有關持續督導落實檢察建議

　有關 持續督導落實檢察建議

　□建立檢察建議跟蹤反饋機制,加強跟蹤反饋的及時性和長效性。原承辦檢察官辦理督促落實工作時,可以采取詢 問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等方式,并制作筆錄或者工作記錄。

　□做好總結梳理和成果固化工作。對于具有基礎性、支撐性的重要工作,在長期實踐和客觀評估的基礎上要適時總結有關經驗,為檢察事業和法律監督工作長期發展提供實踐經驗支撐,已經成熟的,及時在相應層面推動立法固化工作成果。

　根據人民檢察院組織法規定,檢察建議是檢察機關行使法律監督職權的重要方式。2019 年 2 月公布施行的《人民檢察院檢察建議工作規定》(下稱《工作規定》),對檢察建議的適用范圍、程序和督促落實、監督管理等事項作出規定。為加強校園安全,2018 年 10 月,最高人民檢察院向教育部發出“一號檢察建議”,今年最高檢工作報告中再次提出,要持續推進“一號檢察建議”的落實。

　檢察建議在提出問題的同時,也幫助相關部門尋找解決問題的辦法,一方面,其通過推動相關部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患,推進社會治理法治化、規范化;另一方面,此種良效之取得并非朝夕之功,必須持續發力、狠抓落實。根據《工作規定》第 24 條規定,人民檢察院應當積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議。如何持續督導落實檢察建議,才能使其真正落地落實、富有剛性,發揮檢察效能、彰顯檢察功能、實現檢察價值,這無疑是新時代檢察機關行使法律監督職權,承擔社會責任、創新社會治理必須深入研究的重要理論與實踐問題。

　持續督導落實檢察建議,“督促指導”是關鍵。要把檢察建議做成剛性、做到剛性,就要在督促指導的過程中確保檢察建議系統運作、科學監管、有效溝通、有力指導。

　第一,構建系統化運行機制。根據《工作規定》,雖然檢察建議的督促落實工作由原承辦檢察官辦理,但其調查核實應報檢察長決定,其提出須經檢察長或檢委會討論決定。在檢察建議的督導工作中,既要發揮各地、各部門主觀能動性,也要避免互不往來、各自為戰。檢察機關內設機構之間,需要通力合作,避免碎片化監督;上下級檢察機關之間,需要統籌兼顧,加強工作指導、及時通報情況,實現個案統籌整合。

　第二,形成完善科學管理體制和動態監督機制。一是完善檢察建議的內部管理體制。本院案件管理部門對檢察建議的流程監控和分類統計工作應當隨時跟進,質量評查和綜合分析應確保定期開展。二是建立檢察建議的跟蹤反饋機制。明確制發后的責任,加強跟蹤反饋的及時性和長效性。原承辦檢察官辦理督促落實工作時,可以采取詢問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等方式,并制作筆錄或者工作記錄;各級檢察機關獨立或聯合開展督導工作時,可以采取實地督導、隨機選點、“回頭看”等方式考察督導。三是軟硬兼施、剛柔并濟。對于被建議單位存在的問題沒有整改到位的,要依法運用起訴等剛性監督手段,堅決予以監督糾正,實現共同進步。

　第三,強化協作形成監督合力。一方面,可以結合檢察建議抄送、報告制度等,推動被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織將檢察建議落實情況納入單位年終考評;另一方面,對于職務違紀違法犯罪線索,要及時做好移送工作。另外,還可以采取檢察建議內容公開和整改結果公開制度,倒逼被建議單位及時有效落實。

　第四,暢通被建議單位與檢察機關的溝通機制,確立承辦檢察官在多方主體間的協調作用。積極征求、聽取被建議單位的意見,應當整改的,要主動溝通、支持配合;確有不當的,要及時變更或撤銷。

　第五,解決辦案力量薄弱問題,切實提升督促指導檢察建議落實的能力。一是推進檢察隊伍專業化建設,提升檢察官尤其是基層檢察官的專業素養和辦案能力,為檢察監督夯實“基礎建設”,特別是要通過針對性培訓,提升辦案檢察官有關檢察建議的指導落實能力;二是統籌協調辦案人力、物力資源,確保檢察監督有“的”放矢。

　持續督導落實檢察建議,“切實落實”是中心環節。有效落實檢察建議,要堅持“雙贏多贏共贏”的工作理念,多方共舉、協同落實、科學整改、長效防治。

　第一,以點帶面,結合中央政策部署、地方工作重點和檢察有關職能,持續創新工作方式。各級檢察機關既要督促引導被建議單位多角度綜合運用職能,切實完成整改工作;也可以結合自身職能,從司法檢察政策層面主動參與檢察建議內容的落實工作;還可以充分發揮地方能動性,創新其他落實方式。比如,結合開展掃黑除惡專項斗爭,加大對侵害未成年人權益犯罪打擊力度。在工作實踐中,“檢察官擔任法治副校長”“檢察官送法進校園”等就已經成為持續推進“一號檢察建議”的重要力量。

　第二,注重形成檢察建議落實的社會合力。一是加強與黨委監督、人大監督和國家監察的銜接聯動,將檢察建議納入社會治理的統一大局。二是與被建議單位、相關單位和部門開展聯合督辦、共同落實,在配合協作中形成合力。例如,跟進落實教職工入職查詢制度、未成年人被侵害強制報告制度等,值得其他方面檢察建議參考學習。

　第三,處理好監督和辦案的關系。一方面,要構建“案件化”辦理模式,結合個案辦理實現有效治理;另一方面,還要做好檢察建議與訴訟、偵查等職能的銜接,對于未整改到位的情況,符合起訴標準的,要及時啟動報批程序,發現司法工作人員利用職權侵犯公民權利、損害司法公正犯罪線索的要及時立案偵查。

　第四,健全完善檢察建議的質效評價機制。對于各院制發的檢察建議的落實效果,在本院檢委會定期評估的基礎上,可以考慮引進社會化第三方評估機制。

　持續督導落實檢察建議,“持續發力”是基本要求。如何防止落實“一陣風”,虛假落實檢察建議?這要求對檢察建議要緊緊盯住效果、監督落實情況,努力抓出更大的成效。檢察建議的落實落地,是一項長期的系統工作,其并不局限于《工作規定》要求的“異議期”和“落實期”,還進一步強調“跟進鞏固期”和“成果固化期”。比如,對于“一號檢察建議”還要“沒完沒了”跟進,持續督導落實。

　第一,在檢察官履職績效考核方面,除了制發質效,檢察建議的后續落實效果也可以考慮納入對原承辦檢察官的考核標準。

　第二,將“回頭看”作為督導落實檢察建議的“規定動作”。各地在對落實“一號檢察建議”進行“回頭看”的過程中,確實發現了一些未整改到位的情況,對此應當逐案糾正評析。

　第三,要以形成防治長效機制為目標。檢察建議區別于其他個案辦理的關鍵一點,就在于其突破了“就案辦案”思維局限,旨在推動相關部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患。只有堅持在“末端治理”和“前段預防”兩個方面切實發力,才有可能建立起防治長效機制。對于尚在進行時的檢察建議,要以平穩心態將之作為一項持之以恒的日常性工作,持續推進落實。

　第四,要做好總結梳理和成果固化工作。對于具有基礎性、支撐性的重要工作,在長期實踐和客觀評估的基礎上要適時總結有關經驗,為檢察事業和法律監督工作長期發展提供實踐經驗支撐,已經成熟的,及時在相應層面推動立法固化工作成果。

　持續督導落實檢察建議,“合法合理”是重要基礎。檢察建議目前本質上還是一種柔性監督,其效力和作用的發揮與否,主要取決于自身的規范性以及內容的說服力和可行性等因素。以柔性措施實現剛性監督,這是對檢察建議

　的內容和運行機制提出的更為嚴格的要求。檢察建議應當以維護國家法制統一和社會公共利益為基本訴求,以推進社會治理法治化、規范化為現實目標,以公民基本權利保障與實現為自身使命,以客觀公正和公平正義為基本立場,以良性、積極的互動關系為工作方式。在檢察實踐中,各級檢察機關要平衡好檢察建議的質量、數量和效果等諸個要素的辯證關系,既要加強檢察建議工作的規范化,確保針對性和可操作性,也要充分聽取被建議單位意見,在形成共識的前提下共同落實,還要切實發揮專家咨詢制度的作用,并考慮適時向專家論證制度延伸。在此基礎上,應當提出既符合法律法規等要求,又明確具體、說理充分、論證嚴謹、語言簡潔、有操作性的建議內容,使檢察建議成為檢察機關行使法律監督職權、參與社會治理的重要抓手。長遠來看,因循人民檢察院組織法第 21 條規定的“檢察建議的適用范圍及其程序,依照法律有關規定”,有必要在恰當時機全面總結梳理,在法律層面明確檢察建議的適用范圍和程序,并在有關法律法規中補充相應落實內容,使得檢察建議能以剛性面貌鑄成檢察權威、形成震懾功效、提升監督實效,使其真正成為提升檢察機關開展法律監督工作的重要杠桿,真正成為助力檢察機關在更大范圍內承擔社會責任、創新社會治理的重要牽引。