住房補貼政策理論及制度改革研究.

　中央國家機關公務員住房政策體系研究

　專題報告三

　住房 補貼政策理論及制度改革 研究

　二〇〇五年十二月

　目

　錄

　摘要

　， 本章從住房補貼形式和住房補貼標準兩個角度， 對公務員住房補貼政策進行研究，并在此基礎上提出進一步改革和完善中央國家機關公務員住房補貼政策的若干建議。

　課題組 對 住房補貼形式和住房補貼標準進行了 理論。

　分析。

　研究結果 表明， 對 于住房補貼形式而言，消費者補貼和生產者補貼形式各有利弊，但在社會福利損失最小化上，消費者補貼形式明顯優于生產者補貼；對于住房補貼標準而言，住房補貼標準應源于一定的住房標準，且基于家庭生命周期確定的住房標準要優于基于 現行的 “職級－面積”模式 確定的標準 。

　課題組在借鑒美國、 英國、瑞典、法國、德國、 韓國 和 日本以及我國香港地區和 八 個省市公務員住房補貼政策的基礎上，對現行中央國家機關公務員住房補貼政策進行了實證研究分析。研究結果表明，現行 中央國家機關公務員住房補貼政策在提高公務員住房支付能力上已經發揮了顯著的效果，而 當前主要的制度性缺陷集中表現為：補貼形式相對單一和固化，無法滿足某些特殊群體的住房消費需求；補貼標準片面強調“激勵性”，單純采用按職級高低確定補貼標準的分配方式，導致補貼的低效率和垂直不公平。

　在理論研究、實證分析和國內外經驗借鑒的基礎上，課題組 最后提出了公務員住房補貼政策的理想模式，以及現階段改革的基本原則和具體建議 。

　1 1 住房補貼 政策 概述

　1.1. 住房補貼 9 1969 年美國國會將補貼定義為“由政府提供的激勵方式，通過降低機會成本或者增加潛在收益，促使某個階層的生產者或消費者有能力做一些在他們沒有獲得補貼時不能做的事 情”① 。

　住房補貼 是 政府針對住房問題實施的一種專項補貼，是政府刺激住房生產或消費的一種手段， 屬于政府的財政轉移支付。

　政府通過降低住房金融體系中資金的機會成本或增加其潛在收益等手段實現該目標。

　1.2. 住房補貼政策及其目標 住房補貼政策是 各國住房政策的一個重要組成部分，其補貼對象通常是 中、 低收入 家庭，用于保障 這些 家庭的基本居住權利。

　住房補貼政策 規定了 住房補貼對象、補貼計發辦法、住房補貼建筑面積標準、資金 來源 渠道等方面 的內容 。

　作為政府的一項重要公共政策 和社會保障體系的重要組成部分 ，住房補貼 政策 的 直接 目標是幫助 補貼對象 家庭獲得合適的住房以及健康的居住環境 ， 并 進而 提高 社會福利 ， 協調經濟 效率與 社會 公平。具體而言， 住房補貼 政策的 目 標可以包括以下四個層次：

?、?①

　 Marja C. Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International, Vol.17. Iss.3, 2003, p3 ～ p13

　1 1）

?。?/p>

　改善居民住房條件，提供基本住房保障。

　應盡可能為大多數人提供有良好的 公共環境和衛生條件的 健康住房。

　2 2）

?。?/p>

　改善社會公平，保持社會穩定。

　作為一種財政 轉移支付 手段，住房補貼本質上就是 一種 社會再分配 工具， 改善收入與財富分配的公正性 是其重要目的之一 。

　3 3）

?。?/p>

　改善市場運行失靈，提高市場效率。

　壟斷 、 惡劣的住房質量、 、 針對 中 低收入家庭 的 住房供應 不足等 因素 引起市場失靈時，住房補貼作為政府干預市場運行的一種 方 式，有利于改善 住房 資源配置的有效性，提高市場運行效率。

　4 4）

?。?/p>

　刺激國民經濟增長。

　住宅 產業能 夠 帶動多個相關產業發展，因此住房補貼 在提高住宅產業市場效率的同時，也為拉動 國民經濟 增長 做出 貢獻 。

　此外， 制定 住房補貼 政策的出發點不僅是社會經濟效益， 同時 還可能 包括一些政治因素。因此，住房補貼政策可能同時具有多重目標，每個目標還可能有多個子目標 ，以 滿足 不同的 經濟 和政治 需求 。

　1.3. 住房補貼的類型及其形式 1.3.1. 住房補貼類型 由于政治、歷史和社會經濟條件的不同， 不同 國家往往會采用不同的補貼方式。

　按照不同 住房補貼類型的特點 ，政府在制定 住房 補貼政策 時通常存在三種基本 選擇 ，如表 表 1 1 －1 1 所示 。

　本課題著重討論生

　產者補貼和消費者補貼兩種形式。

　表 1-1 常見的住房補貼類型 補貼種類 特點 適用 環境 Ⅰ

　生產者補貼 通過降低生產者的融資、建造和經營成本或提高其經營、銷售收入，激勵其建造面向中低收入家庭的低租金或低價位住房。

　。

　如中國的經濟適用房劃撥土地政策。

　。

　適用于 住房市場機制不完善，不能對政策意圖做出有效反應 時。

　。

　消費者補貼 通過降低消費者融資成本、住房消費支出等，提高其住房消費意愿和能力。如英美購房稅收減免政策 、 美國住房券 ① 計劃、中國的貼息貸款。

　。

　適用于以 公平 作為補 貼 的 主 要 目 標時。

　。

?、?Ⅱ 指定地點補貼 按地理區域分配補貼， 有利于抵押物保值，并可鼓勵該地區的投資，從而 帶 動經濟發展。如中國的危改小區計劃、美國的城市復興計劃。

　。

　適用于重點 改善公共衛生狀況，或促進經濟發展 時。

　。

　指定家庭補貼 對符合特定要求的家庭進行補貼，可 采用住房券或 分散地點供應公共住房的方式。

　。

　如美國的申請公共住房制度。

　。

　適用于重點 改善社會分配不公，促進住房機會 公平 時。

　。

?、?Ⅲ 授權 所有符合 資格 要求 的家庭， ， 提出申請即可獲得 補貼 。國 如美國 FHA 提供的抵押貸款擔保。

　。

　適用于重點 改善公共衛生條件，重新分配收入 時。

　。

　分配 按一定的補貼標準分配給部分人群 適用于 有針對性的改變特定人群的住房 條件時。

　。

　1.3.2. 生產者補貼形式 生產者補貼通過降低生產者的融資、建造和經營成本或提高其經營、銷售收入，激勵其建造面向中低收入家庭的低租金或低價位住房。主要的補貼形式有以下兩種：

?。? 1 ）

　建立政府背景的非盈利性機構擔當供給者 政府直接提供土地和基礎設施 ， 或為政府建設和管理的公共住房直接提供貸款。

　例如 英國② 、德國、法國、韓國均設有這類的非盈利

?、?① 住房券是政府發給中低收入家庭用以領取住房補貼的憑證。它只能用來支付房租，不能以住 房券向政府兌取現金。

?、?②

　 Christine M. E. Whitehead, The Provision of Finance for Social Housing: the UK Experience, Urban Studies, Vol.36. No.4, 1999, p657 ～ p672.

　機構 以提供公共住房 ， 以及我國政府為經濟適用房劃撥土地。

　的做法。

?。? 2 ）

　面向私營部門的生產者補貼 政府通過對私營部門提供生產者補貼，引導和激勵他們參與供給。通常政府會采取 降低 生產者成本或是提高生產者收益 的形式，使私營部門 愿意下調住房的租金和 價格 。主要的優惠措施包括特設基金貸款、貼息貸款、地價優惠、稅收優惠和租金/ / 價格 補償等( (表 表 1 1 －2 2）

?。?/p>

　。中 國政府為經濟適用房提供的稅收減免就是這方面的實例。

　表 1-2 面向私營部門的生產者補貼形式 補貼名稱

　內容

　作用

　特設基金貸款

　政府設立專項基金，委托金融機構向住房生產者發放低于市場利率的開發建設貸款

　降低生產者成本

　貼息貸款

　通過政府補貼金融機構利差，為生產者擔保 ， 或者對金融機構實施稅收優惠等，降低其貸款利息

　地價優惠政策

　政府在對城市發展做出整體規劃后，確定用于開發中低收入家庭住房的地塊，以低價出售/ / 出租給住房生產者

　稅收優惠

　減免生產者出租或出售獲利所得稅，或住宅資產增值稅

　租金/ / 價格 補貼

　住房租賃/ / 買賣差價補貼

　提高生產者收益

　1.3.3. 消費者補貼形式 消費者補貼形式與生產者補貼的最主要區 別在于補貼對象發生了變化。

　消費者補貼通過降低消費者融資成本、住房消費支出等，提高其住房消費意愿和能力。

　常見的消費者補貼形式包括 ：

　租金/ / 價格補貼、貼息貸款、政府擔保、抵扣個人所得稅和住房儲蓄（ Contract S S aving ）等 （表 1 1 －3 3 ）。

　表 1-3 消費者補貼的主要形式 補貼名稱 內容 租金/ 價格 補貼 貼 形式比較靈活，可以是現金補貼，或類似于“ 住房券” 的補貼，也可以是幫助其支付貸款首付、住房交易手續費和抵押貸款保險費等 的一次性總付補貼 貼息貸款 通過降低貸款利率而實施的補貼形式 政府擔保 通過政府信用，提高中低收入家庭信用等級，降低其獲取住房抵押貸款門檻。如美國聯邦住房管 理局（FHA ）、退伍軍人管理局（VA ）提供的擔保 抵扣個人所得稅 通過減免個人所得稅降低消費者實際購房費用，刺激其住房消費意愿和能力 住房儲蓄 存款人與貸款機構簽訂存貸合同，先存后貸，當存款累積到規定數額時，存款人可以提取存款本息，并獲得一定存貸比例下低于市場利率的 住房抵押貸款國 。以法國 Epargne-Logement(E-L) 系統和德國 Baupar 系統為代表 （1）

　租金/價格補貼 租金/ / 房價補貼是 向 公共住房的租戶 或購買者 提供補貼， 即由 政府幫助 家庭 負擔一部分房租 或購房款， ， 以 解決這類家庭的住房融資問題。

　。

　其形式比較靈活，可以是租金/ / 房價現金補貼，可以是類似于“住房券”的補貼，也可以是幫助其支付貸款首付、住房交易手續費和抵押貸款保險費等的一次性總付補貼。通 過這類補貼，有資格的家庭可以 以 低于市場 標準的 租金 或 價格獲得住房，其中 房主獲得的市場租金（購房款）

　和房客所付租金 （購房款）

　之間的差額就是補貼。

?。?）

　貼息貸款 通過降低貸款利率而實施的補貼。

　形式。

　根據資金來源以及操作形式不同， ， 可以分為利用以市場為基礎的資金、 、 利用特殊基金和通過所得稅抵償貸款利息三種方式。

　利用以市場為基礎的資金提供補貼， ， 是 指 政府直接向貸款機構支付補貼，使 實際 貸款利率低于市場水平，例如我國目前的政策性貼息

　貸款。政府既可以向貸款機構支付一定數額的利息補貼， ， 也可以為商業機構( ( 例如開發商) ) 融資提供補貼 。

　利用特殊基金提供補貼， ， 是 指 政府 利用 社會保障基金、 、 扶貧基金 、公務員退休基金等 特殊基金 進行， 融資， 從而 為借款者提供低于市場利率的貸款。如果限制資金來源，它僅對參加基金的人起作用。

　所得稅抵償貸款利息與后文中的抵扣個人所 得稅的情況類似，見后文詳述 。

?。?）

　政府擔保 政府擔保是通過政府信用，提高補貼對象家庭的信用等級，降低其 住房抵押貸款 獲取門檻。例如，美國聯邦住房管理局 （ FHA ）、退伍軍人管理局（ VA ）以及加拿大國家住房管理局（ NHA ）

　通過對特定人群 住房抵押貸款 承擔全部或部分信用風險，促使貸款機構向信用等級較低人群授信，或降低貸款利率，或加大貸款額度。

?。?）

　抵扣個人所得稅 抵扣個人所得稅 是 指 將納稅人用于支付住房消費的資金從應稅收入中扣除，從而 通過減免個人所得稅 來 降低消費者 的 實際購房費用，刺激其住房消費意愿和能力。

　這種補貼主要用于幫助和 鼓勵中等收入家庭 購買自有住房 。

　目前常見的補貼方式有：扣除貸款利息與本金的同時免除利息稅；規定可扣除利息數額的上限或者限制可以扣除利息的貸款總額( ( 例如， ， 英國每個家庭 3 3 萬英鎊之內的貸款利息免稅) )； ； 通過稅收信用

　提供補貼( ( 通過稅金償付一定比例的利息) )； ； 計算因為自己使用住房而產生的收入損失，從而獲得減稅；免除出售自有房屋應繳納的稅金等① 。

?。?）

　住房儲蓄 以法國 Epargne- - Logement(E- - L) 系統和德國 r Baupar 系統為代表的住房儲蓄補貼方式 ，其 原理是存款人與貸款機構簽訂存貸合同，先存后貸，當存款累積到規定數額 時，存款人可以提取存款本息，并獲得一定存貸比例下低于市場利率的 住房抵押貸款 。法國住房儲蓄計劃通過商業銀行運行，德國則建立相應的專業儲蓄銀行。

　1.4. 公務員住房補貼政策 公務員住房補貼 政策 是針對公務員 這一特殊 群體制定的 ，以改善其住房水平 為目標 的專項補貼政策。

　。

　考慮到住房 兼有 消費品和投資品的雙重屬性， ， 以及公務員自身收入水平、 、 生活習慣 和社會階層定位等方面的 因素 ，公務員住房 補貼政策 具有以下特征 ：

　1 1）

?。?/p>

　解決公務員群體的基本住房需求② 。

　住房是人生存和發展所必需的基本要素之一。根據公務員群體的住房需求特點，解決其基本住房需求問題，對 穩定公務員隊伍，激勵其工作熱情，更好的為社會服務，有著至關重要的意義 。

　2 2）

?。?/p>

　提高公務員的住房支付能力，實現公務員住房水平與其社

?、?①

　 Marja Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003

?、?② “基本住房需求”是指 滿足公務員的生存要求并達到與其社會地位相符的舒適度的某種基本住房水平。

　會階層定位的匹配。

　通常需要發放補貼 地區 的 房價 偏高而公務員收入水平偏低， 公務員 的 住房 支付能力相對低于其他行業，導致其居住水平 與其中產階層的社會定位沒有很好的匹配。

　公務員 住房補貼政策應 規定足夠的補貼金額， 以 提高公務員的住房支付能力， 保障公務員群體從市場上獲得與其社會身份和生活要求相適應的住房 。

　3 3）

?。?/p>

　完善公務員保障機制。

　公務員保障機制 旨在 向公務員提供各種物質幫助， 一方面 保障其基本生活需要 ，同時還要 向 公務員 提供用于滿足其獲得尊重、自我實現等物質與精神 方面的高層次 需求 的 保障。

　住房 補貼政策 是 完善的公務員保障機制 中 的 重要一環 ，它即應滿足公務員 基本生活需求 ，同時還應 與 其 行政型中產階層 的 階層社會定位相匹配 ， 以此 吸引優秀人才進入國家公務員隊伍，并且使他們能夠安心于本職工作，竭誠為國家和公眾服務 。

　4 4）

?。?/p>

　建立公平競爭的激勵措施，實現資源有效配置。

　根據公務員為社會做 貢獻 的多少，建立為貢獻大 的公務員提供更 多 的住房支持的措施 ，從而 激勵 公務員的工作 熱情。同時制定合理的補貼分配方法，實現資源有效配置。

　在一定的指導思想和基本原則下 ，公務員住房補貼政策應當規定、 補貼的適用范圍和對象、 補貼形式和、 發放方式、 補貼標準和計算方法、補貼資金來源、申報審批程序和管理辦法等具體實施方案。

　其中補貼標準規定了不同補貼對象可以獲得的補貼額度，補貼形式則規定了具體采取的補貼類型和發放方式，二者構成了 公務員住房補貼政策的核

　心內容。

　2 2 住房 補貼的理論分析

　2.1. 住房補貼的必要性分析 住房是人 類 生存和發展所必需的基本要素之一，住房作為 人們 生活的基本消費資料，是 人們 安居樂業和社會穩定的關鍵所在。

　沒有住房，人們將失去居住休憩的場所，人們最基本的需要無法滿足，必然影響家庭成員 的學習、工作， 生活 ，甚至 將導致 社會動蕩、經濟停滯倒退等， ， 因此 住房問題始終是重大的社會經濟問題之一。對于無法依靠自身力量解決住房問題的中、低收入家庭，政府有責任和義務為其提供基本的住房保障，住房補貼政策正是政府實施這一職能的具體表現。

　作為一種社會保障形式， 住房補貼 是 用于解決 和改善中、 低收入或貧困家庭 的 基本居住 問題 的政府財政補貼。

　。

　社會保障 體制 通過支持經濟增長和增進社會凝聚力，在促進經濟和社會發展中發揮著重要作用 ，是 實現經濟和社會發展的重要因素。

　在任何的政治經濟體制中，住房補貼政策 是社會保障體制中住房保障的重要 組成部分，是完善社會 經濟體制 建設 的必然要求，也是全面 實現 社會 發展 戰略目標的一個重要內容 。

　公務員作為一個國家政府部門的從業人員，其住房問題的解決對穩定公務員隊伍，激勵其工作熱情，更好的為社會服務，有著至關重要的意義。根據 公務員自身收入水平、 、 生活習慣 和社會階層定位等 方

　面的 因素，制定相應的住房補貼政策是十分必要的，并且該政策的制定具有向中低收入家庭推廣的意義。

　2.2. 住房補貼形式的理論分析 住房補貼形式的理論分析 ，主要考察補貼形式是否能夠達到期預期的補貼目標，是制定住房 補貼 政策的理論基礎。通?？梢詮?效率 、公平 、 透明程 度 、 對市場的干擾 程度四個方面來考察，其中又以效率分析為核心內容，以期為制定住房補貼政策提供理論依據。

　選擇 生產者補貼還是消費者補貼 ，這一 問題 的實質 是 在考慮補貼發放對象 的問題 。住房補貼會導致住房過度消費， 使得 無論哪種補貼形式都會造成社會福利損失。

　因此 ， 效率角度較優的 住房補貼形式 ，應當是使補貼發放時所引起的 社會福利損失 程度較小的形式。

　2.2.1. 生產者補貼形式 （1）

　定性分析 生產者補貼通常與特定的住房或貸款 方案 相關， ， 一般只有當住房市場機制不完善，不能對政策意圖做出有效反應時，它才比較有效① 。由于政府直接管理住房系統的效率通常 較低，所以生產者補貼有可能妨礙住房金融和住房市場的發展。

?。?）

　社會福利損失分析 不同補貼方式會對生產者供給曲線產生不同影響，進而影響消費

?、?①

　 Marja Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003

　者剩余、生產者剩余和社會福利損失 （圖 2 2 －1 1）

?。?/p>

　。

　圖 2-1 不同生產者補貼形式比較 若生產者補貼相對于生產規模實施等額邊際補貼，即每增加一單位 的 產出，補貼增量不變時，生產曲線會發生平移，如圖 圖 2 2 －1 1 (a) 。其通過供給曲線平移使租金/ / 價格從 從 P 0 到 降低到 P 2 ，此時生產者剩余為2 3 11( )2P P Q ? ? ，政府補貼總額為1 2 1( ) P P Q ? ? 形 ，社會福利損失為三角形 A所代表的面積。該部分損失被稱為“補貼的額外負擔”，用以衡量補貼的附加成本，反映補貼導致的住房市場效率損失程度。當特設基金貸款、貼息貸款、地價優惠等補貼形式采用等額邊際補貼時，就會產生上述 的 補貼效果。

　若生產者補貼相對于生產規模，實施增額邊際補貼，即隨生產規

　模增加，邊際補貼增大， 例如 隨著住房建造數量的增加，租金/ / 價格邊際補貼或邊際稅收優惠 增加的情況，此時 生產曲線會 發生如圖 2 2 －1(b) 所示的 旋轉。通過旋轉供給曲線，租金/ / 價格到 降到 P 2 ，政府補貼為 總額為 P 3 E 2 C ，社會福利損失為三角形 A 面積。在社會福利損失相同圖 的情況下，圖 2 2 － 1(b)圖 的政府補貼總額和生產者剩余都小于圖 2 2 －1(a) 。

　當生產者補貼按每單位產出實際價差進行補貼時，如按每單位出租/ / 出售面積實際價差給予補貼或所得稅減免的情況，生產曲線會在旋轉的基礎上發生彎折，如圖 2 2 － 1(c) 。通過供給曲線彎折，租金或從 銷售價格從 P 0 到 降低到 P 2 形 ，此時生產者獲得補貼為三角形 BCE 2 ，政為 府補貼總額為 BCE 2 形 ，社會福利損失為三角形 A 。在社會福利損失相同的情況下，圖 2 2 － 1(c) 的政府補貼總額和生產者剩余都遠小于圖 2 2－ 1(b) 。因此，在圖 圖 2 2 －1 1 ， 所示的三種情況中， （c c ）在補貼效果和社會福利損失相同的情況下，其所需的政府補貼總額最小， ， 補貼形式最為 理想。

?。?）

　各種生產者補貼形式比較分析 各種補貼形式除了在對社會福利損失的相對影響大小上不同，在其他方面也各有千秋。

　1 1）

?。?/p>

　實際租金/價格價差補貼。

　屬于圖 2 2 － 1(c) 的情況。雖然在補貼效果和社會福利損失相同的情況下，其所需的政府補貼總額最小 ，但由于這 種 補貼形式需要統計每套出租/ / 出售住房單位面積價差，

　以確定補貼數額，因此執行成本過高，導致 其在 現實 操作 中 難以實現。

　。

　2 2）

?。?/p>

　地價優惠政策。

　地價優惠政策通常伴隨指定地塊開發 而進行， ， 它 對于鼓勵投資者進入特定區域，改善當地基礎設施建設和居住環境，帶動當地經濟發展具有積極作用。

　。

　但 由于 此時地價補貼被固定在住房價值中，無法形成穩定的現金流入，而且這種補貼形式 有 可能導致中低收入家庭聚居，形成貧富差異區 ，不利于社會穩定 。

　3 3）

?。?/p>

　稅收減免補貼。

　這種補貼形式， 如執行不當可能 會 打亂住房金融系統和稅收系統。而且，盡管稅收減免補貼在政府財政預算中顯示的成本較低，但隨著可減免基數的增加，政府稅收損失加重。

　2.2.2. 消費者補貼形式 （1）

　定性分析 通常 消費者補 貼強調增強家庭改善住房條件的意愿和能力 ，適合于以公平為主要補貼目標 的情況 。由于補 貼受益者擁有選擇權，所以消費者補貼通常比生產者補貼更 符合補貼對象的意愿 。但 當市場條件不成熟時引入該類補貼，有可能導致補貼最終流向生產者( ( 開發商或者貸款機構) )① 。

?。?）

　社會福利損失分析 若消費者補貼相對于消費量，實施等額邊際補貼時，需求曲線會圖 發生平移，如圖 2 2 －2 2 (a) 。此時，消費者可承受的租金/ / 銷售價格從

?、?/p>

　 Marja Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003

　P 0 到 上升到 P 1 ，消費者剩余為3 1 11( )2P P Q ? ? ，政府補貼總額為1 2 1( ) P P Q ? ? ，社會福利損失為三角形 A A 所代表的面積。

　 圖 2-2 不同消費者補貼形式比較 若消費者補貼相對于消費量，實施增額邊際補貼，即隨著消費量增加，邊際補貼增大， 例如 隨著中低收入家庭承租/ / 購置住房面積的增加， 或 租金/ / 價格 邊際補貼或邊際抵扣個人所得稅額加大 的情況 ，需求曲線會發生旋轉，如圖 2 2 －2 2 (b) 。通過旋轉需求曲線，消費者支到 付能力達到 P 1 為 ，此時消費者剩余為 P 3 P 1 E 2 為 ，政府補貼總額為 P 3 CE 2 ，形 社會福利損失為三角形 A 面積。在社會福利損失相同的情況下，圖 2 2

?。? 2 (b) 政府補貼總額和消費者剩余都小于圖 2 2 －2 2 (a) 。

　若消費者補貼按每單位住房消費量實際價差實施補貼，如按中低收入家庭承租/ / 購置住房單位面積實際價差給予補貼或抵扣個人所得稅 的情況 ，需求曲線會在旋轉的基礎上發生彎折，如圖 2 2 －2 2 (c) 。通到 過彎折需求曲線，消費者支付能力提高到 P 1 ， 此時消費者獲得補貼BCE 2 ， 額 政府補貼總額 BCE 2 ， 形 社會福利損失為三角形 A 。在社會福利損失相同的情況下，圖 2 2 －2 2 (c) 政府補貼總額和消費者剩余都遠小于圖 圖 2 2 －2 2 (b) 。

　因此在圖 圖 2 2 －2 2 所示的三種情況， 中， （c c ）在社會福利損失相同的情況下，其所需的政府補貼總額最小 ， 補貼形式最 為 理 想 。但（c c ）的補貼形式是按照實際租金或價格的價差進行補貼，需要通過統計每套出租/ / 出售住房單位面積價差來確定補貼數額， 執行成本過高 ，故 難以在現實操作中實現 。

?。?）

　各種消費者補貼形式比較分析 1 1）

?。?/p>

　租金/價格補貼

　租金/ / 價格 補貼 具有 透明度較高，消費者認可度高 的特點。

　但隨著補助人群的增加，補助資金總量 將 變大，進而 會增大 對政府財政 的壓力。

　過大的政府財政壓力，將不利于補貼政策的穩定實施。

　美國曾經實施 過 “ 住房券 ” 補貼計劃，由于部分城市申請補貼的家庭太多 ，造成所需資金量過大而被迫中止① 。

　現金補貼和 “ 住房券 ” 補貼對需求曲線的影響是不同的。圖 2 2 －

?、?①

　 Michael A. Stegmen The Fall and Rise of Public Housing, Regulation, Vol.25. No.2, 2002, p64 ～p70

　3 3 比較了現金補貼和 “ 住房券 ” 補貼對消費者最終住房消費量的影響① 。

　在沒有補貼的情況下，消費者在 P P 1 1 點達到均衡狀態， 此時 住房消費量為 F F 1 1 ，其他商品支出為 E E 1 1 ，消費者效用為 U U 1 1 。如果政府提供 “ 住房券 ” 補貼，這種補貼只能用于住房消費，則住房消費價格相對降低，預算線從 AB 旋轉到 AC 。消費者在 P P 2 2 達到平衡，住房消費量上升到F F 2 2 ，其它商品支出為 E E 2 2 ，政府提供的補貼總額為 E E 2 2 D D ，此時消費者效用為 U U 2 2 。如果政府以現金形式發放住房補 貼， 不限定其用途， 并 假設補貼金額仍為 E E 2 2 D D ，則預算線會平移到 N NM M ，并穿過 P P 2 2 ， ， 在 P P 3 3 達到平衡。此時， 住房消費量為 F F 3 3 ，其它商品支出為 E E 3 3 ，消費者效用為 U U 3 3 。

　與沒有補貼的 P P 1 1 點相比，現金補貼在增加了消費者住房消費量的同時（ F F 3 3 >F 1 1 ），其它商品消費支出也相應增大（ E E 3 3 >E 1 1 ）；但與 “ 住房券 ” 補貼形式相比，在政府補貼額度相同的情況下，其住房消費量降低（ F F 3 3 <F 2 2 ），其它商品消費支出則增加（ E E 3 3 >E 2 2 ）。故此，非現金形式的 “ 住房券 ” 補貼能夠更好的將補貼限制在住房產品和住房服務的消費上，不會產生對其他商品的消費轉移。

　采用固定地點補貼，它有可能會影響家庭的自由選擇住房的權利，從而影響效率，但如果采用“住房券”的形式情況會有所改善。對于政府而言，這類住房補貼的成本主要由財政部門承擔，部分國家也采用向個人或商業機構低價出售現有公共住房的方式為房租補貼融資。

　一次性總付補貼是為補貼對象直接提供資金，從本質上講，這是政府通過直接干涉住房金融，增加家庭獲得住房機會的一種手段。

?、?①

　 David N. Hyman, 公共財政：現代理論在政策中的應用（第六版），中國財政經濟出版社， 2001

　在公平方面，當這種補貼主要以中低收入家庭為目標時，這種支付計劃通常要限制房屋的檔次以及位置。

　 圖 2-3 現金補貼和“住房券”補貼形式比較 2 2）

?。?/p>

　貼息貸款 總體來說， 貼息貸款的補貼方式 由于需要商業銀行與? 政府聯合運作，導致管理成本增加，且如果實施不利，會對住房市場產生干擾，阻礙金融機構進入中低端住房金融市場。

　利用以市場為基礎的資金， ， 在效率方面 的 主要問題 是，由于 需要， 以授權形式實施， 會使得 有一部分沒有補貼也會消費的家庭獲得了補貼 ，導致補貼的效率降低 。在公平方面，由于貸款金額越大獲得的補

　貼越多，相應家庭的收入也越高，因此存在 “ 垂直 公平 ”① 的問題。在透明程度方面，合理地估計各種成本是保 證費用透明的前提?？傮w而言， 雖然 這種補貼 本身 的費用較低，但是由于需要商業機構與政府合作，因此會增加相應的管理成本。

　利用特殊基金提供補貼， ， 在效率方面 由于得到政府的支持， 使得其它機構在競爭中處于劣勢，因此，阻礙了盈利性機構發展以市場為主體的中低端住房金融市場。在公平方面，雖然個別的補貼計劃是通過劃分收入控制補貼人數，但也存在著收入越高，獲得補貼越多的“ 垂直 公平 ” 問題；另外，由于這類計劃通常不能為所有參與者提供幫助，所以也可能存在 “ 水平 公平 ”② 的問題。在透明程度方面，這種補貼很不透明，很難反映補貼的未來成本。

　。

　對 于提供 補貼 資金的基金的影響也不易衡量?？傊?，這種補貼 的 成本因為不易衡量而且財政預算成本較小，所以在政治上備受推崇。

　3 3）

?。?/p>

　政府擔保 一方面 在鼓勵商業銀行對指定人群放貸時非常有效，且可以通過， 控制購房總價或貸款總額保證其公平性， 而另一方面卻 需要一套完善的貸款風險管理體系作支持，否則會因為政府承擔的風險過大而不可行。

　 ① ①

　 “垂直公平”是不同收入和財富水平家庭之間的邊際住房補貼相同。通常有兩種“垂直不公平”：一是補貼額過大導致補貼受益者能夠負擔起比他們更高收入階層家庭所不能負擔的住房；二是收入越高獲得的補貼越多。

?、?②

　 “水平公平”是指同一收入和財富水平的家庭應獲得相同的住房補貼，用 盡可能少的補貼幫助盡可能多的家庭。

　4 4）

?。?/p>

　個人所得稅減免政策 在效率方面，執行這類計劃 的同時 也意味著財政收入的減少或邊界稅率的提高。

　在公平方面，它同樣存在著收入越高，獲得補貼額越大的問題，更為嚴重的是低收入家庭幾乎得不到補貼( ( 因為他們的收入可能 低到無需支付所得稅或僅能租房的程度) )的 ，因此存在嚴重的 “ 垂直 不 公平 ” 問題。在透明程度方面，它通常使住房金融系統和稅收系統更加不透明?？傊?，這種補貼的預算成本較低，但 其成本會 隨著稅收損失的增加而增加。

　5 5）

?。?/p>

　住房儲蓄 將補貼與儲蓄相結合通?？梢怨膭顑π钚袨?，并能識別出那些最希望獲得補貼的人。在效率方面，它存在的問題是補貼受益者中存在大量沒有補貼也會消費的人。對 r Baupar 系統的研究表明大多數參與者在沒有該計劃的情況下也會消費。因此，這種補貼的凈社會效益較小，卻對于預算的影響很大( (的 大于政府預算的 1%) 。在公平方面， 由于 只對參與人群提供幫助，而非針對所有中低收入家庭 ，產生了 “ 水平不公平 ”。

　。

　“ 垂直不公平 ” 則 主要表現在需要先存入一定比例的自有資金，這對于儲蓄能力差的低收入家庭而言是不公平的。

　在透明程度方面，由于受益人是間接獲得補貼的，所以他們通常不知道自己究竟獲得了多少補貼。這種系統要求不斷的 又 新資金流入，因此，一旦開始，不易停止。

　2.2.3. 兩種補貼類型的比較分析 表 表 2 2 －1 1 給出了前文涉及的各種住房補貼形式的分析 情況 。由于生產者補貼屬于 政府直接 參與 供給 ，可能會打破住房供應鏈的連續性，從而 降低整個住房市場的運行效率 并 可能妨礙住房金融和住房 市場的發展 。從社會福利損失角度來看，消費者補貼形式明顯優于生產者補貼形式。

　因此從社會福利分析角度出發，住房補貼應該利用消費者補貼來實現。

　但消費者補貼的各種形式，也各有利弊，政府必須從社會實際出發，全面考慮各種可能影響社會成員以及社會整體福利的因素，選擇最適合的住房補貼形式。

　表 2-1 各種補貼形式風險分析 補貼名稱

　風險

　生產者補貼

　地價優惠政策

　導致中低收入家庭聚居，形成貧富差異區

　稅收優惠

　政府稅收損失加重 ，打亂住房金融系統和稅收系統

　按租金/ / 價格實際差價補貼

　執行成本過高，導致現實中的不可行

　消費者補貼

　直接租金/ / 價格補貼

　政府高財政壓力

　貼息貸款

　高 管理成本 ，對 住房市場產生干擾，阻礙金融機構進入中低端住房金融市場

　政府擔保

　需要一套完善的貸款風險管理體系作支持，否則會因為政府承擔的風險過大而不可行

　個人所得稅減免

　垂直不公平、稅收損失

　住房儲蓄

　垂直不公平、水平不公平

　2.3. 住房補貼標準的理論分析 住房補貼標準規定了對未達到 住房 標準人群發放補貼 標準 的 額度。

　。

　任何的住房補貼標準 都是針對一定 的社會群體制定。下文將著重

　討論以公務員這一社會群體為對象的住房補貼標準。

　公務員的住房補貼標準是基于公務員住房標準來制定的。公務員住房標準規定了不同的公務員可以享受國家政策支持的住房水平。無論是住房實物分配體制還是貨幣化分配體制，都將以這一標準為基礎，制定適合的實物量或貨幣補貼量。

　2.3.1. 住房補貼標準的理想模式 理想的公務員住房補貼標準是通過額外 發放 的補助滿足公務員的住房需求。

　公務員的住房需求 一方面 表現為 ，人類生存必備的消費資料，是人生活和勞動再生產的基本前提。另一方面， 公務員的住房需求表現為與其中產階級的社會定 位相匹配的，滿足其 獲得尊重、自我實現等精神 層面的住房 需求 。然而 住房需求 通常 帶有主觀期望，往往是無止境的，而政府不可能無限制地幫助公務員實現任何。

　住房需要。

　因此 由政府提供的公務員住房補貼僅是滿足公務員的基本住房需要。

　2.3.2. 住房補貼標準的確定方法 任何住房補貼標 準 都是基于一定的住房標準來制定的。因此確定公務員住房補貼標準的程序是：首先確定公務員住房標準，然后明確實物補貼還是貨幣補貼，最后選取補貼額度的量化方法。

?。?）

　住房標準 公務員住房標準規定了公務員可以 從 政府獲得的，滿足其基本住

　房需要的標準，即可獲得的住房福利總量。在 確定這一標準時，應考慮以下因素：一是公務員的基本居住要求，滿足其生存必備條件，這是公務員住房體系必須幫助其實現的，否則直接影響到政府部門的有效運作；二是與其中產階級的社會階層定位相匹配，其居住水平應處于國民整體居住水平的中上游；三是 根據 公務員為社會所作的貢獻，貢獻大的公務員，作為激勵國家可以幫助其實現更高的住房需要① 。

　不同的國家和地區，由于公務員制度、社會經濟發展水平以及住房條件的不同，對公務員住房標準的界定方法也各不相同。表 表 2 2 －2 2給出了 兩種 不同的公務員住房標準的界定方法。

　表 2-2 公務員住房標準界定方法 衡量指標

　界定方法

　一般面積指標

　“職級－面積”模式：按公務員的職級確定住房面積標準

　基本住房面積指標

　按照“家庭生命周期”變化，分階段確定于公務員職級相對應的基本住房需要面積

　1 1）

?。?/p>

　“職級－面積”模式 “職級－面積”模式的公務員住房標準 的制定，是基于公務員對， 社會貢獻大小不同的考慮， 按照公務員職級的不同確定相應的住房標準 。

　職級越高的公務員，住房標準也越高， 并 采用面積指標來度量公務員住房標準 ，故也稱為公務員住房面積標準。

　“職級－面積”模式主要應用在中國。它形成于實物分房時期，與住房實物分配制度相適應，國家和單位按照住房面積標準直接向公務員提供住房（圖 2 2 －4 4 ）。住房分配貨幣化改革后，為了方便公務員住房政策的前后銜接，這一標準體系被沿用下來。

?、?/p>

　解讀人居 —— 中國城市住宅發展的理論思考，盧衛，天津社會科學院出版社， 2000.9

　60708090105120特殊處理科級以下科級副處級正處級副局級正局級副部級以上平方米

　圖 2-4 中國“職級－面積”模式住房標準 2 2）

?。?/p>

　基于“家庭生命周期”的“基本住房面積”標準 這種住房標準 基于 家庭生命周期① 與家庭消費行為 密切 相關的 思路展開 。

　公務員家庭② 處于家庭生命周期的不同階段 時 ， 由 于 人員結構、收入水平、家庭行為特征 的 不同， 其家庭住房 需求 也 各不相同 。家庭 生命周期對住房 需求的這種 影響主要表現 在 兩方面：一是隨著家庭結構的變化 對住房規模、住房品質以及住房其它特征提出 的 不同需要；二是 隨著 家庭的發展 引起 收入、支出變化，直接影響其住房消費能力。

　基于這一思路，“基本住房面積”標準應以公務員中的 核心家庭（ 單身年輕公務員、年輕夫婦以及三口之家 ）為政策制定對象，按照家庭。

　生命周期對住房產生影響確定其基本住房面積。

　結合公務員職業群體的特征， 可以 將公務員“ 家庭生命周期 ”劃分為六個階段：

　單身期、新婚期、生育期、 滿巢期、離巢期、空巢期 ，以此反映 一個 公務

?、?① 所謂“生命周期”是指生命從生到死的循環過程及其不同的循環階段。家庭生命周期（ family life cycle ）則是指一個家庭從誕生，經歷不同發展階段，直至瓦解消滅，被新的家庭所取代的過程。

?、?② 公務員家庭是指夫妻雙方中至少有一人為公務員。

　員家庭自身的發展變化和在自身發展過程中不同階段的 特點① 。

　圖2 2- -5 5 結合了公務員標準的職級- - 年齡體系， 表示了在 理想狀態下 一名公務員從入職到退休，在不同年齡和職級階段的 家庭生命周期 。

　圖 2-5 公務員家庭生命周期圖 如圖 2 2 －5 5 所示，一個核心家庭的人數變化呈現“增長－維持－收縮”的整體變化趨勢。其中，需要住房面積最多的是滿巢 1 1 、2 2 階段；其次是生育和離巢階段，雖然 這兩階段的家庭成員仍為 3 3 人，但由于分別處在下一代尚小和下一代游離時期，故所需的住房面積要少于滿巢階段；新婚和空巢階段家庭的成員數為 2 2 人，所需面積更少；而單身階段則是所需住房面積最少的時期。因此，“基本住房面積”

?、?① 由于公務員的職業特征，超過了退休年齡后，該群體就逐漸開始瓦解，因此在對這一特定群體進行家庭生命周期的劃分是，不考慮處于消亡階段的鰥寡期。家庭生命周 期與家庭消費行為，郭慶松，消費經濟，6 1996 年第二期

　1人2人3人4-5人年齡單身單身單身新婚空巢生育滿巢1滿巢2離巢與父母或其它非子女的親屬同住單身家庭核心家庭其它家庭25 30 36 42 48 54科員 副科 正科 副處 正處 副局 正局離退休年齡職級家庭人口 家庭類型

　與公務員的年齡應當呈現如圖 2 2- -6 6 所示的關系。

　 圖 2-6 基本住房面積與公務員年齡的關系 綜上所述， 一方面 按“職級－面積”模式確定的住房標準因沒有考慮公務員家庭在不同時期的不同基本住房需求，住房標準呈 單調上升，過于剛性。相比之下，基于 “ 家庭生命周期 ” 建立的住房標準則， 反映了公務員家庭基本住房需求隨時間變化的情況， 在理論上實現了住房資源配置的優化， 故 優于“職級－面積”模式。

　然而 在另一方面，基于 “ 家庭生命周期” ” 的 住房標準 卻由于其隨公務員年齡增加而呈現先增加后遞減 的變化趨勢 ，與公務員職級隨年齡單調遞增的實際 情況相反， 而 有悖于按“激勵原則”建立公務員住房政策的初衷，故 難以在實際操作中進行應用。

?。?）

　補貼標準的量化 理論上，公務員住房標準規定了公務員可獲得的住房福利總量，住房補貼就是對其尚未獲得部分的補償。在確定了住房 面積標準后，住房補貼的意義則在于幫助公務員具備達到相應住房面積標準的支付能力，其核心問題也就演變對補貼額度的量化，尤其是在采用貨幣形式發放補貼時更是如此。根據不同的計算方案，公務員每月的住房公務員年齡基本住房面積

　補貼標準可以按月工資取一定的比例，也可以按職級規定每月發放額度。按月等額發放的方式比較簡便清晰，也便于給被補貼者直觀的印象。

　貨幣化補貼的量化方法的研究思路應當基于以下幾個原則。首先，住房補貼的實際作用在于使公務員的住房水平達到設定的標準，因此補貼額度應取決于公務員達到這一水平所需的支付能力與其實際住房支付能力之間的差距 。其次， 住房補貼的對象是公務員個人，而非 整體 公務員家庭 ，由于 公務員家庭中夫婦雙方 均 有經濟來源， 故此住房 補貼 僅 幫助公務員支付家庭 住房消費的 二分之一 。

　按照上述研究思路 量化的公務員 月住房補貼額度（HS ）

　應 等于月 標準 住房消費量（SH ）

　與 實際 公務員 能夠承受 住房消費 量 （CH ）之間的 差額 ，即：

　H S CS H H ? ＝

　 （2 2- -1 1 ）

　式 式 2 2 －1 1 中 的 月標準住房消費量 （SH ）與 全社會的平均住房消費情況 、 住宅市場價格 、 公務員家庭人數 、 地價變化情況以及包 括 住房服務的市場毛租金價格等因素有關① 。。

　由于缺乏各變量對SH 的具體影響情況，在實際測算中通常以 住房總價 的月 攤銷 額（PM）

?。?/p>

　的二分之一 來指代。

　假設米 某地商品住宅價格為每平方米 P 元，公務員住房面為 積標準為 A 平方米， 折現率（可采用 月 住房抵押貸款 利率 ）為 為 i， ， 攤銷為 年限為 n 年， 可知：

?、?①

　 Harold M. Katsura. . Clare T. . Romanik , Ensuring Access to Essential Services:

　Demand- - Side Housing Subsidies ,World Bank working papert t ,2002

　12121 1 (1 )2 2 (1 ) 1nSni iH PM A Pi?? ? ? ? ?? ?＝

?。? 2 －2 2）

?。?/p>

　式 式 2 2 －1 1 中的實際公務員能夠承受 住房消費 量（CH ）則 被定義為公務員當前工資 （CS ）

　的一部分 ，即：

　C CH k S ? ?

　 （2 2 －3 3）

?。?/p>

　其中，k 是住房消費占公務員工資收入的比重，由政府根據當前住房消費情況等因素確定。

　將式 2 2 －2 2 和 和 2 2 －3 3 帶入式 2 2 －1 1 中，得到的公務員月住房補貼額度的量化 公式為：

　12121 (1 )2 (1 ) 1nH Cni iS A P k Si?? ? ? ? ? ?? ?

?。? 2 －4 4）

?。?/p>

　由式 2 2 －4 4 可知， 當 公務員收入一定的時候，補貼額度 則與 兩個變量有關，即 住房面積標準（ A A ）

　和住房消費占 公務員工資 收入的比重 （ k k ）

?。?/p>

　。

　而這兩個變量又是由住房補貼政策 制定者 來 決定 。

　需要指出的是，上 述 測算方法 中的 住房面積 標準（ A A ）以及商品房價格（ P P ），屬于 隨時間變化的 指標，在 實際操作中 應 每隔 一段時間更新一次 。

　3 3 國內外 公務員 住房 補貼政策經驗借鑒

　3.1. 國外 由于各國公務員工資水平、住房政策目標定位以及住房市場發展程度 不同 ，導致各國 在不同 政治、歷史 和 經濟條 件下，會采用不同的公務員住房補貼政策。

　。

　概括而言， 各國的住房補貼政策 大 都經歷了由實物補貼向貨幣化補貼的轉變過程 ，且 隨著 住房市場化程度的增加，以及 各國政府公共開支預算的日益減少，多數國家開始削減住房補貼的財政支出 ，并注重引導私營機構的資金進入市場，解決 公務員的 住房問題。

　3.1.1. 美國和英國 （1）

　美國 現 美國政府制定的住房政策是以實現 “ 每一個美國家庭都能夠擁有一套安全、環境適宜和舒適的住房 ”，成就居民的美國夢為目標。在美國， ， 公務員 群體 收入 穩定且享有， 優厚的退休計劃， 從一般意義上講，公務員 群體 具 備 較 強 的住房消費能力，其置業安 居比例高于美國社會平均住房自有率。

　政府對公務員群體的住房補貼政策主要分三個層面：對高級公務員提供免費的官??；對工作地點與家庭生活地點分離的公務員提供住

　房租金補貼；對所有公務員可通過公務員信貸聯盟（ Government Employee

　Federal

　Credit Union ， GEFCU ）

　提供 優惠利率的房屋貸款。具體的補貼政策如表 3 3 －1 1 所示。

　表 3-1 美國公務員住房補貼形式 補貼種類

　對象

　內容

　官邸

　總統、副總統 、州長、副州長 必須居住官邸 ； 官邸的購買、日常使用和維護費均由金 政府預算支出，居住者則只需交納象征性的年租金 1美元 市長 ①

　可選擇居住官邸或自購居所 住房租賃津貼

　聯邦、州參眾兩院議員 ②

　補貼的原則以 “ 體面、舒適 ” 為基準，具體數額由議會的金融委員會審定 公務員信貸聯盟房屋貸款③

　 所有在冊的政府公務員 、 退休公務員 及過世 公務員的配偶 購房置業貸款：為 申請最長為 15 年、最大額度為 12 萬 萬美元的低利率貸款，用于購買房屋。

　房屋維護改造貸款 ：為 最大額度為 3 萬美元，以提高公務員已購房者在住房維護上的消費能力 收 入在地區家庭平均收入線以下的公務員家庭， 將和其他社會中、低收入家庭一樣，申請 享受政府對中、低收入家庭 提供的 政策性保障住房置業援助項目。

　美國聯邦政府從 0 20 世紀 0 30 年代初 就 開始 著手 幫助、 中、 低收入家庭解決住房問題。

　。

　主要 的 住房政策包括兩個方面的內容：一是通過各種措施鼓勵建造低收入者住得起的住房；二是通過擔保貸款、提供租金補貼以及實行租金優惠券計劃等， ， 幫助居民擁有自己的住房。

　到了二十 世紀 七十至八十 年代，美國住房政策進行了戰略性調整，即由補貼住房供應者轉變為向住房需求者提供補貼。美國目前實行的住房補貼政策主要是一種直 接補貼，即直接用于增加低收入家庭的住房消費

?、?① 只有相當規模的大、中城市...