江蘇省國土調查日常變更工作機制與技術方法創新實踐

劉立國，梁子亮，彭 慧，閆保銀

（1.江蘇省土地勘測規劃院，江蘇·南京 210017；
2.江蘇省基礎地理信息中心，江蘇·南京 210013；
3.南京國圖信息產業有限公司，江蘇·南京 210023）

國土變更調查數據是自然資源管理和年度高質量考核的重要依據，年度變更調查集中在年底變更，存在工作量大、時間短、任務重、現勢性差和出數慢等問題。為了能及時為規劃、利用、耕保、執法及政府其他部門提供現勢數據，滿足自然資源日常管理及政府其他部門工作需求，探索創新日常變更調查工作機制和技術方法，制定有效措施，推動日常變更調查工作開展。

1.1 年底集中變更工作量大

第三次全國國土調查后，年度變更調查由原來的只對新增建設用地圖斑監測，升級到對農用地變化圖斑、建設用地變化圖斑、未利用地變化圖斑和專項圖層等所有圖斑監測，變更調查工作量相對往年增加了3～5倍。

1.2 調查成果質量難以保證

國家遙感監測圖斑下發較晚，要求成果提交時間不變，工作任務時間緊、強度大，工作人員有時為了趕進度，容易出現漏報、錯報等現象，導致調查數據成果質量難以保證。

1.3 舉證的季節性和時效性

部分圖斑在年底變更調查舉證時已經無法反映地類特征。如耕地水旱輪作的情況，在7～8月份舉證反映的地類特征是水田，在年底舉證時反映的地類特征是旱地；
年中動工的推（堆）土用地到年底已長滿雜草，錯過了圖斑舉證的季節性和時效性，調查地類也隨之發生變化。

1.4 數據現勢性差

年度變更調查每年年底開展，基本是本年度發布上年度的變更調查數據，相關的統計分析數據無法滿足自然資源管理日常監測監管的需求，難以通過實時的調查數據統計分析發現監測監管中存在的問題。

1.5 日常工作協同性差

年度變更調查年底集中進行，無法及時與衛片執法檢查、土地開發復墾整理等工作協同進行，無法實現國土變更調查成果在自然資源日常管理工作中的共享應用，自然資源日常管理工作成果也無法及時更新到國土變更調查成果中。

2.1 工作方式創新

探索在日常變更調查中利用“互聯網+”技術，通過“云空間”擴充調查、核查時間，將縣級調查和省級核查由當前的“串聯”模式轉變為“并聯”模式，實現調查、核查同步開展。年度變更調查先由縣級變更調查先開始內業數據處理、外業調查舉證，建立縣級變更調查數據庫，生成外業舉證DB包，一并上交省級核查單位檢查。省級核查單位檢查完成后，將檢查意見反饋給縣級，縣級根據檢查意見整改數據后再次上交省級檢查，直至成果合格。這種“串聯”的工作方式導致縣級調查和省級核查不能同步開展，嚴重影響了變更調查工作進程。省級實時通過線上核查的方式，審核縣級變更調查方案，利用“國土調查云”平臺對地方舉證照片、圖斑屬性等進行核查，實時反饋檢查意見?？h級根據檢查意見及時修改完善后再次提交核查，待全部變更圖斑通過省級檢查后，再建數據庫、上交外業舉證DB包，省級核查合格后上交國家核查。

2.2 核查模式創新

將當前“線下”集中核查模式升級為“線上”核查模式，解決當前因疫情防控等原因工作人員無法集中辦公、無法跨區域流動等問題，實現“在線”核查。年度變更調查省級核查單位集中在統一區域辦公，這種檢查方式容易受疫情防控影響。采用“線上”核查模式，省級檢查單位可以在各自辦公點通過“線上”核查系統對縣級成果進行核查，實時反饋檢查意見，實現不受疫情防控影響，按部就班開展省級核查工作。

2.3 共享應用創新

依托動態建庫技術，實現土地利用現狀統計數據“一年出一次”向“實時出數”轉變。將日常變更調查成果套合用地管理信息，生成各種專項匯總表格，共享給相關部門使用，實現“一查多用”。相關部門將本部門圖斑變化情況及時反饋，實時更新到日常變更調查成果中，實現“雙向互動”。

2.4 工作頻次創新

改變年度變更調查“一年調查一次，一次調查一年”的工作頻次，日常變更調查根據數據內容和日常工作需要分為實時、月度和季度變更，根據工作頻次對變更調查數據進行匯總分析，實現實時動態出數。具體工作內容和變更頻次見表1。

表1 日常變更調查數據變更頻次表Table 1 Change Frequency of Daily Change survey Data

鑒于年度變更調查存在的問題，通過總結第三次全國國土調查及歷年變更調查工作經驗，探索對日常變更調查技術方法進行創新研究。

3.1 利用各種資源，多種方式舉證

變更調查要求“應舉盡舉”，為保證調查成果質量和工作效率，可采取無人機舉證、連續圖斑分段舉證、類似圖斑典型舉證、“慧眼守土”舉證、高清影像舉證等多種舉證方式。無人機技術目前已經在公安執法、環保監測、森林防火等多領域應用，無人機舉證具有視域廣、不受地形限制、照片清晰等優點（圖1）。人員難以到達的區域和面積較大的圖斑，無人機舉證優勢明顯。在舉證過程中根據實際的情況采用人工和無人機等多種舉證方式相結合，提高舉證效率。

圖1 無人機外業舉證Fig.1 Field proof of UAV

3.2 打通數據接口，舉證數據共享

耕地保護督察、衛片執法監察、年度變更調查等都有舉證平臺，打通不同舉證數據平臺之間的數據接口，把用地審批、用地供應、土地利用、耕地保護、衛片執法等舉證照片數據的共享到“國土調查云平臺”之中（圖2），根據日常變更調查需要，隨時調用不同平臺的舉證數據，實現“一舉多用”。

圖2 國土調查云日常變更調查舉證接口Fig.2 Evidence interface for daily change survey of land survey cloud

3.3 實時推送圖斑，實現閉環管理

圖斑地類是隨著土地開發利用程度逐漸發展變化的，地類變化與調查監測、執法和耕保等部門的日常管理工作緊密聯系，調查監測部門將發現的疑似違法圖斑的信息及時反饋給執法監察、耕地保護等部門，相關部門及時制止，根據實際情況查處整改，并將整改圖斑的相關變化信息反饋給調查監測部門進行日常更新，實現自然資源系統內的“閉環”管理（圖3）。

3.4 在線核查，及時反饋

傳統線下離線集中檢查，地方提交完整的質檢合格的數據庫和舉證DB包檢查。數據建庫和過質檢都需要時間，集中下載舉證DB包造成網絡擁堵，受網絡帶寬限制，下載耗時長，效率低。數據整改幾次需要重復提交幾次。研發在線核查系統，直接連接舉證平臺在線上進行核查，地方不需要提交數據庫和舉證DB包，核查單位可以根據在線檢查系統提示的地方調查舉證進度，實時開展變更圖斑核查工作。根據檢查情況，將檢查意見在線反饋地方，地方根據檢查意見，及時調整錯誤的作業方法，降低變更圖斑錯誤率，提高檢查和數據整改的效率（圖4）。

圖4 線上核查系統Fig.4 Online verification system

3.5 線上建庫，動態出數

研發線上建庫軟件，基于通過核查的變更圖斑層和上年度的基礎數據庫疊加，實現“一鍵”變更和在線建庫。根據省、市、縣各級自然資源監測監管需求，實時輸出一二級分類面積匯總表、新增建設用地、新增耕地、耕地“進出平衡”、耕地流量平衡表等相關統計匯總表格，將相關表格推送給各部門，有效輔助各部門進行分析和決策（圖5）。

圖5 動態出數Fig.5 Dynamic output

3.6 建立線上地類樣本庫

變更調查的主要工作是地類認定，結合各地實地情況，建立覆蓋全省地類的線上地類樣本庫，尤其是一些易混淆、易出錯、模棱兩可的地類樣本（圖6）。各地在日常變更過程中，發現樣本庫中疏漏的一些特殊地類樣本，上傳線上平臺，經省級技術組審核通過后對線上地類樣本庫及時更新，指導地方地類認定工作。

圖6 地類樣本庫Fig.6 Land type sample library

3.7 基于Arcgis SDE多方協編輯

通過搭建ArcGIS SDE服務器，實現多人協同編輯變更圖斑上圖（圖7）。根據工作分工，外業工作人員根據實地變化編輯圖斑邊界，內業工作人員同步更新內業變更方案。實現多人同時對一張工作底圖實時更新、匯總的功能，提高日常變更工作效率。

圖7 多方協同編輯Fig.7 Multi party collaborative editing

4.1 建立專班

將日常變更調查工作上升為“一把手”工程，成立工作專班，一把手掛帥，統籌協調調查、利用、耕保、規劃、用途管制、生態修復、測繪、登記、林業、執法監察等業務部門，同技術單位一起全程參與日常變更調查工作全過程，做好組織、協調，確保數據的真實性。在目前正在開展的林、草、濕地調查監測和“三區三線”劃定等工作中，工作專班對整個工作的順利進行起到了很大的推動作用。

4.2 先內業后外業

先將國家下發圖斑逐個按照圖斑類型梳理，套合用地管理圖層，疊加最新遙感影像，會同規劃、耕保、利用、執法和土管所相關人員逐個圖斑確定初步變更方案，內業無法確定的標注清楚原因外業實地核查，待外業核查后根據外業調查情況確定變更方案。將內業初步確定的變更方案輸入到圖斑屬性表中，外業舉證人員到實地調查與內業方案一致的，按照內業變更方案拍照舉證，填寫外業調查地類、記錄權屬和種植屬性等相關信息。若圖斑實地已經發生變化，外業人員依據實地變化情況進行拍照舉證，填寫外業調查地類、判定邊界范圍和圖斑補測等工作。

4.3 全民舉證

日常變更調查要求根據圖斑變化情況實時舉證，社區網格員、田長等對所在地區的交通、地形和人員都很熟悉，對其進行舉證培訓，培訓合格人員發舉證培訓合格證書，持證上崗進行舉證工作。舉證任務可以采取網上“下單”，在圖斑附近的舉證人員隨時“接單”舉證。依據年度變更調查成本測算，舉證費用占總費用的一半以上，本地人員利用工作之余進行拍照舉證，能有效降低舉證成本，使日常變更調查工作更加實時、準確。

日常變更調查是對年度變更調查的有效補充，日常變更調查與年度變更調查充分結合，能實現對變更調查數據成果實時更新，提高變更調查成果現勢性、準確性，更好地服務于自然資源日常管理和經濟發展的需要。本文分析年度變更調查工作中存在的問題，總結第三次全國國土調查及歷年變更調查工作經驗，工作機制方面探索縣級調查和省級核查由“線下”分步進行，改為“線上”同步進行。改變以往統計數據“一年出一次”，實現根據工作需要“實時出數”。改變以往“一年調查一次，一次調查一年”的工作頻次，調整為根據工作需要實時、月度和季度開展工作；
技術方法方面探索利用無人機等先進技術輔助外業舉證。打通不同部門之間舉證數據接口，實現“一舉多用”。根據日常變更進度實時向相關部門推送變更圖斑，相關部門及時查處、整改，并將圖斑變化情況反饋，實現“閉環管理”。研發在線核查系統，優化數據上交、核查流程，實現利用在線核查系統及時在線核查地方上交成果，實時反饋檢查意見。研發線上建庫系統，實現根據管理需要線上“一鍵”變更，輸出各種統計表格?；诰€上核查系統，建立線上地類樣本庫，縣級和省級共同更新維護地類樣本庫，統一地類認定標準。通過搭建網絡服務器，實現多方協同編輯變更圖斑；
“建立專班”，從管理上制定措施?！跋葍葮I后外業”，從程序上制定措施?！叭衽e證”，從降低費用上制定措施。相關研究成果已在開展試點縣區日常變更調查工作中取得良好效果，能有效提高變更調查工作效率、提升變更數據準確性、現勢性，對日常變更調查工作起到一定的指導作用。