聯合國教科文組織非物質文化遺產保護政策研究——,以審查機構及其運作機制為中心

朱 剛

歷史地看，非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）保護主要得益于聯合國教科文組織（簡稱“教科文組織”）在國際文化政策領域的相關立法實踐。隨著全球遺產化進程的不斷深入，以非遺為中心的話語實踐也對全球范圍內各國民眾的文化和社會生活形成了顯著影響。故而，生活世界中因非遺保護而引發的話語或文化資本的生產和再生產，以及與非遺相關的一系列社會化重構過程，也成為民俗學、人類學、社會學等學科互涉領域的重點考察對象。在基于非遺保護實踐而形成的各利益攸關方（stakeholders）中，實踐者（包括傳承人）和研究者可能是其中最易識別的兩類核心群體。然而，這兩大主體之間缺乏互動和對話也是一種普遍存在的現象。根據晚近國際遺產研究中具有一定影響的“批判遺產研究”（critical heritage studies）學派的觀點，研究者應當積極建構一種新的話語系統或者對話平臺，與那些傳統保護機構或政府部門中的實踐者展開廣泛的對話，從而讓文化和遺產的保護事業能夠由此而真正獲益。①Tim Winter,“Clarifying the critical in critical heritage studies,”International Journal of Heritage Studies, Vol.19, No.6 (March 2013), pp.532-545.誠然，關于“critical heritage studies”的中文譯法也值得進一步斟酌。

有鑒于此，為了更好地推進中國非遺保護事業，深化各行動方對于保護非遺及其重要性的認識，建立實踐者和研究者之間的對話平臺當為其中最為重要的第一步。在本文的意義上，我們認為以《保護非物質文化遺產公約》（以下簡稱《公約》）為中心的國際文化政策演進軌轍及其相關學術史的專門研究，或有助于搭建這種對話平臺的基礎。換言之，如果不認真研究國際非遺保護進程的歷史脈絡和政策語境，那么以問題意識為導向的非遺學理研究也就只能“就事論事”，很難對現實中的各種實踐形成影響或發揮智力支持作用，同時也有可能在這種遠離實踐的學術話語中因自我生產而被進一步邊緣化。①Tim Winter,“Clarifying the critical in critical heritage studies,”International Journal of Heritage Studies, Vol.19, No.6 (March 2013), pp.532-545.

有關非遺保護歷史進程的追溯方面，國內外的研究成果已較為豐碩，相關學術史書寫的基本路徑也已大體成型。相較而言，國內關注教科文組織非遺保護立法框架及其基于文化治理策略的學者仍不多，特別是偏重研究和分析現有《公約》的機構設置、議事規則、工作機制等政策實踐方面的研究成果還較少。鑒于非遺保護實質上屬于文化政策實踐這一因素，上述內容的分析對于我們全面了解《公約》的運作機理，進而更好地服務于國內非遺保護實踐和學理研究，應當具有不可忽視的重要意義。本文的寫作基于在《公約》框架下設立的“名錄列入機制（listing mechanism）”，主要鎖定其中的關鍵角色——審查機構（the Evaluation Body）及其“前世今生”的演變，試圖通過該機構的成立背景、運作機制、工作原則、實際功能等方面的描述和分析，展示《公約》此前不太為人所知的一些“內部知識”。在結構上，首先回顧了《公約》出臺的國際政策和立法背景，以時間和事件為序，大致勾連審查機構的前身（附屬機構和咨詢機構）與教科文組織在國際法框架內的若干早期實踐；
其次，通過追溯審查機構發展至今的諸多軌轍，描述其作為委員會專設咨詢機構的角色定位；
最后，對審查機構的運作機制及其面臨的挑戰進行描述和分析。

既往非遺學術史研究對國際遺產研究中非遺的概念化歷史已給予足夠重視，布萊克（Janet Blake）、愛川紀子（Aikawa Noriko-Faure）、克申布拉特-金布萊特（Barbara Kirshenblatt-Gimblett）、斯昆惕（Ahmed Skounti）、安德明、巴莫曲布嫫、朝戈金、康麗、朱剛等國內外學者的研究成果，已大致勾勒出非遺這一概念的演進軌跡和發展歷程，甚至對其中若干關鍵事件或歷史細節的考證和挖掘也日臻深入。②這里僅枚舉相關學術史研究的代表性成果（按作者姓氏為序）：Janet Blake,“Development of UNESCO’s 2003 Convention:Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in Michelle L.Stefano & Peter Davis, eds., The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, New York:Routledge, 2017, pp.11-21; Barbara Kirshenblatt-Gimblett, “Intangible Heritage as Metacultural Production”, Museum International, Vol.56, No.1-4 (2004), pp.52-65; Noriko Aikawa-Faure, “An Historical Overview of the Preparation of the UNESCO International Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage,”Museum International, Volume 56, Issue 1-2, 2004, pp.137-149; [摩]艾哈邁德·斯昆惕：《非物質文化遺產及其遺產化反思》，馬千里譯，《民族文學研究》，2017年第4期；
安德明：《非物質文化遺產保護：民俗學的兩難選擇》，《河南社會科學》，2008年第1期；
巴莫曲布嫫：《非物質文化遺產：從概念到實踐》，《民族藝術》，2008年第1期；
朝戈金：《站在民眾的立場上：朝戈金非物質文化遺產研究文選》，北京：文化藝術出版社，2020年；
康麗：《非物質文化遺產保護與性別平等——基于〈保護非物質文化遺產公約〉及相關文書的討論》，《民族藝術》，2016年第6期；
朱剛：《聯合國教科文組織保護非物質文化遺產的事件史考述——基于〈建議案〉和〈“代表作”計劃〉的雙線回溯》,《青海社會科學》，2019年第6期。與上述學者的眼光相似，同時也基于當前全球形勢本身的復雜性，本文認為對非遺保護的國際政策和國際法背景研究也應當提上日程。非遺的產生雖以全球化和現代化進程中人類文化表現形式受到的威脅為其基本語境，但除去文化的變遷和消亡之外，當代國際社會所面臨的重要挑戰還應包括戰爭、貧窮、發展、環境、人口等一系列嚴峻的問題。聯合國系統下特設的專門機構（大多為政府間國際組織）先后成立，目的正在于舉全球之合力，通過國際合作共同應對人類面臨的諸多危機。在文化政策領域，則主要是在教科文組織的協調下，其會員國經由文化間對話、磋商乃至妥協達成協商一致的共識，又在整體上與特定時期的全球理念有所呼應。因此，將國際文化政策領域相關理念和實踐與聯合國可持續發展議程的基本走向進行橋接，正是非遺研究走向深化的重要前提之一。

從時代背景來看，2003年《公約》的通過，離不開20世紀70-90年代國際公共政策制訂中的文化轉向。70年代主要以發展為主題。當時世界各國無不追求經濟增長，視國民生產總值為國家實力高低的重要指數。文化一般被視作與經濟增長不太兼容，甚至阻礙社會發展的次要因素。①Janet Blake,“Development of UNESCO’s 2003 Convention: Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, Routledge: New York, 2017, p.12.但是，隨著第三世界國家進一步謀求內生式發展的意識覺醒，本土語言和民族文化也因之被賦予更高的價值和地位，文化不受重視的基本境遇也隨之有所改觀。1982年在墨西哥城召開的世界文化政策大會（MONDIACULT）上，“文化”這一關鍵概念在國際政策領域內首次得以重新界定，即將“文化”解釋為“某個社會或某個社會群體特有的精神、物質、智力及情感方面的不同特征之總和”,“不僅包括藝術和文學，還包括生活方式、人的基本權利、價值觀體系、傳統和信仰”②UNESCO, Mexico City Declaration on Cultural Policies, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000054668，發布時間：1982年8月6日；
瀏覽時間：2022年3月1日。。此外，在會議最終報告中還九處述及“非物質[文化]遺產”（intangible[cultural] heritage,CLT/MD/1），這也正是教科文組織正式文件中述及這一新型遺產概念的最早記錄③詳見巴莫曲布嫫《全球可持續發展議程與國際文化政策之演進：事件史循證研究》，《民族文學研究》，2021年第6期。。有學者認為，2003年《公約》對于非遺的定義，大抵上也延續了這種定義文化的基本思路。④Janet Blake,“Development of UNESCO’s 2003 Convention: Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in Michelle L.Stefano & Peter Davis eds., The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, Routledge: New York, 2017, p12-13.

到了20世紀90年代中期，人類發展的概念首次在國際發展理論的領域中出現，并且被聯合國開發計劃署（UNDP）的《人類發展報告》所采納，進而與人權發展的理念產生了勾連。幾乎是在同一時段，可持續發展的理念也出現在了世界文化與發展委員會的報告中，并隨后在1992年召開的里約會議中得到深入討論，成為國際社會普遍認可的關鍵觀念。此次會議通過的《里約宣言》無疑是該時段最重要的文件之一，其提出的可持續發展三大基石——社會文化、經濟和環境的可持續發展，影響力一直持續到了當代。⑤UN, Rio Declaration on Environment and Development, http://www.un-documents.net/rio-dec.htm, 發布時間：1992年6月14日；
瀏覽時間：2022年3月1日。1995年，世界文化與發展委員會的報告《我們的創造多樣性》⑥UN and UNESCO, Report of the World Commission on Culture and Development: Our creative diversity, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000101651, 發布時間：日期不詳；
瀏覽時間：2022年3月1日。強調了文化以及非遺在發展進程中的重要作用。1998年，教科文組織發布了另一份重要文件——《文化政策促進發展行動計劃》⑦UNESCO, Action Plan on Cultural Policies for Development, https://www.culture-of-peace.info/annexes/declarations/Stockholm.pdf, 發布時間：1998年4月2日；
瀏覽時間：2022年3月1日。，其第一條原則述及可持續發展與文化繁榮是相互依賴的，并指出其首要的目標在于使文化政策的制訂成為發展策略中的關鍵組成部分；
其第三個目標涉及文化遺產，要求締約國加強政策和實踐以保護和弘揚物質和非物質、可移動和不可移動的遺產，同時要促進文化產業的發展。至此，教科文組織關于遺產的概念已經得到了更新，所有自然和文化要素，不論其是物質的或非物質的，抑或是世代傳承或新近創造的，都可歸入遺產這個宏觀的范疇之下。因此，自然遺產與文化遺產也就產生了聯系，遺產的保護與遺產在文化認同中所發揮的作用也進一步發生了勾連。此外，上述與人類發展相關的討論，隨著文化在可持續發展中應發揮核心作用的理念日益得到認可，國際社會也越來越重視人權中關于文化權利的發展，并且最終推動教科文組織在2001年通過了《聯合國教科文組織世界文化多樣性宣言》，這也是2003年《公約》出臺前至關重要的政策性綱領。

除去上述國際公共政策從經濟向文化的轉向以外，同一時期國際法律制訂也出現了一些新動向。應該說，直到20世紀90年代，針對文化遺產的立法實踐幾乎毫無例外偏重于文物、遺址和建筑群等物質遺產，這也是歐洲中心主義遺產觀在國際法領域的現實表現。但毋庸置疑的是，教科文組織所搭建的文化遺產國際法保護框架和成熟經驗，無疑也為處于萌芽時期的非遺保護提供了可資借鑒的參照系。此外，鑒于1989年通過的《保護民間創作建議案》（Recommendation on the Safeguarding of Traditional Culture and Folklore，以下簡稱“《建議案》”）的挫敗及其經驗和教訓，也使得國際社會愈加堅定了非遺保護必須要走上國際法道路的決心。

一般而言，教科文組織牽頭制定多邊準則性文書可分為決定（decision）、建議(recommendation)、宣言（declaration）、公約（convention）等形式。但唯有公約具有國際法律文書的性質而更具權威性，并伴有其會員國批準、接受或核準等特定程序，以及基于國際法所賦予的權利和義務，相關公約的指導原則和實際操作才能從國際層面延展至國家層面，這也是文化類公約能夠產生深遠國際影響的關鍵所在。有學者認為，《建議案》的問題在于其以研究者為中心的文本取向，缺乏從理念到實踐的可操作性步驟。①Janet Blake:“Development of UNESCO’s 2003 Convention: Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in Michelle L.Stefano & Peter Davis, eds., The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, Routledge: New York, 2017, p.12.這種觀點有其合理之處，但《建議案》最根本的問題，應該在于這類文書對各締約國不具備約束力，也沒有相關的實踐機制確保其理念和行動的落實。歷史地看，教科文組織之所以采取建議而非公約的形式，主要還在于當時各方仍未就保護民俗（folklore）的可操作化路徑達成共識，甚至在接受“非遺”這一概念上一度猶豫不決。1999年，為反思《建議案》的得失，教科文組織和美國史密森尼學會（Smithsonian Institution）在華盛頓特區聯合召開全球評估國際會議。從此次會議的成果來看，雖然《建議案》的影響有限，卻為《公約》的起草和通過奠定了堅實的思想基礎②朱剛：《聯合國教科文組織保護非物質文化遺產的事件史考述——基于〈建議案〉和〈“代表作”計劃〉的雙線回溯》,《青海社會科學》，2019年第6期。。

如果說以《建議案》為中心的學術史梳理線索凸顯了非遺的概念化過程，那么另一條以教科文組織于1997年啟動的《宣布“人類口頭和非物質遺產代表作”計劃》（“The programme for Proclamation of Masterpieces of the Oral and Intangible Heritage of Humanity”，以下簡稱《“代表作”計劃》）為中心的學術史梳理線索則展示了非遺保護的國際進程。①朱剛：《聯合國教科文組織保護非物質文化遺產的學術史考釋——基于從馬拉喀什會議到〈“代表作”計劃〉的演進線索》，《民俗研究》，2020年第5期。這兩條線索在時間上前后繼起，呈現一種并行不悖的關系，可以視為非遺保護史上基于認識論和實踐論的兩根立柱。正是在后者的脈絡中，我們可以進一步追溯《公約》名錄體系的源起。在實施1972年《世界遺產公約》的基礎上，順應國際社會越來越強烈的保護非遺呼聲，教科文組織先后于1992年和1993年啟動了“非物質文化遺產”計劃（“Intangible Cultural Heritage”programme）和“人類活財富”計劃（“Living Human Treasures”programme）。以馬拉喀什會議為始端，后來被視為《公約》“試驗田”的《“代表作”計劃》于2001年、2003年和2005年分三批共宣布了90項“人類口頭和非物質遺產代表作”（以下簡稱“代表作”），其進程幾乎與《公約》的起草和通過相疊合。此后，教科文組織在非遺領域的政策制定和保護實踐一步步地采納計劃性方法，基本確立了以《世界遺產名錄》（World Heritage List）為模板但專門針對非遺保護出臺一部國際公約的發展方向。②相關進程詳見聯合國教科文組織《努力達成一項關于非物質文化遺產的公約》，張玲譯，《民間文化論壇》，2022年第1期。

為保護摩洛哥馬拉喀什的埃爾-弗納廣場，西班牙作家戈伊蒂索洛（Juan Goytisolo）動用個人關系向時任教科文組織總干事馬約爾（Federico Mayor）發出倡議，希望能夠通過授予某種國際榮譽或者國際性認可的方式，挽救這一瀕臨消亡的大眾文化空間。為完成既定任務，教科文組織委托剛剛完成《建議案》評估的加拿大遺產律師鄧赫茲（Marc Denhez），以埃爾-弗納廣場為基礎設計一個國際榮譽授予機制。在參考了蘇丹卡布斯環境保護獎、“人類活財富”計劃等前期實踐后，鄧赫茲認為新的獎勵機制在命名上應當帶有賦予擬選定的口頭和非物質遺產以名譽或者聲望的潛力，因其不僅能夠提升國際社會的保護意識，又能在實際上提高各方參與保護的積極性。而在宣布代表作的標準尺度上，他提出了文化和制度兩個層面的要求。對于候選材料（candidature files），他建議應該由一個專門的評審委員會（jury）來負責審理。③Noriko Aikawa-Faure,“From the Proclamation of Masterpieces to the Convention Safeguarding of Intangible Cultural Heritage,”in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa (eds.), Intangible Heritage, New York & London: Routledge, 2009, p.17.

鄧赫茲的設想在馬拉喀什會議上得到了與會專家的深入討論。④Noriko Aikawa-Faure,“From the Proclamation of Masterpieces to the Convention Safeguarding of Intangible Cultural Heritage,”in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa (eds.), Intangible Heritage, New York & London: Routledge 2009, p.16.在1998年12月在塔什干召開的教科文組織執行局第155屆會議上，《教科文組織宣布人類口頭和非物質遺產代表作條例》正式通過（155 EX/ Decisions 3.5.5），其中第三部分“周期”規定：“任何代表作均須由總干事根據評審委員會的建議，在每兩年于巴黎教科文組織總部或總干事選擇的任何其他地點舉行的公開儀式上宣布”，第四部分“評估程序”規定：“宣布為人類口頭和非物質遺產代表作之口頭和非物質遺產的選定（selection）工作將委托一評審委員會進行，該委員會最多由教科文組織總干事與各會員國磋商后任命的八名成員組成……”這應當是《公約》述及的“特設咨詢機構”的最初模型。根據相關研究，在2001年、2003年和2005年的三批代表作的評審工作中，教科文組織首先會指定評審專家或國際NGO組織評審各國提交的候選材料，之后專家或機構將評審報告返回至巴黎教科文組織總部，這個過程一般需耗時數月之久。最后在巴黎，由一個18名成員組成的國際評審委員會圍繞候選材料及評審意見進行集體評估。評審委員會成員一般先觀看10分鐘左右的視頻資料，然后圍繞候選材料展開討論，得出結果后向總干事提交一份建議選定的名單，一份建議不予選定的名單，還有一份需要修改并于兩年后再次提交的名單。在評審委員會集體審議的基礎上，總干事召開一次特別的發布會，對外宣布選定為代表作的名單。①Anthony Seeger,“Lessons learned from the ICTM (NGO) evaluation of nominations for the UNESCO Masterpieces of the Oral,”in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa, eds., Intangible Heritage, New York & London: Routledge, 2009.pp.112-128.在2006年4月《公約》生效后，《“代表作”計劃》的歷史使命便宣告結束。

根據2003年《公約》及其《操作指南》②全稱為《實施〈保護非物質文化遺產公約〉操作指南》（本文簡稱《操作指南》）。2008年6月出臺第一版以來，已經陸續完成7次修正。的相關規定，保護非物質文化遺產政府間委員會（以下簡稱“委員會”）是該公約的執行機關，須對其最高權力機關締約國大會和所有締約國負責。根據《公約》第八條第三款的規定：“委員會可設立其認為執行任務所需的臨時特設咨詢機構”，這應當是成立專門的咨詢機構以評審申報材料的法理基礎。那么，前文所述之負責《“代表作”計劃》遺產項目審查的評審委員會與《公約》相關條文述及的“咨詢機構”存在何種聯系呢？首先需要澄清的是，與《世界遺產公約》有所區別，2003年《公約》并未明確指定咨詢機構的具體名稱，只是用“臨時特設咨詢機構”這一籠統的指稱加以界定。其次，在《“代表作”計劃》執行過程中建立的評審委員會工作機制，有效地輔助了前三批共90項“代表作”的識別、評估和審議工作，為日后《公約》名錄列入機制的建立和前期實踐奠定了程序基礎。2006年，委員會第一屆常會在阿爾及爾召開。委員會在“向委員會提供咨詢協助”（Advisory Assistance to the Committee）議程中提出可就是否希望成立一個傘狀咨詢機構（an umbrella advisory body）進行討論，以納入經認證NGO的代表和少數在非遺領域具有公認能力的個人，同時不妨設想包括一些社區輪流的代表在內（ITH/06/1.COM/CONF.204/6, paras.4-6）③本文舉凡引述的相關工作文件可按行文中括注的文件代碼從聯合國教科文組織數字圖書館（UNESDOC Digital Library）獲?。篽ttps://unesdoc.unesco.org/，不另作說明。，并就此議題作出繼續審議該問題的決定（Decision 1.COM 6, paras.3-4）。2007年5月，在成都舉行的委員會第一屆特別會議上，委員會決定在首批NGO認證完成之后應成立此類機構（Decision 1.EXT.COM10）。此外，《公約》生效后，在委員會首屆常會召開之前就已經舉辦了締約國大會第一屆會議，負責前三批代表作評估工作的評審委員會成員也應邀以觀察員的身份與會。上述信息表明，《“代表作”計劃》當是《公約》名副其實的“試驗田”，而評審委員會的相關經驗也為后來咨詢機構的成立提供了可資參考的工作框架。

2007年9月，政府間委員會在其于東京召開的第二屆常會上指出，擬列入急需保護的非物質文化遺產名錄（簡稱“急需保護名錄”）遺產項目的申報材料最好由一個以上根據《公約》第九條第一款所認證的咨詢組織（advisory organization）和／或由符合《公約》第八條的規定，即在非遺領域確有專長的任何公營或私營機構及任何自然人來進行評審（Decision 2.COM 6, Annexe1, paras.4）；
而擬列入“人類非物質文化遺產代表作名錄”（簡稱“代表作名錄”）遺產項目的申報材料應由委員會根據其《議事規則》第21條設立附屬機構（subsidiary body）來完成；
而附屬機構則需向委員會提供所有申報材料的概述及其評審報告，由秘書處轉呈締約國以供其查閱（Decision 2.COM 6, Annexe2, paras.18, 22）。

2008年6月，在巴黎召開的締約國大會第二屆會議上審議并通過了經大會修正的第一版《操作指南》（Resolution 2.GA 5, Annex），有關“代表作名錄”和“急需保護名錄”的列入標準、“最能體現《公約》目標和原則的計劃、項目和活動”（后簡稱“優秀保護實踐名冊”）的遴選標準，以及國際援助申請的評選標準也同步推出。同年11月，在伊斯坦布爾召開的委員會第三屆常會上通過決定，成立附屬機構以評審代表作名錄的申報材料，其成員來自土耳其、愛沙尼亞、墨西哥、韓國、肯尼亞和阿聯酋（Decision 3.COM 11）。這應當是《公約》生效以來首次以委員會決定的形式宣告咨詢機構的正式成立。

2009年，在阿布扎比召開的委員會第四屆常會期間，附屬機構向委員會提交了第一輪評審工作報告，其中回顧了其所采取的會議制度：該機構在上屆常會成立之后旋即就地召開了第一次會議（2008年9月9日），第二次會議在巴黎總部召開（2009年1月12—13日），第三次會議也在巴黎總部召開（2009年5月11—15日）。以上應該是咨詢機構早期采納的工作方式，盡管與后來逐步模塑并統一的“時間表——程序概覽”有較大差異，但這是咨詢機構首次以附屬機構的名義組織開展相關實踐。雖然前有評審委員會的工作模式可資參考，但以集體協作的方式逐案處理代表作名錄申報材料并無太多的前期經驗可直接借鑒（ITH/09/4.COM/CONF.209/INF.6）。不論怎樣，附屬機構在其第一個周期開展的評審工作對于《公約》名錄體系的建設走向具有特殊的意義。附屬機構成員對待其建議草案也格外謹慎，并在程序上嚴格執行以締約國提交的申報材料為基本范圍的評審原則。有關急需保護名錄的申報材料或是國際援助的申請材料的受理，這屆常會也通過了相關決定，授權委員會主席團指定評審員（examiner）進行審查（Decision 4.COM 18）。

2010年，在內羅畢召開了委員會第五屆常會。在附屬機構的報告中再次強調了輪換附屬機構成員的觀點，同時也強調新成員應該由締約國代表構成，并且應該重視其地理分布上的平衡。委員會隨后決定成立新一屆附屬機構，成員來自意大利、克羅地亞、委內瑞拉、韓國、肯尼亞和約旦（Decision 5.COM 7）；
同時決定成立由六位獨立專家和六家經認證NGO組成的咨詢機構（Advisory Body），負責急需保護名錄申報材料的評審、優秀實踐名冊推薦材料的遴選及2.5萬美元以上的國際援助申請材料的評選（Decision 5.COM 9）①2016年，締約國大會第六屆會議對《操作指南》進行了修正，改為10萬美元以上國際援助申請由審查機構評選（Resolution 6.GA 7, ANNEX, para.33）。。2011年，委員會在巴厘島召開第六屆常會，決定對咨詢機構成員進行任命（Decision 6.COM 11），同時任命了來自六個選舉組的附屬機構成員，依次為西班牙、克羅地亞、委內瑞拉、伊朗、布基納法索和摩洛哥（Decision 6.COM 14）。值得提及的是，中國民俗學會（編號為NGO-90089）和世界中醫藥學會聯合會（編號為NGO-90239）正是在此屆常會期間被教科文組織認證為咨詢組織（Decision 6.COM 19），獲得向委員會提供咨詢意見的地位。委員會的推薦意見在次年召開締約國大會第六屆會議期間通過大會復核（Resolution4.GA6）。

2012年，委員會第七屆常會在巴黎召開，委員會對新成立的咨詢機構的年度評審工作給予了肯定（Decision 7.COM 7），進一步確立了該機構成員的輪換機制，即每年更換四分之一成員，同時涉及獨立專家和NGO組織；
咨詢機構的職權范圍仍為急需保護名錄的評審、優秀實踐名冊的遴選及2.5萬美元以上的國際援助申請的評估（Decision 7.COM 12.a）。委員會還決定成立新一屆附屬機構專門負責代表作名錄擬列入遺產項目的評審，成員按6個選舉組依次為西班牙、捷克、秘魯、日本、尼日利亞和摩洛哥（Decision 7.COM 12.b）。此外，針對附屬機構的評審工作，委員會要求其在技術性材料缺失的情況下，限制輔助性參考資料的使用范圍（Decision 7.COM 11）。這次會議再度強調了附屬機構和咨詢機構在評審過程中的工作原則，即要將評審的范圍嚴格限制在申報／推薦／申請材料本身，不能利用個人既有的專門知識或締約國所提交的材料之外的參考文獻來判斷是否符合列入／遴選／批準的相關標準。這一指導原則也貫穿到了之后按年度成立的審查機構的工作中。相關決定還要求附屬機構和咨詢機構在委員會下一屆常會期間在各自的年度工作報告中回應本屆委員會提出的已列入名錄遺產項目的擴展問題（Decision 7.COM 13.c）。這一動議對于《公約》名錄列入機制的發展具有重要的意義。

2013年，在巴庫召開委員會第八屆常會。根據委員會公布的會議資料，附屬機構和咨詢機構于2013年4月5—6日在巴黎教科文組織總部聯合召開了一次會議，對于前者在2009—2012周期以及后者在2011—2012周期中遇到的橫向性問題進行了討論。此外，這兩個機構的與會成員都參與了秘書處準備的模擬評審。這一類似于培訓的準備會，在《公約》名錄的制度化建設中也得到了沿用。而兩大機構從并立到“合體”，也為成立一個單一、獨立的咨詢機構提供了思路。不過，沿襲委員會上兩屆常會的慣例，本屆常會依然成立了新的咨詢機構（Decision 8.COM 9.a）和附屬機構（Decision 8.COM 9.b），并部分更換了成員，二者此前負責的評審范圍維持不變。在本屆常會期間，委員會還審議了一份重要文件——《關于〈操作指南〉申報評審程序的修正草案：附屬機構和咨詢機構的地位》（ITH/13/8.COM/13.d）。該文件述及，此前教科文組織內部監督事務局評估處針對2003年《公約》的評估報告業已指出，由締約國指派附屬機構成員實際上會引發遺產項目評審過程中的諸多爭議，建議由同一個咨詢機構評審代表作名錄的申報材料，因其能在所有遺產項目的評審工作中實現標準的一致性。因此，該文件建議將原來由附屬機構負責的代表作名錄申報材料移交咨詢機構來評審。同時，該文件提出修訂《操作指南》相關條款的草案，將擬列入代表作名錄遺產項目申報材料的審查加入原有第26段有關咨詢機構的評審范圍之中。在該文件的基礎上，同時也參考了《公約》內部評估報告（IOS/EVS/PI/129）的第11條建議（暫停附屬機構，由一個獨立的機構負責所有遺產項目申報材料的審查）。最后，委員會決定通過有關上述文件的審議（Decision 8.COM 13.d），并在其決定的附件中提出對《操作指南》第26段的修訂意見：“在試行的基礎上，急需保護名錄、代表作名錄、優秀實踐名冊及2.5萬美元以上國際援助的審查由委員會成立的咨詢機構實施，該機構為審查機構（ITH/13/8.COM/13.d, ANNEX）。至此，審查機構（EvaluationBody）的提法出現在了委員會的正式文件中，并一直沿用至今。

在2014年6月在巴黎召開的締約國大會第五屆會議期間，對《操作指南》第26段進行了修訂，段號變為第27段：“作為試行措施，委員會根據《公約》第八條第三款設立名為‘審查機構’的咨詢機構，負責審查列入急需保護的非物質文化遺產名錄和人類非物質文化遺產代表作名錄的申報、最能體現《公約》原則和目標的計劃、項目和活動的推薦，以及2.5萬美元以上的國際援助申請。審查機構將向委員會提出建議，以便其作出決定。委員會在考慮公平地域代表性和非物質文化遺產各個領域的情況下指定12名成員組成審查機構，即：代表非委員會委員締約國的6名非物質文化遺產各領域的合格專家和6個經認證的非政府組織?！钡?8段修訂為：“審查機構成員任期不得超過四年。每年，委員會應更換四分之一的審查機構成員。秘書處應至遲于委員會常會開幕3個月之前，將待補空缺職位通知各選舉組的締約國。相關選舉組主席應至遲于常會開幕6周之前，將至多3名候選人的材料送達秘書處。一經委員會任命，審查機構成員應為所有締約國和《公約》的利益秉公行事?！钡?0段修訂為：“審查機構向委員會提交的審查報告應包括以下建議內容：將所申報遺產項目列入或不列入急需保護的非物質文化遺產名錄；
將所申報遺產項目列入或不列入代表作名錄，抑或將其退回申報國，請其補充資料；
遴選或不遴選提議的計劃、項目或活動；
或者批準或不批準國際援助申請?！保≧esolution 5.GA 5.1,ANNEX, paras.27, 28, 29）上述條款的最終修正，為審查機構的成立和運作提供了國際法意義上的依據。

根據《公約》第八條第三款以及修正后的《操作指南》，在2014年巴黎舉行的委員會第九屆常會上，成立了由6名來自非委員國的獨立專家和6個已認證NGO組成的第一屆審查機構，正式取代了過去的附屬機構和咨詢機構。在推選程序上，會議召開前，由6個選舉組經組內協商，每組推選不超過3名獨立專家、3個NGO進入候選名單。會上則通過差額競選，經24個委員國匿名投票，分別從6個選舉組中各推選1位專家、1家NGO，共同組成由12名成員構成的審查機構。各個成員的任期從1年到4年不等，由抽簽決定，每年更換四分之一的成員。換言之，對于抽到1年任期的3名審查機構成員而言，下一周期將由所在選舉組通過上述程序、經選舉后加以替換，其余任期超過1年的現有成員留任。此后，根據任期長短，每個周期都將有3名成員被替換。如“表一”所示，委員會在其決定（Decision 9.COM 11, para.8）中詳述了審查機構的成員構成，同時也對各個選舉組的席位輪換填補時間進行了說明。

表一 2014年成立的審查機構成員和席位輪換周期

該決定同時任命第一屆審查機構的成員構成（表二），其中6名專家為非委員國的代表，6家為委員會認證的NGO（Decision 9.COM 11, para.9）。

表二 2014年審查機構成員構成情況

2014年9月，經國家文化主管部門推薦，中國民俗學會通過中國常駐聯合國教科文組織代表團向所在第四選舉組遞交了競選材料。作為組內協商后推選的兩家NGO之一，中國民俗學會在后來的匿名投票中成功當選審查機構成員，任期三年，全面參與2015—2017年三個評審周期的審查工作。①相關報道參見中國民俗學網：《中國民俗學會進入聯合國教科文組織非遺申報“審查機構”》，https://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?NewsID=13311，發表時間2013年12月8日，瀏覽時間：2022年3月1日。該事件在我國非遺保護的國際化進程中具有重要意義?！豆s》生效前后，中國民族音樂學者張振濤當選過“代表作”評審委員會委員（2005年），民俗學者朝戈金則以獨立專家身份參與過急需保護名錄遺產項目的申報評審（2009）。但以NGO的集體名義全面參與《公約》機制下的名錄、名冊及國際援助的申報／推薦／申請材料的審查工作，在歷史上還是首次。這也反映出中國學界在非遺保護的國際話語體系中影響力和軟實力的進一步增強，特別是社團組織的能力建設已獲得教科文組織和其他締約國的高度認可。

審查機構成立后，其工作主要依據同年6月經過締約國大會核可后修訂的《操作指南》相關規定來實施，年度實際審查的申報／推薦／申請卷宗數量共計45項；
在時間表上仍按此前《操作指南》相關的規定進行。審查機構的具體工作進程可以劃分為三個階段：（1）2015年3月在巴黎召開第一次會議，主要議程為選舉主席、副主席和報告員，進行模擬評審，確立評審原則。這個階段的主要任務在于幫助機構成員盡快熟悉工作程序，同時就審查方法進行培訓，貫徹此前委員會及附屬機構和咨詢機構通過的相關決定或建議，維持程序和原則上的一致性和連貫性。在同年4至6月，審查機構成員利用秘書處提供的網絡工作平臺下載所有審查材料，逐項撰寫各自的審查報告（包括是否推薦的總體意見），之后通過平臺在線提交。（2）秘書處在匯總所有12個成員的審查報告后，于6月下旬在巴黎召開第二次會議。此次會議為辯論會，主要圍繞各成員提交的審查報告，根據《操作指南》的相關規定，按每份材料所提供的信息是否符合各項列入／遴選／評選標準逐項逐條進行討論。這樣既可在有限的時間內實現最大可能的公平原則，又可在不同成員的交叉視野中形成審查意見的互補。但這一階段審查機構工作的基本原則，仍為閉門會議。審查機構成員經過深入的對話和辯論，以統一的口徑向委員會傳達具有共識性的意見。在此次會議的基礎上，審查機構的報告員在秘書處的協助下擬定針對各份材料的決定草案及機構年度工作報告。（3）上述工作完成后，秘書處于9月在巴黎召開第三次審查機構會議，主要是核查各個具體項目的評審標準是否在總體上保持了一致性的原則，以及是否與此前咨詢機構和委員會的相關做法和精神保持了一致。在此基礎上，形成向委員會提交的各項草案的最終版本。此外，對于項目審查中出現的橫向性和共性問題，也集中在此次會議中加以討論，遴選那些具有代表性的問題進入審查機構向委員會提交的評審報告。上述三個階段的工作完成后，除主席、副主席、報告員依然負有在11月舉行的委員會常會期間進行口頭匯報的職責，其他成員的年度工作任務基本告一段落。至此，審查機構不再召開集體會議，委員會也在稍后舉行的常會中選舉并成立下一屆審查機構。

審查機構自2014年成立以來，相較以往的附屬機構和咨詢機構而言，其組織和運作在2015-2022年周期更加規范，連續性也更強。這應當被視作《公約》及其名錄列入機制進一步成熟的表現?？傮w而言，審查機構6家NGO和6名非委員國獨立專家的構成原則，在一定程度上保證了其審查的獨立性和公正性。隨著NGO咨詢資格認證標準的修訂和制度化發展，以及締約國非遺專家能力建設和人才儲備的進一步加強，審查機構的專業性也得到了委員會和締約國的高度認可?；谏鲜鰞煞矫嬖?，雖然《操作指南》第27段仍保留了“作為試行機制”的表述，但一個不爭的事實就是，審查機構作為現有名錄列入機制建設中最具專業性的環節，其審查制度和工作實踐已經趨于穩定。然而，在2016—2017周期中出現的一個插曲，使得委員會對審查機構的工作流程再次進行了微調。這一插曲就是在上述兩個受理周期中，審查機構向委員會提交的建議草案，分別有17項和12項卷宗進入不予列入／遴選／批準的建議范圍，經委員會常會期間的激烈辯論最后被修改為列入／遴選／批準。雖然委員會對于此前附屬機構和咨詢機構的建議草案從不乏修改或者推翻的前例，但是如此大規模的“翻案”現象也實屬首次。面對這樣的結果，一些締約國對委員會的工作方式提出了質疑。

經過深入的辯論，各方一致認為需要在審查機構與提交國之間建立一種對話機制，特別針對申報／推薦／申請卷宗中因技術性細節缺失所導致的否定性意見，在雙方之間達成溝通的可能。因此，在2016年委員會第十一屆常會上，決定成立一個非正式特別工作組（Decision 11.COM 10）。該工作組于2017年在巴黎召開了首次會議，審查機構的主席和副主席受邀通過在線方式參與。此后，利用9月審查機構在巴黎召開第三次會議的機會，該工作組與審查機構成員進行了一次對話，就建立對話機制展開咨詢。雖然在對話機制正式確立以前，審查機構對與締約國之間的交流持謹慎態度，但其成員基本上對建立此類機制的概念表示贊同。2017年，委員會第十二屆常會通過決定（Decision12.COM 13），繼續就建立對話機制進行討論，任何有意愿參與的締約國均可以加入。2018年，委員會第十三屆決定（Decision 13.COM 16）擴展非正式工作組的權職范圍：工作組可本著促進委員會工作的目的，與秘書處和審查機構展開試行對話機制的討論。

在2019年舉行的委員會第十四屆常會上，關于對話機制的討論被納入“臨時上游對話進程”和“反思名錄列入機制”的議題加以討論。其中，委員會在其決定（Decision 14.COM 10）中對于該周期中審查機構與締約國之間開展的“臨時上游對話”進行了肯定，邀請所有的認證NGO、獨立專家就名錄機制展開廣泛反思（para.7），還強調了需要確保審查機構的獨立性和列入過程的可信性（para.17）。2020年受理周期受全球新冠肺炎疫情的影響，審查機構的工作通過在線方式完成。臨時上游對話機制的試行辦法仍被沿用，但采取電子郵件的方式進行提問和回應。審查機構認為以在線方式展開對話，使其與締約國之間互動的質量和深度都大受影響，因此達成一致意見的過程相較以往更加費時費力（LHE/20/15.COM/8）。但這一年也是對話進程（dialogue process）完全實施的一個周期，一共涉及11份卷宗的處理，審查機構針對其中5份卷宗提出了3條標準以上的質疑。大概是因為在線辯論方式所造成的溝通效果不理想，盡管審查機構基本上達成了一致意見，但這個周期中共有20份卷宗建議退回，4份建議不予推薦，在數量上又創新高。此外，在同年召開的委員會第十五屆常會上還成立了新的審查機構（Decision 15.COM 10, para.6），來自第三和第四選舉組的兩名專家及第五b組的1個NGO加入2021年周期的評審工作。自2022年起，審查機構成員12個席位將按“表三”所示的方式進行輪換和填補。

表三 2022—2028年審查機構成員席位輪換一欄表

至此，本文簡要回顧了教科文組織出臺《公約》的國際政策背景，對從“代表作”時期的評審委員會到2014年籌建的審查機構及其發展至今的現行運作機制作了一番歷時性考察。各種證據表明，審查機構在當下《公約》及其名錄列入機制的運作中居于核心地位。只有準確把握教科文組織在國際文化政策領域的演進歷程和發展走向，我們才能真正理解《公約》的性質、本旨以及在具體實踐中的各種制度化規則和程序，從而更好地為中國非遺保護實踐提供專業咨詢和智力支持。此外，中國民俗學會的相關實踐證明，積極參與審查機構工作，不僅可以展示在非遺領域的中國實踐和中國經驗，還可以進一步在國際對話中有效地把握話語權，拓展有利于國家文化軟實力建設的外部環境。當前，中國非遺領域的社團組織建設相對滯后，經委員會認證的NGO數量不增反降，不利于國內學界參與《公約》實施進程，也不利于在《公約》創立的國際合作機制下培養和鍛煉專業組織、機構和專家個人的自我學習能力。因此，應當重視并加強國內社團組織，尤其是專業學會或協會的能力建設，積極發現、培養并完善獨立專家的人才儲備，才能在國際非遺保護領域汲取其他締約國的經驗乃至教訓，研究普遍存在的橫向問題，并更好地回應中國非遺保護事業的現實需要和所面臨的挑戰。