淺析我國地方政府土地財政問題成因及治理------以陜西省為例

　淺析我國地方政府土地財政問題的成因及治理------以陜西省為例 摘 要 隨著我國城市化日益加快的步伐，樓市風險、房地產泡沫等現象開始在我國出現，伴隨著房地產行業的風險日益加大，地方政府“土地財政”問題受到廣泛的關注。近幾年來我國對土地規劃方面的欠缺越來越明顯，造成土地資源的嚴重浪費的同時，房價卻在不斷上漲。再加上不合理的土地收益分配制度，將大多數收益流歸政府，使得農民和拆遷戶的利益得不到保障。所以對“土地財政”問題的研究就具有十分重大的現實意義。本文從三個方面入手，首先找出由“土地財政”引發的問題，然后針對問題找出問題的癥結所在，最后對癥下藥提出切實可行的對策。

　關鍵詞：土地財政；地方政府；土地資源；農民利益 Abstract With the increasing pace of urbanization in China, the property market risk, real estate bubble and other phenomena began to appear in our country, with the increasing risk of the real estate industry, local government "land finance" issue has been widespread concern. In recent years, China"s land planning aspects of the lack of more and more obvious, resulting in a serious waste of land resources at the same time, housing prices are rising, coupled with unreasonable land income distribution system, the majority of proceeds flow to the government, making The interests of farmers and relocated households are not guaranteed. Therefore, the study of "land finance" has very significant practical significance. This paper starts from three aspects, first find out the problems caused by "land finance", and then find out the crux of the problem, and finally put forward the feasible countermeasure according to the reason. Keywords: Land Finance; Local government; Land Resources; Farmers" interests 目錄 二、陜西省“土地財政”現狀 .............................................................................................................. 2 三、造成陜西省“土地財政”問題的原因 .......................................................................................... 3 （一）、土地制度的缺陷為“土地財政”提供了發展基礎 ...................................................... 3 （二）、分權財政打破了原有的財政格局 .................................................................................. 3 （三）、分稅制改革加速“土地財政”形成 .............................................................................. 4 （四）、土地收益分配不合理 ...................................................................................................... 6 四、土地財政問題的治理對策 .............................................................................................................. 6 （一）、改革土地制度形成基礎，打破土地市場的壟斷格局 .................................................. 6 （二）、改革行政體系，促進政府向“服務型政府”轉型 ...................................................... 6 （三）、改革財稅體制，完善預算監督體系 .............................................................................. 7 （四）、改革土地收益分配格局，提高農民利益占比 .............................................................. 7

　 引言 1980 年財政放權之后，隨著中央政府對地方稅收政策的放寬，地方政府發展經濟的積極性被調動起來。利用土地發展經濟成為地方政府的首選，我國城市化的腳步也因此開始明顯加快。[1]隨之而來除了不斷高漲的經濟發展速度，農民利益被侵占、普通居民買房難等問題也接踵而來。但是政府為了發展卻并沒有停下征地用地的步伐，不合理的規劃用地，造成土地資源嚴重浪費的同時，樓市風險、房地產泡沫等現象開始在我國出現。

　“土地財政”就成為發展中必須要面臨的問題，并且作為一個客觀存在的事實被越來越多的學者和社會人士所關注，“土地財政”的問題從何處來，到何處去也引發了非常熱烈的討論，

　到底應該用什么樣的眼光去看待土地問題；到底應該用什么樣的態度去理解土地問題。我們在看到經濟不斷發展的同時，也必須要注重發展過程中引發的問題。

　二、陜西省“土地財政”現狀 （一）、“土地財政”侵占了農民的利益 隨著城市化的腳步不斷加快，越來越多的農村土地被納入征收范圍。地方經濟在不斷發展，但農民的利益卻被不公平的征地制度嚴重侵占。甚至危及到農村經濟的健康發展。首先，是在征地環節，政府擴大對農村土地的征收，卻沒有考慮農村人口再就業的問題。農村土地被納入政府的規劃的同時，大量農民因沒有土地用來耕作而面臨失業的問題。其次是在土地征收后的利益分配環節，農民所占的比例被各級政府和開發商嚴重侵占，農民的利益占比不到 5%。大量失去土地的農民，沒有得到妥善的安排，只能待業。而得到的征地補償又不足以維持長期生存開支。最后，由于我國地方政府對土地的壟斷權，給相關政府及機構提供了尋租的空間和機會，造成各級官員以權謀私，棄“為人民服務”的宗旨于腦后，從而引發行政腐敗風險。而加劇惡化“土地財政”的現狀。

?。ǘ?、“土地財政”加速了財政風險的累積 近幾年來，陜西省政府用于城市擴張的巨額資金，主要是以土地為抵押物，以地方政府信用作為擔保，向金融機構進行融資。但房地開發商的投資資金，也是以銀行貸款為主。絕大部分居民也是通過銀行貸款按揭買房。如此，各個環節又都與銀行相連接，而銀行系統本身就存在著巨大的金融隱患，貸款也就暗藏了較大的風險。而且土地作為一種資源其本身是有限的，而密切依賴土地的地方“土地財政”也因其財源的有限而不可持續日積月累就會引發財政風險。有專家指出“土地財政”在本質上就是一種通過對社會未來收益的透支，來謀求眼前的發展和利益的一種方式。[2]但這種方式，是有一個限度的。地方政府若繼續過度依賴土地來實現收益勢必會造成財源的波動，可靠性極度缺乏。一方面，是由于土地本身的有限性和稀缺性。另一方面，房地產行業的不穩定性也與地方經濟密切相關，堪稱“牽一發而動全身”。而地方政府的土地融資，又是以政府信用為擔保的，其融資風險究其根由也就是國家的財政風險。

　、“土地財政”抬高了地價和房價 根據陜西省統計局 2016 年 6 月份的調查顯示，2016 年上半年陜西省的房價平均上漲幅度為4.9%。其中寶雞市最高達到 7.9%。一個公職人員一個季度的退休金也才只能買到一平方米。如表 1-1 所示：

　表 1-1 2007-2014 陜西省各地區房價收入比 年份 房價收入比 西安 銅川 寶雞 咸陽 渭南 漢中 安康 商洛 延安 榆林 20072008200920102011201220132014 6.837.156.576.635.735.476.566.08 3.204.173.522.743.614.034.414.63 3.324.013.403.194.364.014.154.32 4.134.134.684.814.634.414.974.29 3.874.153.883.793.032.883.893.98 4.004.064.564.814.054.834.915.01 3.934.534.704.553.914.935.375.60 3.803.683.733.513.804.394.464.51 5.314.044.743.954.374.405.175.47 5.095.195.814.945.765.866.416.20 資料來源：《陜西省 2015 年統計年鑒》 從 2007 年到 2014 年陜西省各地區的房價收入比雖然穩定在合理范圍內但大體成上升趨勢。所以普通居民買房的壓力還是在不斷上升，買房對普通市民還是相對困難的?？墒窃?ldquo;土地財政”不斷抬高地價和房和居民的購房難度得同時，地方政府的效用卻越來越高，對房地產業的依賴程度也越來越大。而地方政府就會因為要追求更高的效用以各種方法來抬高地價。從而帶動房價加速上漲，實現地方財政收入的提高。有關專家分析了 2008 年以來陜西省政

　府在樓市危機中不作為的態度，認為其背后的淵源就是“土地財政”。因為房價如果上漲，地方政府的效用就會變大，內在激勵就越明顯。而普通居民的購房難度也就越來越大，造成了惡性循環。

?。ㄋ模?、“土地財政”降低了資源配置效率 “土地財政”降低了土地資源配置的效率，造成了城市規模的無序擴張和土地資源的浪費。尤其是從上世紀 90 年代到本世紀初，我國耕地土地減少的速度非?？?。僅僅十年間我國耕地面積足足減少了 1 億畝。如圖 1-2 所示：

　表 1-2 2010-2015 年我國耕地面積（單位：千公頃）

　地區 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 地方合計 135268.3 135238.6 135158.4 135163.4 135057.3 134998.7 陜西省 3991.7 3989.9 3985.5 3992.0 3994.8 3994.2 資料來源：《中國統計年鑒 2016》 近幾年來我國耕地面積減少的幅度有所降低，但也在不斷減少。長此以往，我國的糧食安全和經濟安全勢必受到影響。而且近幾年來，地方政府隨意圈占農民土地、濫建開發區的現象在我國范圍內屢見不鮮，這與我國國土面積短缺的現狀嚴重不符。導致國土資源管理的混亂，土地資源配置扭曲和利用低效。

　三、造成陜西省“土地財政”問題的原因 （一）、土地制度的缺陷為“土地財政”提供了發展基礎 我國地方政府“土地財政”建立在我國土地制度的二元結構之上。[3]地方政府對土地資源在一級市場上具有壟斷權。

　我國《土地管理法》中明確指出“在我國現行的土地所有制下，城市土地屬國家所有，農村土地屬集體所有。對城市土地實行有償使用。對農村土地，國家可以基于公共利益的需要，在做出補償的條件之下征為國有”。但是對公共利益的裁定基本由地方政府主導。導致對建設用地，不管是存量還是增量，一級市場就完全的掌握在地方政府手中。很多集體土地就是打著公共利益的幌子卻被經營性項目所征用的。

　國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》更是強調：“為增強政府對土地市場的調度控制能力，地方政府要對建設用地試行收購儲備。人民政府可以劃撥部分土地收益用來作為土地收購的資金，商業銀行也要依法提供信貸支持”。建立土地收儲的地方政府機構,為了獲得利益的最大化,土地儲備機構開始土地所有權轉移的時機,通過人工控制土地轉讓價格。此外，土地儲備制度也為政府土地融資提供了便利。政府必須從銀行獲得貸款，而土地是抵押。[4]但結果是，政府為了支付到期的還款，在地方政府之后獲得銀行貸款也只能以這種方式“土地融資”來償還債務。雪球越來越大，地方政府的“土地融資”也越來越多。簡而言之,我們當前系統的缺陷的法律,法規和政策地方政府的土地收入的使用打開天窗,當地政府也在當前土地制度,使“土地財政”模式能夠運行。

?。ǘ?、分權財政打破了原有的財政格局 計劃經濟時期，地方政府沒有獨立的預算體系。稅收的征收和分配缺乏自主權，決定了地方政府沒有獨立的利益，也沒有動力去追求自己的利益。為了調動地方政府發展經濟的積極性,。1980 年中央政府在全國范圍推行“劃分收支,分級包干”的承包制。這一制度,承認了地方財政的利益和地位,打破了原有的財政格局。也標志著分權財政的開始。我國財政走上了 “全面包干”的道路。

　財政包干的開始意味著，地方政府只要完成中央上繳的任務,就可以通過各種各樣的方法發展地方財政,用來增加地方財政收入。此時，地方政府的自利性就逐漸體現出來。中央與地方的博弈就此展開。[5]為了避免中央對地方企業稅收的爭奪，地方政府在發展地方企業的同時，并將利潤從系統中轉移出去。地方政府對收入增長和收入空前增長表現出極大的熱情和創造力。地方政府的實際資源已經大大增加，地方政府也不再那么依賴中央政府了。地方

　政府從對中央高度依賴的行政組織,轉變為具有獨立經濟利益目標的經濟主體。這就意味著地方政府必然會同其他理性行為主體一樣,追求自身利益的最大化。而“土地財政”就是政府自利性中極具代表性的產物。

?。ㄈ?、分稅制改革加速“土地財政”形成 1994 年分稅制改革實施以后，地方財政收入占比極速下降。如表 3-1 所示。

　表 3-1 1978——2015 我國中央及地方財政收入及所占比例 年份 全國財政收入（億元）

　中央財政收入（億元）

　地方財政收入（億元）

　中央所占比重（%）

　地方所占比重（%）

　19781980198519901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015 1132.261159.932004.822937.13149.483483.374348.955218.16242.207407,998661.149875.9511444.0813395.2316386.0418903.6421715.2526396.4731649.2638760.251321.7861330.3568518.3683101.56103847.46117253.52129209.64140570.03152269.23 175.77284.45769.63922.42938.25959.51957.512906.53256.623256.624226.9248925849.216989.178582.7410388.6411865.2714503.116548.5320456.6227749.1632680.5635915.7242488.5351327.3256175.2360198.4864493.4569267.19 956.49875.481325.191944.682211.232503.863391.442311.62985.583746.924424.224983.955594.876406.067803.385159849.9811893.3715100.7618303.5823572.6228649.7932602.6440613.0352547.1461078.2969011.1675876.5883002.04 15....