狹隘的利益，甚至可能使由其他部門所進行的努力化為泡影。比如，環境官員支持環境保護與貿易交易相聯系，勞動部門的官員支持勞動標準與貿易交易相聯系。然而毋庸驚奇，貿易官員則堅持對所有各方都有利的開放的世界貿易系統。部門之間的分歧，對地盤的爭奪，在國內是普遍的事情，在人們認為利益較多、政策失敗可能性較具有戲劇性的地方，這一切部門之間的矛盾都會轉移到國際舞臺上。
當國家下屬政府及其機構也逐漸依賴國際舞臺時，問題將更嚴重。某些國家下屬政府直接在國際決策領域有自己的代表。比如，最近西班牙某些自主治理的社群在布魯塞爾設置了直接代 表處；中央政府剛開始反對這種做法，但是憲法法院支持這么做。在這種情況下，國家政府如何保證右手知道左手正在做什么事情呢？
三、政策協調的必要性
政策協調很可能是一個關鍵的問題。萊斯 ·梅特卡夫（ Les Metcalfe ）已經把政策協調的尺度界定為一個比較性的工具，來評估國家內部在國際事務上有效參與的協調水平。該尺度是用來比較歐盟成員國的，但可以是廣泛適用的。
外部關系內部管理：政策協調范圍
第一步
由各部獨立決策。每一個部在其自己的政策領域里保持自主性。
第二步
與其他部門進行溝通 ，進行信息交流。各個部門使其他每一個部門都及時了解到正在出現什么問題，在各自的領域里如何因應。必須有正常的可靠且各方認可的渠道。
第三步
取得其他各部的咨詢。有兩個程序：一是告訴其他各部自己正在做什么，二是各部在制訂其自己的政策或確定其自己的立場時咨詢其他部門。
第四步
各部之間避免分歧。保證各部不采取有分歧的談判立場，一個政府用一個聲音說話。
第五步
部門間尋求認同、共識。各部不是消極協調，隱藏分歧，而是因為認識到各部在解決政策分歧方面相互依賴、并存在共同的利益而通過諸如共同委員會和項目 小組等方式一起工作。
第六步
組織間分歧的調停。當第二步和第五步的水平協調程序不可能解決組織間觀點分歧的時候，就需要核心部門來進行調停。
第七步
為組織設定參數。通過為單個組織的自由裁量權設定參數，組織間決策的核心組織就可以起更為積極的作用。這些參數界定組織不能做什么，而不是說明它們應該做什么。
第八步
確立政府的優先次序。通過設定主要的政策路線，并確立優先次序，政府核心可以起到積極的作用。
第九步
總體的政府戰略。這可以增加完善程度，但在實際上是不可能徹底完善的。
在實踐上， 大多數 OECD 成員國都會承認在政策協調尺度方面績效不如人意。然而，國際關系的協調是富有生命力的，與其他國家政府有關部門的國際關系可以是雙邊關系，正式或非正式專家網絡關系，也可以是在超國家的領域里以成員國成分相互發展關系。超國家組織的成員國身份需要國家政府進行特別的調適。這是因為成員身份是正式的且持續的，參與往往涉及到采用各種規章或規則（如歐洲共同體采用了大約 22000 個規章），涉及到大量與許多職能部門有關的各不相同的政策領域。
沒有指定的協調者可能發生協調嗎？一般來說答案就是：
“不”。在大多數 OECD 成員國里，政府核心負責對外關系的內部協調，該核心往往在總理領導下的特殊外交政策單位里，比如法國有 SGCI( 負責歐洲經濟協調各部間委員會的常設秘書處 ) ，英國有內閣辦公室歐洲秘書處。芬蘭在國務院內部新建立了一個部間組織，內閣歐洲聯盟事務委員會，而澳大利亞則建立了一個內閣委員會來處理與亞太經濟合作組織 (APEC) 有關的事務。
另一方面，加拿大已經撤銷了內閣外交政策委員會，他們認識到重要政策領域的國際方面因素不可能分別加以處理，而應該由重要政策委員會
來進行管理。其他國家已經開發了具有更大靈活性 的決策結構，大多利用現有的部門間的委員會等組織。顯然，不存在任何楷模，這對于想要學習 OECD 成員國政府經驗的非 OECD 成員國來說是一條重要的信息。
無論是什么行政安排，都有必要改善核心支持和咨詢系統的能力，來解決全球化導致的政策相互聯結的問題。如為政府領導提供國內和國外各政策領域的戰略視角。政府核心所面臨的挑戰是不考慮具有國際性質的問題的細枝末節就保證有效的協調。試圖控制和使所有的事情中央集權化，是不可行的，也是無效率的。而且，由政府核心來進行長期的和更具有戰略性的規劃，可以為政府提供比較堅實的基 礎，來處理協調問題，并過濾掉不需要由政府核心指導的問題。
四、協調與策略方向：尋求影響
即使有了運作良好的內部協調戰略，在國際政策領域承擔積極的作用也并不是自然而然的。因為把某些政策轉移給國際領域，國家政府失去了部分直接控制，這對國家國家來說是 “影響”其他國家政策的一些新的機會。在復雜的國際環境里，影響可能比控制更具有力量。
需要利用這些影響的機會。但是，要實現影響，要成為一個 “政策制定者”而不是“政策采納者”，就需要進行實質性的投資，包括在國際層次適當地介入和表達立場，經常介入政策協商。任何時候介入 任何事情，這可能是不可行的，對小國來說尤其如此。需要區分何者相對來說比較重要。
因此，政府需要改善其戰略目標和優先次序的確定能力，以界定介入國際參與的基礎，并有助于界定國際事件中的國家利益。大多數 OECD 國家看來都缺乏該能力。國際層次的可信度需要內部的一致性和政策的
連續性。其他政府（實際上也包括私人部門）相信一個政府，意味著相信其說什么，并有權威做其所許諾的事。一個政府以某組原則或目標為基礎來為其立場或活動進行辯護，能夠強化其合法性，并有助于形成內部共識。這樣一個框架可以界定如下：
在每個領域的國際行動和政策指定的目標；
有關制度和程序的能力與限度；
一個全國政府參與并影響國際決策的手段；
與關鍵伙伴之間的持續關系的管理，特別是信息流和分歧解決程序（尤其是各部與政府核心之間）；
與國家有關目標和政策的一致性；
法律的和憲法的能力。
五、思想的國際交流與政策選擇
對全球化的擔心已經壓倒了因全球化而帶來的其他收益。比如，很少有人探討過全球化給政府帶來的分享思想與政策戰略的機會。而與外國政府越來越多的接觸，開啟了經驗的寶庫，更可能處理共同面臨的政策悖論。
這些關系有各種各樣的形式，從 與一組國家定期的會議（如澳大利亞和新西蘭經常在部長級層次上召開的有關消費者事務、婦女事務、教育和官員培訓事務方面的會議，諾迪克國家之間在多個政策領域所進行的長期合作傳統），到運用信息技術開發虛擬網絡。比如，加拿大正在開發“創新與質量交換 ”系統，這是以因特網為基礎的互惠信息系統，其內容包括政府服務和過程方面的最好的實踐經驗。該系統的目標是找到
“世界上最好的安全行政，最好的統計機構，最好的征稅機構，最好的預算辦公室，并解釋為什么是最好的 ”撇開績效衡量困難的問題，這為我們提供了一個有趣的典范，政策如何跨越國界，為 各國所共享。在這一進程中，諸如 OECD 那樣的國際組織通過提供實際的和虛擬的溝通場所，也能夠起到重要的通道作用。
發展接觸來自其他國家政府的思想觀念和頗有前景之實踐的能力，并使之切合本地的情況，而不是直接拷貝，對于國際競爭來說越來越重要了。南希·阿德勒（ Nancy Adler ）把這描述為創造一個 “全球觀”，“持續地在世界上尋找治國之道的思想觀念，然后超越它們”
顯然，政策已經從一個國家政府轉向另外一個國家政府。公共管理改革方面自主的政府機構、公民憲章、新的績效與責任機制以及公共管理部門精確會計制度的擴散提供了一個良好的典范。強調公共部門的倫理和腐敗控制，是另外一個國際性的趨向。全球化意味著各國政府能夠在界定其自己的政策反應方面吸取其他國家的實踐經驗。
在這一政策交流過程中，政府官員不是唯一的對話者。國際利益集團和全球性新聞媒體在 “引進”新思想方面也起著重要的作用。整個 “政策貿易過程”所提出的關鍵問題是在多大程度上正在出現政策匯流。隨后一個問題是，政策匯流是最低層次的公分母（比如縮減社會保障供給以保持競爭性），還是最高層次的公分母（比如從其他國家政府那里輸入治國之道或者 “最好的實踐經驗 ”）。對此還沒有明確的答案，但這在一定的時期內還將是需要處理的問題。
六、技術與相互依賴世界的能力
盡管有一些老生常談，但政府最重要的資源的確是其人民。正是在這一領域，需要作一些調整。變化了的國際政策環境需要補充公共服務的技術和能力，對介入對外關系的官員來說尤其如此。有關國際事務和國際
法的知識、對跨文化的敏感性、外語技巧、在任何領域里都需要的對各個政策體系和框架的共同理解，在國際協商中都是越來越重要的財富。
某些政府對此已經作出了回應，其辦法是為核心政策人員創造發展其國際能力的機會；在法國，一所重要的公共 政策學院（埃納學院）培訓高級官員，其中包括國際事務的培訓；在新西蘭、澳大利亞和英國，核心機構之間存在人員交流。如日本那樣的 OECD 成員國為其國際組織中的官員提供助手。人員發展需要相當的投資，在絕大多數（如果不是全部）的 OECD 成員國里，當預算緊張時，都認為這是一項奢侈品。而且，在某些傾向于個人和固定契約的國家里，往往把技能發展當作是個人的而不是集體的責任。這是一個越來越復雜并且需要小心把握的權衡。
第三節
全球化對民主決策的意蘊
我們已經看到，全球化正在對各國政府施加壓力，要求調整政府的機制，以改善其在新的全球化的政策環境里的運作能力。但是，挑戰絕不止這些。全球化對 OECD 國家內部各級政府之間、議會與行政部門之間以及國家集團之間的平衡也意味深長。它不僅僅影響政府行為者在政策過程中的作用。面對國際化，利益集團、新聞媒體和公民等所有政策博弈者的作用都在發生變化。無論在國家還是在國際層次上，這些方面正在變化的作用和關系對民主過程有著一定的影響，這幾乎沒有爭議。那么，全球化對民主有什么效應呢？
一、變化中的權力與關系平衡
OECD 國家內部權力平衡正在受到全球化的影響。就如前文所注意到的，某些次國家級政府因此而在國際決策領域尋求直接代表。這背后的理論基礎是行政部門正在簽訂對其特定職能和責任有重大意義的協約。
比如，環境方面的條約對次國家級政府管理本地土地和資源使用的能力設定了限制。另一個方面，全球化被用以論證國家統一（當國家政府以一個聲音說話時，州政府的利益就會最大化），就如加拿大就魁北克分離問題所進行的辯論那樣。在任何情況下，國家政府都有必要開發種種方式，通過更好的溝通和咨詢，來改善與其他各級政府的協作，以協調全球政策環境中國家利益與次國家單位利益的關系。
全球化對于國家集團之間的關系 也意味深長。諸如歐盟和亞太經濟合作組織這樣的地區性國家集團的發展，以及國際或雙邊協約（尤其是貿易政策領域里的世界貿易組織），需要我們思考其對國際權力平衡或 “國際影響”之影響。依附理論認為，在全球經濟中，全球化犧牲邊緣地區的小國來加強強國。除了其所陳述的內在目標之外，地區性集團組織還可能是某些國家，尤其是小規模經濟強化其在全球領域擴大影響的途徑。地區主義和多邊矛盾或多邊互補也是這樣嗎？在實際上，地區主義可能是走向多邊主義的第一步，也是使各不相同的參與者在國際決策領域權力關系平等化的手段。在烏拉圭回合期間，歐盟 的例子表明，單個成員國的談判力量能夠通過集體行動而加強。
二、全球化正在加強參與民主嗎？
現在，公民通過全球電視以及最近發展起來的因特網，可以直接接觸國際上的信息。政府檢查或控制信息流入或流出已經不再可能了。這有助于在傳統上封閉的國家建設民主（比如通過對侵犯人權等骯臟的秘密進行曝光），但也有助于引進一些人們不愿意接觸的信息，如色情資料、種族主義的宣傳，甚至有關如何進行恐怖活動的指導。信息技術已經有效地排除了國家排斥外國影響的能力；無論 “好”還是“壞”。
公民越來越多地接觸信息，有 “民主效應”，使公民政 治化，并常常動員公民開始行動，這一效應對于國家政策發展過程有顯著的影響。比
如，公民運用有關鄰國正在做或不做什么的信息，對其自己的政府挑戰或者施加壓力。在某些歐盟國家（尤其在沒有公民表決傳統的國家）里，對歐盟成員國身份或基本的歐盟立法進行全民公決的呼吁，必定受到了有關其鄰國所發生的事件之文獻的影響。
全球化使得人民更快、更有效地跨越國界并組織起來。利益集團越來越組織得具有國際性，并且有能力同時影響若干國家的政策辯論。顯著的例子是 1977 年在加拿大成立的環境集團即綠色和平組織，現在它已經是在 30 個國家設有 40 個辦事處的國際組織，其年度收入有 13000 萬美元，人員超過 1 000 。最近 Royal Dutch 訴 Shell Brent Spar 案說明，這樣國際性組織的利益集團有能力在多個國家同時動員公民，并施加戰略性的壓力。
1993 年里奧（ Rio ）高峰會議和 1994 年開羅人口增長會議是各國政府受到其自己的利益集團和外國利益集團游說的例子。在北京召開的世界婦女大會也存在類似的現象。政府面臨來自國內外利益集團、有時利用地方利益集團之壓力的外國政府的壓力，這種情況越來越普遍，而且越來越 難以抵制。
即使是國內利益集團也與國外的利益集團進行協作。新的通訊技術使得種族、宗教或信仰集團克服了自然距離的障礙。因為公民相互交談，政府也必須相互對話。比如，新西蘭毛利人、澳大利亞土著人和加拿大印第安人等本地人的集團，正在跨越國界，日益分享策略，對政府施加壓力，促使其更多地了解其他國家的政府正在做什么。
全球性新聞媒體是另一個重要的影響源。它日益界定許多國際問題和事件，對此需要政府隨后作出即時反應。饑餓的孩子或大屠殺，無論在哪里發生，其錄像都會進入世界各地的起居室，塑造公共輿論和需求。政府本身正在利用全球性的媒體來影響公共輿論。比如，盡管加拿大在最近的漁業紛爭中扣留西班牙的船只在法律上是錯誤的，但加拿大富有技
巧地利用有關媒體贏得了大量的同情。在海灣戰爭期間，薩達姆 ·侯賽因策略性地利用媒體，該策略后來被描述為 “短兵相接的電視戰爭 ”。
因此，國際關系和事件更加能夠看得見，更加透明了，具有更多的國內政策淵源，并更經常地涉及到公眾。結果，政策過程變得更加復雜了。但是，越來越多的政策行為者接觸到更多的信息，并更多地參與政策過程，使得政策過程及其結果更富有合法性、回應性以及民主性嗎？還是政策過程為能夠接觸信息并傳 播信息的強勢利益集團所控制呢？
三、或者增加了民主的赤字？
盡管全球化及其許多表現可能已經強化了對國際政治和政策過程的參與，但它對民主過程的其他方面也可能有負面的影響。
政府可以把政策過程提升到國際層次，以作為逃避國內反對和限制政策參與者數量的策略。比如，人們已經看到，國際貿易協商 “關在門后”的特性，有助于克服國內保護主義壓力。要求執行國際協約，可能是政府在國內出臺某些集團不喜歡（盡管符合國家利益）的政策的一個方法。在實踐上，顯然存在著效率與民主之間的權衡。
權力還可能從選任機關流向非選任的機關 。訴諸國際決策（包括條約和國際協約）的傾向，看來強化了行政機關的權力，卻犧牲了議會的權力。這對于歐盟成員國來說最明顯，當其與歐洲的規章和條例相聯系時尤其如此。這與歐盟本身的條約不同，這些規章和條例并沒有提交各國議會請求批準。這些法律工具，凌駕于國家法律之上，沒有各國議會的任何介入就生效了。馬斯特里赫特條約給予歐洲議會以否決條例的權力，但是歐洲各國公民的利益合并到一個立法機關，這本身引起了有趣的責任和回應性的問題。在將來的民主辯論中，議會監督的侵蝕很可能是一個關鍵的問題。在其本國政府的國際事務中，議會看來正在 要求有
更多的發言權。但是，不增加顯著的成本和不必要的延遲，議會監督能夠介入國際決策嗎？如果不，能夠開發新形式的民主責任嗎？
因為更多的決策在國際層次上作出，也很可能會更多要求，要求國際領域更加透明和更負責任。在地方層次的公民，會要求知道誰在國際層次推動著辯論，在誰的主導下。這些要求針對政府的也針對非政府的政策行為者。如果國際利益集團正在影響政策辯論，那么公民就有意了解誰負責，獲得了什么授權，他們如何取得資金。
四、“全球治道”的未來
全球化在國家和國際層次上對民主責任的影響有必要小心監控。最近，大多數 OECD 國家已經采取了顯著的步驟，改善國內政策制定過程的責任和開放性。然而，還沒有同樣重視 “世界性國內政策”
或“全球治道”。
可以把全球治道寬泛地界定為在日益成為 “地球居住區 (global neighbourhood) ” 的世界里，我們集體地管理和治理資源、問題、沖突和價值。但是，現在還不存在任何 “世界政府”。我們所擁有的只是一定范圍內的未相互協調的國際機構，如聯合國、世界貿易組織、歐盟、國際貨幣組織和世界銀行、經濟合作與發展組織，這些組織在選定的政策領域里進行著管理，設定指導路線，或指定 規則。其中某些組織現在面臨著相當的壓力進行改革。無論未來的制度安排如何，民主、透明和開放，將必定是有效的全球治道結構發展的重要考慮因素。
對民主過程與國際決策之間聯系的考慮剛剛開始。歐盟或許是全球治道的先行者，現在許多國家和其成員國都在辯論歐洲委員會、歐洲議會、歐洲理事會和成員國政府（包括國家議會）之間的相對角色和責任。
就如在國家決策過程中一樣，把各方面的利益綜合到政策中的策略有助于增進國際層次的民主。最近已經提出的問題是，現有的向勞工和業界人士咨詢的安排是否應該擴展到向消費者或環境集團咨詢。就如 國內的一樣，國際領域也存在著這一危險，即組織良好的游說集團壓倒較少游說的多數人的需要。人們已經開始擔心這一點，因為在布魯塞爾，特殊利益集團也在迅速發展。
好消息是即使面臨著嚴重的挑戰，但國際決策領域確依然生存下來了。比如，最近北大西洋地區漁業的紛爭，盡管難以解決，但是西北大西洋漁業組織已經讓步，它最近已經在該地區用配額進行漁業管理。而且，還導致人們呼吁改善管理手段以及紛爭解決的程序。世界貿易組織新的沖突解決程序，盡管還未經檢驗，但提供了新的方便，來建立盡管是脆弱的但有利于各方方并的確受單方面制裁和報復約束 的國際貿易框架。
換言之，各國在維持民主價值的同時，還必須在建設能夠有所成果的、有效的和富有合法性的國際組織。許多各種各樣的程序，包括新的協商、中介紛爭解決程序，包括在國家之間建設互相信任的機制，也包括評價和修正的程序。公平的、受人敬重的國際制度的建設任務，對國際政策制定的所有各方豆提出了挑戰。
在建立相互信任和全球治道的其他基礎方面，國家政府面臨著與地方人民進行溝通的挑戰，因為政策的國際和國內維度是密切相關的。它們必須表明濟濟參與國際政策制定，不是削弱而是加強了主權。而這有必要著眼于在國際層次 所采取的決策要具有合法性和效果。因此，良性循環是迫切需要的。
五、起而因應挑戰
盡管全球化提出的挑戰制造了大量的麻煩，但是全球化的進程也提供了許多機會，來提高政策效能、接觸來自其他國家的觀念，并更多地影響必然影響我們所有人的國際決策過程。但是這需要我們對政府結構作出一些調整。它需要公共部門人員能夠熟練地在國際環境中工作。它也需要政府核心更好的協調和策略指導。最為重要的是，它需要國際層次的努力和投資，來發展和維持 “全球治理”的結構和過程中適當的制約、平衡和高質量的民主。
以上討論更多地是提出了問題而 不是給出了答案，它所反映的是實情。對于這些復雜的問題，不存在任何標準的解決方案。起而因應全球化世界的挑戰，所有國家都將從其自身的歷史、文化和政治行政傳統出發。重要的是各國政府不應試圖擺脫國際活動的壓力，自負地希望避免全球化的影響。這將是反生產力的，也是無效率的。
做為炎黃子孫，面對曾經輝煌也曾屈辱的歷史，我們不能忘記！少年強則國強，努力吧，朋友們，勿忘國恥，振興祖國！
<ol id="ebnk9"></ol>