有關茂名市文明行為促進條例(草案)起草說明【模板】 關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見

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關于《茂名市文明行為促進條例（草案）》的

起草說明

文明行為與社會生活息息相關，具有鮮明的時代特點和城市特色，加強對文明行為的引導和規范，是全社會的共同追求、共同責任。

2017年9月以來，在市委、市政府的堅強領導下，全市干部群眾齊心協力，緊盯目標、常抓不懈，大力推進全國文明城市創建工作，城市面貌有了新改觀，社會文明程度逐步提升。但是，要將茂名市建設成為真正有含金量的文明城市，不僅需要鞏固現有的發展成果，還要整治各種不文明行為“頑疾”，讓文明真正“內化于心，外化于行”，需要由過去單純依靠教育倡導的“軟引導”，向兼具依法治理的“硬約束”轉變，把文明創建的成功經驗上升到立法高度予以支持和保障。為加快推進文明行為立法，市文明辦于2020年4月1日致函市人大常委會辦公室，申請調整市人大常委會2020年度立法計劃，把《茂名市文明行為促進條例》納入其中。該項工作得到了市人大常委會領導的大力支持，2020年4月10日茂名市第十二屆人大常委會第六十四次主任會議調整了2020年度立法計劃，把《茂名市文明行為促進條例》列為立法預備項目。

按照地方立法工作程序要求，市文明辦作為《茂名市文明行為促進條例》起草單位，于2020年5月至2021年3月期間開展了資料收集、區（縣級市）調研、赴四川眉山、自貢以及云南曲靖、普洱等地學習交流、不文明行為問卷調查、意見征集、修改匯總等工作，形成了《茂名市文明行為促進條例（草案建議稿）》、《茂名市文明行為促進條例（注釋稿）》?，F對《茂名市文明行為促進條例（草案建議稿）》作如下說明：

一、制定《茂名市文明行為促進條例》的必要性

（一）立法促進社會文明是依法治國的必然要求

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，強調“把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規定”。立法促進文明是依法治國與以德治國相結合的重要舉措，是落實依法治國的必然要求，是發揮立法引領和推動社會進步作用的重要體現。

（二）立法促進社會文明是城市建設的現實需求

在縱深推進全國文明城市創建工作的過程中，整治不文明行為“頑疾”的要求越來越迫切。一方面，隨地吐痰、亂扔垃圾、噪音擾民、高空拋物、不文明養寵、不文明駕駛等行為，嚴重損害了廣大遵守公德市民的切實利益，還給他們帶來了生活上的不便和困擾；另一方面，城管、交通、公安、住建、網信等職能部門在文明建設執法中存在各自執法不能形成合力、效果不明顯的問

題，迫切需要出臺一部綜合性、系統化的地方性法規，對倡導的文明行為和禁止的不文明行為作出更明確、更具操作性的規定。

（三）立法促進社會文明是對上位法規定的有效補充

由于我國對文明行為的基本規范多散見于一些法律法規中，如：《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國消防法》等分別對交通出行、旅行、消防等內容進行了規范，但缺乏相對全面的規定，沒有形成聚焦，對人們在日常生活中如何實施文明行為缺乏引領；有的規定過于原則，未對違反禁止性規定設置處罰，對執法主體規定不夠明確，如：排隊加塞、不按規定飼養犬只、共享單車亂停放等，導致行政執法部門在執法中依據不夠充分明確；有的甚至是空白，如：如何實現對志愿服務活動的鼓勵和支持。這些問題已長期存在，通過其他方式難以得到有效解決，但通過立法規范文明行為能夠對上位法規定進行有效補充，即對群眾普遍關注、影響和制約城鄉建設與管理的突出不文明現象予以規范，對鼓勵、保障和促進的措施予以法律固化，既可以填補立法空白，增強可操作性，又強化法律對文明行為促進的規范和引領作用，有效發揮立法對社會生活的導向作用和對我市地方城鄉建設與管理的促進作用。

二、立法依據和起草過程

（一）相關法律法規政策依據

1. 《中華人民共和國民法典》；

2. 《中華人民共和國消費者權益保護法》；

3. 《中華人民共和國道路交通安全法》；

4. 《中華人民共和國旅游法》；

5. 《中華人民共和國網絡安全法》；

6. 《中華人民共和國消防法》；

7. 《中華人民共和國噪聲污染防治法》；

8. 《中華人民共和國獻血法》；

9. 《中華人民共和國治安管理處罰法》；

10. 《中華人民共和國道路運輸條例》；

11. 《城市市容和環境衛生管理條例》；

12. 《志愿服務條例》；

13. 《人體器官移植條例》；

14. 《醫療糾紛預防和處理條例》；

15. 《道路旅客運輸及客運站管理規定》；

16. 《公共場所衛生管理條例實施細則》；

17. 《廣東省見義勇為人員獎勵和保障條例》；

18. 《廣東省城市市容和環境衛生管理規定》；

19. 《新時代公民道德實施綱要》；

20. 《新時代愛國主義教育實施綱要》；

21. 《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》；

22. 《關于深化群眾性精神文明創建活動的指導意見》；

23. 《關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見》；

24. 《關于開展倡導文明健康綠色環保生活方式活動的意見》；

25. 《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》；

此外還參考了以下地方性法規規章政策：

26.《廣東省文明行為促進條例（草案修改稿征求意見稿）》；

27.《貴州省文明行為促進條例》；

28.《眉山市文明行為促進條例》；

29.《曲靖市文明行為促進條例》；

30.《淄博市文明行為促進條例》；

31.《日照市文明行為促進條例》；

32.《昆明市文明行為促進條例》；

33.《清遠市文明行為促進條例》；

34.《宿遷市文明行為促進條例》。

（二）起草過程

1. 成立茂名市文明行為促進條例起草小組；

2. 制定工作方案；

3. 多方收集了解省內外地市文明行為促進條例情況資料；

4. 起草形成文明行為促進條例初稿；

5. 赴四川眉山、自貢以及云南曲靖、普洱等地學習交流；

6. 到各區、縣級市進行實地調研；

7. 對初稿修改，形成征求意見稿，向有關部門單位、社會公

眾征求意見；

8. 召開文明行為促進條例立法座談會，市公安局、市城管執法局、市交通運輸局、市場監管局、各區（縣級市）文明辦等20個相關單位、部門參會；

9. 匯總相關單位和部門意見，修改完善，形成草案建議稿；

10. 召開部務會議，定稿送審稿、注釋稿、起草說明；

11. 報送市政府。

三、框架內容

目前，已有部分省、市制定頒布了本地的文明行為促進條例，本次立法參考了這些省、市的相關規定，如貴州省、曲靖市、眉山市、淄博市、日照市、清遠市等。條例草案全文共計六章三十九條，包括：

第一章總則（第一條至第七條），主要明確了立法目的、適用范圍、工作機制、政府職責、主管部門職責、有關機構職責、社會公眾職責。

第二章文明行為規范（第八條至第二十一條），主要以列舉的方式規定公民應當自覺遵守公共場所秩序規范、公共環境衛生規范、公共交通安全規范、文明旅游、文明就醫、文明用網、文明居住、文明鄉風、文明經營、文明施工等基本文明規范。

第三章倡導與鼓勵（第二十二條至二十七條），第二十二條規定鼓勵公民實施的行為，第二十三至二十六條規定了對見義勇為行為、捐獻行為、志愿服務行為的鼓勵措施，第二十七條規定

要探索文明實踐積分超市、文明實踐基金項目建設。

第四章保障與促進（第二十八條至第三十條），主要規定了市政設施管理、執法部門曝光以及行業主管部門職責。

第五章法律責任（第三十一條至第三十八條），主要對隨地吐痰、亂扔垃圾、住宅小區內堵塞消防通道、不文明養犬、亂貼小廣告等群眾普遍關注但處罰較少的不文明行為進行法律責任設置。鑒于我市文明行為促進立法工作和文明城市創建工作相輔相成，針對我市文明創建工作中存在較多的亂扔垃圾、城市“牛皮癬”、樓道堵塞等問題，本《條例》將以上不文明行為納入禁止，制定具體可行的限制或處罰措施，并明確執法單位。

第六章附則（第三十九條），規定了《條例》的施行時間。

四、立法解決的主要問題和說明

（一）明確了工作機制。文明行為促進工作，需要各級各部門分工負責，共同配合。結合工作實際，《條例》在第一章第三條中明確“文明行為促進工作應當堅持法治德治自治相結合，遵循黨委領導、政府主導、公眾參與、獎懲結合、統籌推進的原則，形成共建、共治、共享的長效機制”，對應落實了黨的十八大提出的健全和完善社會管理格局的方針，并在第一章第四至第七條作出了相應規定。

（二）明確了文明行為促進對象?！稐l例》在第二條明確“本條例適用于本市行政區域內文明行為的規范及促進工作”。因此，本條例的文明行為促進對象為我市在文明行為促進中所形成的

各種法律關系，包括：1. 公民、法人及其他社會組織文明行為的基本內容和規范要求；2. 國家機關、基層自治組織、企業事業單位和社會組織在文明行為促進工作中應當履行的責任。調研中，有觀點認為，條例應該針對公民個人而非法人和其他組織作出規范要求。結合我市精神文明建設實踐工作經驗，文明行為促進工作需要多方參與、多元共治，社會公眾和相關部門在征求意見中也認為，《條例》的實施對象應當包括公民、法人及其他社會組織等各類社會主體。因此，《條例》將公民、法人及其他社會組織均納入文明行為主體予以規范。

（三）對文明行為分類施策?！稐l例》分別在第二章文明行為規范、第三章倡導與鼓勵、第五章法律責任中針對不同文明行為進行分類施策。對于日常生活和經營活動中應當遵守的基本文明行為規范，由《條例》第二章一一進行細化列舉；對于爭創優良家風、見義勇為、捐獻行為、志愿服務等善行義舉和優良風尚，由《條例》第三章列舉倡導性文明行為規范；對于在公共秩序、公共交通、公共環境等方面具有較大負面影響和社會危害性的不文明行為，《條例》第五章明確了相應的法律責任，強化法律的強制力和懲戒性。

（四）明確了相關法律責任?！稐l例》針對實地調研、網絡問卷調查以及創建全國文明城市進程中實地點位督查收集到的我市社會各方面反映強烈的六種不文明行為規定了相應的法律責任，對突出不文明行為的懲治予以更加合理、有效的法律保障。

調研以及網絡調查問卷中，部分人員提出要增加對不文明行為的處罰力度，提高處罰金額，加大法律法規震懾力，但由于法律責任的處罰力度不能超過上位法的最高處罰上限，本《條例》處罰金額的設定主要參考了《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國消防法》《廣東省城市市容和環境衛生管理規定》等上位法的規定。

（五）關于對文明實踐積分超市和文明實踐基金的探索?！拔拿鲗嵺`積分超市”是我國精神文明建設開展的一項積極有益的探索性工作，其主要做法是通過基層組織特別是鎮、街道、村（居）民委員會、小區業主委員會對轄區內人員的文明行為和不文明行為實行記分式管理并予以一些獎勵；“文明實踐基金”的建立有利于資助文明實踐活動創新、時代新人及模范集體獎勵、志愿者積分兌換及創新項目補助，以示范效應激勵廣大市民投入更大熱情參與新時代文明實踐，積極培育社會文明新風尚。鑒于我市暫無較為成熟和系統的方案、做法，也沒有相關部門的明確規定及在全市范圍內廣泛推行，因此，《條例》第二十七條在對這一做法予以肯定的同時，明確要進行探索。