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某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程 財政承受能力論證
某某某某經濟開發區財政局二〇一七年四月
目 錄 第一章 項目概述 ....................................... 1 1.1 項目概況 ......................................... 1 1.1.1 項目名稱與實施機構 ............................ 1 1.1.2 項目評價依據 .................................. 1 1.1.3 項目建設區位 .................................. 3 1.1.4 建設規模與建設內容 ............................ 4 1.1.5 項目合作期限與項目進度 ........................ 4 1.2 項目產出說明 ..................................... 5 1.3 項目公司 ......................................... 7 1.3.1 項目公司的設立 ................................ 7 1.3.2 出資主體 ...................................... 7 1.3.3 股權結構 ...................................... 7 1.4 項目基本運作方式 ................................. 7 1.4.1 運作方式系統圖 ................................ 7 1.4.2 運作方式說明 .................................. 8 1.5 項目風險分配框架 ................................. 9 1.5.1 PPP 項目風險的特點 ............................ 9 1.5.2 項目風險因素識別 ............................. 11 1.5.3 風險分配原則 ................................. 16 1.5.4 風險分配框架 ................................. 18 1.5.5 項目主要風險的應對措施 ....................... 20 1.6 項目總投資及回報機制 ............................ 21
1.6.1 項目總投資估算及資金籌措 ..................... 21 1.6.2 回報機制 ..................................... 22 第二章 項目財政承受能力論證 ......................... 23 2.1 項目財政承受能力概述 ............................ 23 2.2 責任識別 ........................................ 23 2.3 支出測算 ........................................ 25 2.3.1 運營補貼支出 ................................. 25 2.3.2 風險承擔支出 ................................. 31 2.3.3 支出測算匯總 ................................. 32 2.4 能力評估 ........................................ 33 2.4.1 財政支出能力評估 ............................. 33 2.4.2 行業和領域平衡性評估 ......................... 37 2.5 信息披露 ........................................ 38 第三章 結論 ......................................... 40
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第一章 項目概述
1.1 項目概況 1.1.1 項目名稱與實施機構 某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程 項目實施機構：某某某某某某經濟開發區規劃建設管理局某某某某某某經濟開發區規劃建設管理局已取得某某經濟 開發區管理委員會授權，主要負責本 PPP 項目準備、社會資本采購；項目建設、運營監管；合作期滿移交等工作。
1.1.2 項目評價依據 1、《某某院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發 （2014）43 號； 2、《某某院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發 [2014]45 號）； 3、《某某院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）； 4、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金（2014）76 號）； 5、關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知 （財綜（2014）96 號）； 6、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）
的通知》（財金[2014]113 號）；
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7、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》財金（2014）156 號； 8、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》財庫 （2014）214 號； 9、關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金[2015]21 號）； 10、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015]42 號)； 11、《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》(財庫〔2015〕124 號)； 12、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫 [2014]215 號)； 13、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724 號）； 14、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2015 第 25 號令）； 15、《PPP 物有所值評價指引（試行）》（財金【2015】
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16、《某某省人民政府關于推廣政府和社會資本合作 （PPP）模式的實施意見》冀政（2014）125 號； 17、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金（2016）90 號）
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18、《某某省人民政府關于推廣政府和社會資本合作 （PPP）模式的實施意見》冀政（2014）125 號； 19、《某某市人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作 （PPP）模式的實施意見》（唐政發〔2015〕8 號）； 20、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》； 21、《某某經濟開發區城市總體規劃》（2013~2030）； 22、財政部、國家稅務總局《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅〔2008〕156 號）； 23、《企業所得稅法實施條例》； 24、關于印發《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》的通知（財稅[2015]78 號）； 25、《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》 （發改價格〔2015〕119 號）； 26、《關于某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程項目建議書的批復》（蘆發改[2017]01 號）； 27、《某某省某某市某某經濟開發區給排水調查報告》； 28、《某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理項目可行性研究報告》； 29、其他相關法律法規。
1.1.3 項目建設區位 海北鎮污水處理廠位于西部產業園區，建于海昌路與福海道交叉口，福海道以東，海昌路以北。建設用地符合《某某省
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項目建設用地控制指標》（2012 版）及《某某經濟開發區城市總體規劃（2013-2030）》。
某某市某某經濟技術開發區位于天津寧河縣內，原某某省某某農場。轄區總面積 133.4 平方千米，地處京、津、唐金三角腹地，東連某某市 55 千米，西接天津市 65 千米，南靠塘沽港 45 千米，北距京城 180 千米，205 國道橫貫全區。
1.1.4 建設規模與建設內容 海北鎮污水處理廠設計處理規模為 1.8 萬 m 3 /d，總占地面積 27266.80m 2 （ 約 40.90 畝 ）
， 總 建 （ 構 ）
筑 物 面 積 7325.12m 2 ，其中附屬設施 1152m 2 ，配套設施 6173.12m 2 。污水處理污染物排放標準達到一級 A 標準。容積率 0.27，建筑密度 25.28%，綠地率 35.0%。項目分近期和遠期建設。
近期：規劃近期至 2020 年，處理規模為 0.3 萬 m 3 /d，占地面積 8666.71m 2 （約 13 畝），建（構）筑物面積 1218.45m 2 。容積率 0.14，建筑密度 14.06%，綠地率 35.0%。
遠期：規劃遠期至 2030 年，處理規模為 1.5 萬 m 3 /d，占地面 積 為 18600.09m 2 （ 約 27.90 畝 ）， 建 （ 構 ）
筑 物 面 積 6106.67m 2 。容積率 0.33，建筑密度 30.51%，綠地率 35%。
1.1.5 項目合作期限與項目進度 1、項目合作期限 根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第六條， 基礎設施和公用事業特許經營期限應該當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因
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素確定，最長不超過 30 年。根據《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57 號），政府和社會資本合作期限原則上不低于 10 年。
由于本項目屬于投資規模較大的基礎設施和公共服務項目，不確定因素多，為保障社會資本方能回收投資、獲得合理收益及基礎設施和公共服務的持續穩定供應，確定合作期限為 30 年。
2、項目進度 根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》財金（2014）113 號文中政府和社會資本合作項目操作流程，目前 PPP 項目進度處于項目識別階段。
1.2 項目產出說明 某某某某某某經濟開發區環境綜合治理PPP 項目海北鎮污水處理廠工程提供的服務內容主要如下：
某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程，海北鎮污水處理廠設計處理規模為1.8萬m 3 /d， 總占地面積27266.80m 2 （約40.90畝），出水指標執行《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）中的一級A排放標 準。
項目分近期和遠期建設。
近期：規劃近期至2020年，處理規模為0.3萬m 3 /d，占地面積8666.71m 2 （約13畝），建（構）筑物面積1218.45m 2 。海北鎮
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污水處理廠近期污水收集總面積約10平方公里，主要收集范圍為海北鎮城區居民、四社區居民、五社區居民、西部產業園 區。
遠期：規劃遠期至2030年，處理規模為1.5萬m 3 /d，占地面積為18600.09m 2 （約27.90畝）畝，建（構）筑物面積 6106.67m 2 。海北鎮污水處理廠遠期污水收集總面積約8.9平方公里，主要收集范圍為海北鎮城區居民、四社區居民、五社區居民、西部產業園區以外區域。
污水處理廠方案：海北鎮污水處理廠工程工程預處理工藝擬選用污水處理主要工藝為A 2 /O工藝，總體工藝流程包括包括預處理、一級處理、二級處理和消毒處理和污泥處理段。
進出水水質：某某經濟開發區行政歸屬于某某市，進水水質按照一般市政污水暫估，污水處理廠出水水質應執行《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）一級A標準。
設計進水水質、出水水質如下表。
表 1-1 設計進出水水質表
主要污染物 進水水質（mg/L）
出水水質（mg/L）
COD 350 50 BOD5 150 10 SS 200 10 TN 40 15 NH 4 -N 35 5 TP 3 0.5
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表 1-2 進水營養物比值表
1.3 項目公司 1.3.1 項目公司的設立 在本 PPP 項目實施方案通過政府審核后，以公開招標的形式選定社會資本方，選定的社會資本方與實施機構根據 PPP 文件要求簽署 PPP 合作協議后成立項目公司。
在項目公司成立后，由實施機構與項目公司重新簽署 PPP 項目合同或補充合同，采用 BOT 方式負責本項目的建設、運營、維護及移交。
1.3.2 出資主體 項目公司出資主體是社會資本方。
1.3.3 股權結構 項目公司注冊資金為不低于總投資估算的 30%，全部由社會資本方出資。
1.4 項目基本運作方式 1.4.1 運作方式系統圖 本項目運作結構系統詳見下圖：
項目 比值 BOD 5
/COD 0.43 BOD 5
/N 4.29 BOD 5
/ TP 50.00
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框架協議 監管 全資成立 項目公司 保險合同 投融資、建設、運營及維護
社會資本 蘆臺經濟開發區規劃建設管理局
重新簽署PPP項目合同或補充合同 金融機構
環境保護局 保險機構 蘆臺財政局
授權實施機構
政府采購
海北鎮污水處理廠
到期移交
圖 1-1
項目運作方式系統圖 1.4.2 運作方式說明 某某某某某某經濟開發區規劃建設管理局在某某經濟開發區管理委員會的授權下，作為項目實施機構，負責監管項目公 蘆臺經濟開發區管委會或其指定機構 蘆臺經濟開發區管理委員會
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司。實施機構負責社會資本采購工作，選擇具備雄厚資本實力、先進的專業技術和管理理念、管理模式、市場化的管理體制和運營機制的社會資本方達成合作，項目實施機構與社會資本方簽訂 PPP 框架協議；社會資本方以貨幣資金出資，占項目公司注冊資本的 100%。
成立后的項目公司再與項目實施機構重新簽訂 PPP 項目合同或者補充合同。項目合作期內，項目范圍內的土地權屬歸政府所有，項目公司可以無償使用，享有合理使用權，合作期內，未經某某經濟開發區管理委員會同意，項目公司不得擅自轉讓、出租、抵押，也不得用于本項目之外的其他目的。項目公司享有項目資產的經營權和收益權。項目公司可與融資機構簽訂融資合同為本項目融資。本項目采用 BOT 的運作方式。在項目經營期間，由項目公司行使本項目經營管理權及項目經營期的維護，并履行 PPP 項目合同中的約束條款，政府授權的實施機構負責行使監督管理權，合同期滿后，項目公司將本 PPP 項目全部資產無償移交給某某經濟開發區管理委員會或其指定機構。
1.5 項目風險分配框架 1.5.1 PPP 項目風險的特點 PPP 模式下的項目建設及運營周期長、參與方多、經濟風險和技術風險大等特點決定了 PPP 項目在整個實施過程中存在更多的不確定因素。PPP 項目風險貫穿于項目整個生命周期，
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對項目建設程序各階段，以及項目運營等成功完成將產生差異的不確定性影響，這種不確定性可能導致項目受到損失，甚至導致項目失敗。因此，采用 PPP 模式的項目除具有一般項目風險特征外，同時還具有自身的特殊性。
1、風險因素的多樣性 PPP 項目參與方眾多，涉及政府部門、社會資本方和其他建設部門，基于一系列的合同、協議，涉及的權利義務關系復雜，決定了其風險因素的多樣性。項目中涉及到的政治、自然等外部環境及多種經濟活動的影響也導致了 PPP 項目潛在風險因素的廣泛性。另外，項目利益相關者眾多，其對項目期望收益表現形式和衡量方式均有不同，從而導致同一風險對不同利益相關者的影響方式和作用形式也有多樣性。
2、風險因素的高不確定性 由于 PPP 項目的融資模式的多樣、投資結構多樣、公司合作方式多樣導致 PPP 項目運作模式的多樣。項目本身所具有的客觀因素的不同也導致不同類型 PPP 項目的風險表現不盡相同。PPP
項目風險表現形式的多樣性決定了風險的高不確定性。PPP 項目在我國的實踐較短，由于沒有固定模式可循，每一個 PPP 項目都是創新項目，就決定了 PPP 模式風險具有更高的不確定性。
3、風險因素的階段性 PPP 項目風險的發展伴隨項目的建設時序呈現明顯的階段性，這些階段都有明確的界限、里程碑和風險征兆。
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?。?）
PPP 項目建設程序的不同階段，項目風險的大小呈明顯的階段性。例如，在基礎設施項目建設初期，投入大量的資金用于購買建設材料設備、工程設備，支付施工費用，隨著資金的不斷的投入，項目風險也隨之增大。
?。?）
PPP 項目所面臨的主要風險種類也隨時間的推移發生變化，有的風險貫穿項目始終，而有的風險只存在于項目的特定階段。比如，政策風險、法律風險等始終貫穿整個生命周 期，質量風險、完工風險主要發生在項目建設階段。
4、風險因素的變化性 絕大部分的項目風險雖然具備偶然性，但不是突然爆發的，是隨著外界環境、實施條件和自身規律逐漸發展起來。項目外部條件和內部條件在漸變的環境下逐步發生變化時，項目風險性質、發生概率大小、損失嚴重程度也會隨之改變。
1.5.2 項目風險因素識別 本 PPP 項目為基礎設施建設的 BOT 項目，因此，本 PPP 項目運營維護過程中存在的具體風險如下：建設風險、政策風險、法律及合同風險、資金風險、環境風險、運營及維護風險。
1、政策風險 （1）政府信用 PPP 項目政府方不履行或者拒絕履行相關合同約定的責任和義務，給 PPP 項目帶來直接或間接的損失或危害。
?。?）政府決策和審批延誤
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由于政府缺乏對 PPP 項目的實踐經驗和能力、前期準備不足、信息不對稱以及審批過程復雜等，造成項目時間的延長和成本的提高。
?。?）政府干預 政府直接干涉項目運營活動，干預社會資本的自主決策權力以及強行取消、扣押、沒收項目。
?。?）政治/公眾反對 項目實施的某些措施威脅到公共利益，從而引起政治甚至公眾反對項目的建設或是導致項目成本增加等風險。
?。?）政治不可抗力事件 超出政府、社會資本方的預想，如意外事件控制、戰爭、敵對行為、貿易禁運和進出口限制等情況，而導致的項目損 失。
2、法律及合同風險 （1）法律及監管體系不完善 由于目前關于 PPP 的立法層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差等原因造成的損害。
?。?）法律變更 相關法律法規（包括環境的、稅收的和收入的調整）引起項目實施困難及成本增加、收益下降。
?。?）稅收調整 包括中央和地方稅收政策法規變更帶來的風險可能性。
?。?）合同/文件風險
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合同文件設計不合理、無彈性、含糊不清使得合同之間存在沖突，從而造成項目或者項目公司受損。
3、資金風險 （1）利率風險 市場利率變動的不確定性導致 PPP 項目融資成本、資金財務成本增加造成的損失。
?。?）融資風險 金融市場不健全，融資結構不合理、獲得融資的可能性因素引起的資金籌措困難等風險。
?。?）通貨膨脹 國家整體物價水平上升，貨幣的購買力下降，導致項目成本增加。
4、環境風險 污水處理廠的項目在運營周期上都比較長，在此期間外部環境的變化將對項目產生風險。
?。?）環境標準的調整 隨著人民生活水平的提高和環保意識的不斷提高，國家對環境標準即污水排放標準也日益嚴格。如果政府在項目合作期限內對污水處理排放標準進行調整，例如提高 COD 排放標準、嚴格氨氮、總磷、重金屬等指標，都將導致企業運營成本的增加。
?。?）進水水質的變化 當污水處理廠進水水質因該區域新增加工業企業或者是工
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業廢水偷排等原因發生變化，這對原污水處理廠處理工藝帶來了不利影響，增加了企業處理污水的難度和成本。
5、建設風險 （1）工程建設變更 建筑工程的設計錯誤、可建造性差或者相關標準規范變化、合同變更等原因引起的工程建設變更。
?。?）施工過程中發現文物 施工過程中發現歷史文物導致項目建設投資增加、工期延長等風險。文化部門已經掌握全國地下文物的衛星物探數據， 政府有關部門可以提前協調、組織保護等工作。
?。?）地質災害風險 建設用地發生嚴重危害地質條件，導致項目成本增加、工期延長等風險。
?。?）環保、生態風險 由于政府或社會團體對項目的環保、生態要求提高導致項目的成本提高、工期延誤或其他損失。
?。?）投資控制風險 項目公司初始投資包括商業銀行貸款、社會資本及政府方面資產代表注入的自有資金，資金的合理利用和控制成為一個重要的管理問題。項目涉及到如下幾類資金控制風險：1）股東雙方有可能在資金的分配利用上有不同的目的，造成項目公司內部資金使用風險；2）施工承包商不能做到?？顚Ｓ?，把工程建設資金挪作他用；3）實施項目投資規模大、數量多，部分項
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目投資不確定性較大，存在投資大幅變動風險。原材料、運費和人工費等價格上漲將也將導致項目建設期出現成本超支的風險。
?。?）供應風險 項目建設所需原材料、資源、機械設備等無法供應或供應不及時給項目帶來損失。
?。?）技術風險 由于所需技術不成熟、難以滿足預定的標準和要求，或者適應性差，迫使社會資本追加投資。
?。?）完工風險 由于各種原因（如進度、質量控制的不足等）造成項目無法按時、按量完成。其具體表現為建設工期拖延、成本超支、項目運營后達不到設計預定的目標等。
1）進度風險：
本次實施項目數量較多，各項目前期工作進展情況不一， 存在影響項目整體實施進度的可能。承包商建設能力低、管理經驗不足等原因也將導致工程不能如期竣工。
2）質量風險：
指項目達不到設計規定的技術經濟指標。工程質量決定著項目能否正常投入運營，并在日后的運營過程中降低維護費 用。但是，在建設過程中很多因素可能會影響到項目工程質 量，如地形氣候、建筑材料質量、施工承包商建設水平等，從而使項目達不到設計所規定的技術經濟指標。
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?。?）不可抗力 建設過程中發生災難性自然災害（如地震、海嘯等）或者其他無法規避和補救的災害。以滿足上述條件為前提，不可抗力包括但不限于：
1）雷電、地震、火山爆發、滑坡、水災、暴雨、海嘯、臺風、龍卷風或旱災； 2）流行病、瘟疫爆發； 3）暴亂或恐怖行為； 4）全國性、地區性、城市性或行業性罷工。
6、運營及維護風險 （1）政府部門違約 在項目運營期間，出現政府違約而無資金支付污水處理費用的狀況。
?。?）社會資本方違約 項目運營及維護工作中，社會資本方不按照合同履行，如不依照行業標準、規范完成約定的工作，將導致項目功能等方面的實質性損失，影響項目的使用等。
?。?）最低需求不足 目前各級政府都已將污水處理總量與節能減排考核直接掛鉤。在污水排放量增長并超過原有污水處理廠處理能力時，地方政府必然會尋求規劃新建或改擴建污水處理設施。新建的污水處理廠對于本項目的污水處理廠存在著水量及水價上的競 爭，可能造成社會資本方最低需求不足。
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?。?）運營成本增加 由于管理等因素造成的運營成本超出預期。
?。?）運營不可抗力 運營及維護期間，發生災難性自然災害（如地震、海嘯等）或者其他無法規避和補救的災害。
1.5.3 風險分配原則 合理的風險分配需要遵循一定的原則，這些原則必須具備兩個功能，即：分配的結果可以減少風險發生的概率、風險發生后造成的損失以及風險管理成本，使 PPP 項目對各方都具有吸引力，任何一方只需要為他應該承擔的風險而付出代價；在項目周期內，分配的結果可以培養各方理性和謹慎的行為，這意味各方要有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功而有效工作。本 PPP 項目風險分配將遵循以下幾點原則：
1、由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。
PPP 項目中一方對某一風險最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風險發生的概率和風險發生時的損失，從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的， 同時由于風險在其控制力之內，使其有動力為管理風險而努力。按照此原則，應該把建設風險分配給社會資本方，因為社會資本方處在最有利的位置控制項目的建設過程，他可以通過建設合同將建設風險轉移給建設承包商，但他將仍然對公共管理部門負首要的責任；而有些風險如政策風險、法律變更風險、國有化風險則需要由更有控制力的公共部門來承擔，因為
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公共部門作為政府或政府的代表，有能力影響規章制度、政策、法律和其它規定，處在比社會資本更有力的位置來識別、評價和控制這些風險。
2、承擔的風險程度與所得回報相匹配。
按照上述原則，PPP 項目的大部分風險基本上都可以得到合理的分配，但僅限于容易判斷出哪一方更有控制力的風險， 而 PPP 項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風險，如不可抗力風險，對于雙方都不具有控制力的風險，分配時則應綜合考慮風險發生的可能性、政府自留風險時的成本、政府減少風險發生后所導致的損失和社會資本承擔風險的意愿。如果社會資本要求的補償超過了公共部門自己承擔風險時支付的成本， 則公共部門是不會接受的。因此，“承擔的風險程度與所得回報相匹配”也應是項目風險分配的一條原則。
3、承擔的風險要有上限。
在實際項目中的合同實施階段，項目的某些風險可能會出現雙方意料之外的變化或風險帶來的損害比之前估計的要大的多。出現這種情況時，不能讓某一方單獨承擔這些接近于無限大的風險，否則必將影響這些大風險的承擔者管理項目的積極性，因此，應該遵從“承擔的風險要有上限”的原則。
綜上所述，本 PPP 項目的風險分配應該遵從三條主要原則：由對風險最有控制力的一方控制相應的風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限。
1.5.4 風險分配框架
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根據以上關于風險分配原則，本項目政府和社會資本方具體風險分配參見表 1-3：風險分配框架表。
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表 1-3 風險分配框架表 承擔主體 風險類別
政府方
社會資本方
共擔
政策風險 政府信用 √
政府決策和審批延誤 √
政府干預 √
政治/公眾反對 √
政治不可抗力事件 √
法律及合同風險 法律及監管體系不完善 √
法律變更 √
稅收政策調整 √
合同文件風險
√
建設風險 融資方式，融資成本高
√
資金不能滿足施工進度要求
√
施工質量
√
工地安全
√
施工成本超支
√
完工風險，工期滯后
√
缺陷與隱蔽缺陷
√
施工技術不過關
√
遲延提供施工圖紙
√
變更
√
分包商違約
√
工地發生事故
√
工期拖延
√
資金風險 利率風險
√
融資風險
√
通貨膨脹
√
環境風險 環境標準的調整
√ 進水水質的變化
√
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承擔主體 風險類別
政府方
社會資本方
共擔
運營及維護風險 政府部門違約 √
社會資本方違約
√
最低需求風險 √
運營成本增加
√
運營不可抗力
√
1.5.5 項目主要風險的應對措施 1、社會資本方在選擇參與 PPP 項目之前要充分評估企業自身的經濟和融資能力，避免在融資期限內不能獲得項目所需資金。
2、社會資本方在參與 PPP 項目時，對于政府提供的優惠條件、補貼政策的可行性及可靠性做好充分評估，避免在項目進行過程中由于經營收益不足影響到項目的進展，使得 PPP 項目擱淺。
3、PPP 項目法律環境的變化會給項目帶來難以預料的影響，為了規避由法律環境變化而引起的風險，需要聘請專家型法律顧問，一同參與項目的融資、建設等環節，以確保項目公司的工作符合現行法律法規。
4、在 PPP 項目中涉及的融資金額巨大，必然面臨著利率變化的風險。應對方法主要有：（1）固定利率貸款擔保；（2）
同銀團和其他金融機構密切合作；（3）運用封頂、利率區間、保底等套期保值技術以減少利率變化的影響。
5、資金使用風險的防范和控制措施一般有以下幾方面：
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1）股東按期、按用資計劃將款項劃撥到相應的備用金賬戶，然后進行資金管理和控制，定期進行相互賬務交底； 2）實施資產審計制度，審查項目公司的資產負債情況、資產減值與資產損失情況、現金流量情況，以便清楚掌握資金的使用情況和項目公司的資產情況。
6、為了減少由于市場風險導致的損失，政府和社會資本之間可以通過簽訂購買服務協議，以及在合作期限內，政府承諾不在本地一定范圍內建設同類項目等方式降低風險。
1.6 項目總投資及回報機制 1.6.1 項目總投資估算及資金籌措 本項目工程報批總投資 5112.91 萬元，其中工程建設投資 4988.86 萬元，建設期利息 102.68 萬元，鋪底流動資金 21.37 萬元。
工程建設投資 4988.86 萬元，其中工程費用 2032.94 萬元， 設備購置安裝費用 1599.00 萬元，工程建設其它費用 987.37 萬元，基本預備費用 369.55 萬元。
近期：項目近期工程建設投資 1772.36 萬元，其中工程費用 490.17 萬元，設備購置安裝費用 688.00 萬元，工程建設其它費用 462.90 萬元，基本預備費用 131.29 萬元。
遠期：項目遠期工程建設投資 3216.50 萬元，其中工程費用 1542.77 萬元，設備購置安裝費用 911.00 萬元，工程建設其它費用 524.47 萬元，基本預備費用 238.26 萬元。
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項目資金全部由項目公司籌措，其中：項目公司資本金占總投資的 30%，債務資金占總投資的 70%。債務資金由項目公司通過與商業銀行、證券、產業基金、多邊金融機構（如世界銀行、亞洲開發銀行等）以及非銀行金融機構（如信托公司）
等融資解決。
1.6.2 回報機制 1、回報機制 本項目項目公司取得投資回報的資金來源為財政一般公共預算支出，回報機制為政府付費。
2、投資回報的資金來源 政府方按照財政部、國家發展改革委、住房城鄉建設部印發的《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅〔2014〕151 號）
文件，政府方通過與公共供水企業簽訂代征污水處理費協議代征一部分污水處理費；但部分使用自備井和中水的居民及企業則無法通過代征方式從使用者直接收取污水處理服務費。
因此，結合某某經濟開發區當地的實際情況，政府方將代征的污水處理服務費納入財政資金，政府方將依據 PPP 項目合同，根據海北鎮污水處理廠實際污水處理量向項目公司付費， 付費多少與實際處理量直接掛鉤，付費資金來源為某某經濟開發區一般公共預算支出。
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第二章 項目財政承受能力論證
2.1 項目財政承受能力概述 依據《某某院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）和《財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號）的有關政策、精神、指引和方法，現對某某某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程的財政承受能力進行論證。
PPP 項目財政承受能力論證是為了更好的明確識別、測算 政府在 PPP 項目中的各項財政支出責任，科學評估項目實施對項目全生命周期內年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據，是政府履行合同義務的重要保障，有利于有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。論證主要包括責任識別、支出測算、能力評估、信息披露和結論等五個部分。
2.2 責任識別 根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》 （財金[2015]21 號），PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
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結合本項目具體情況，責任識別如下：
1、股權投資支出責任 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。本 PPP 項目中， 社會資本方單獨出資組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。
2、運營補貼支出責任 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。本 PPP 項目為政府付費模式，政府承擔全部運營補貼支出責任。
3、風險承擔支出責任 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本 PPP 項目中，政府需承擔 PPP 合同中約定的法律風險、政策風險以及因政府方原因導致合同終止等突發情況產生的財政或有支出責任。
4、配套投入支出責任 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。
本 PPP 項目為新建項目，項目所需水、電、供熱、通訊線路、道路、污水管網等配套設施已經由政府方協調，項目公司出資建設。因此，政府不承擔配套投入支出責任。
綜上所述，本 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，
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主要包括運營補貼支出責任和風險承擔支出責任。
2.3 支出測算 綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素， 對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。
2.3.1 運營補貼支出 2.3.1.1 污水量預測 根據污水處理廠收水區域的城市供水和排水現狀，綜合考慮污水自然增長率、收水范圍內的人口增長率、工業增長率， 城市發展總體規劃和排水規劃，并結合某某經濟開發區目前的實際排水量及污水管網建設情況。項目進水量考慮如下：近期第一年按設計進水量的 50%，第二年按設計進水量的 65%，第三年按設計進水量的 80%，第四年按設計進水量的 100%，第五年按達到滿負荷設計進水量。遠期第一年按設計進水量的 70%，第二年按設計進水量的 80%，第三年按設計進水量的 70%，第四年按設計進水量的 100%。最低需求水量預測詳見 2.3.1.4。
2.3.1.2 成本測算 1、建設成本 項目固定資產主要為污水處理廠的建設，污水處理廠的建設投資為固定資產建設投資約為近期：項目近期工程建設投資 1772.36 萬元，遠期：項目遠期工程建設投資 3216.5 萬元（本報告采用數據均按項目立項批復中數據，實際數據已審計部門出具的審計報告為準）。
2、外購原材料費
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本項目外購原材料費主要指藥劑費用，本污水處理廠需要硅藻精土、PAM、二氧化氯等藥劑，以及污泥處置藥劑費，平均按 0.16 元/m 3 計算。
3、污泥處理費 本項目污泥處置執行住建部《城鎮污水處理廠污泥處置-混合性填埋泥質》（CJ249-2007）標準，近期污水處理廠的污泥濃縮脫水后（含水率約 60%）和生活垃圾由污水處理廠自行運送至垃圾填埋場與城市垃圾混合衛生填埋（填埋場與污水處理廠之間距離小于 15km）。該項費用平均單價按 30 元/噸計算。
4、外購燃料及動力費 電費：根據《某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程項目可行性研究報告》，污水處理廠年耗電量近期 44.25 萬 kWh/年；遠期年耗電 101.13 萬 kWh/ 年；某某經濟開發區工業平均電價按 0.95 元/kWh 計算，年電力費用為近期 42.04 萬元，遠期 138.11 萬元。
水費：根據《某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程項目可行性研究報告》本項目自用水量近期為 100 m 3 /a，遠期為 200 m 3 /a，水價按 3.5 元/m 3 計 算，近期年水費約為 0.04 萬元,遠期為 0.11 萬元。
5、職工薪酬 本項目預計運營維護人員為近期為 6 人，遠期為 14 人。項目年工資及福利費預計為近期 16.8 萬元，遠期 56 萬元。
6、固定資產折舊 本項目采用 BOT 運作方式，項目公司負責海北鎮污水處理
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廠工程的建設、運營和移交，經營權及收益權轉讓給投資者， 由其進行運營管理，通過收取服務費回收投資及取得合理的利潤。合約期滿后，將運營良好的設施無償地移交給政府。項目合作期限為 30 年，考慮項目設備使用年限 10 年，房屋建筑等使用年限為 30 年。
7、修理費 項目固定資產修理費率取 1.5%。
8、其他費用 本項目其他費用包括其他制造費用、其他管理費用和其他營業費用三項費用，指由制造費用、管理費用和營業費用中分別扣除工資及福利費、折舊費、攤銷費、修理費以后的其余部分，根據《市政公用設施建設項目經濟評價方法與參數》，項目其他費用綜合費率取 8-12%。本項目其他管理費按照年人員工資的 50%進行測算。綜合費率約為 12%。
9、財務費用 本 PPP 項目涉及建設投資貸款（長期貸款）、流動資金貸款，考慮銀行手續費后，長期貸款利率按 4.9%，流動資金貸款利率按 4.35%計算。
10、稅費 根據《企業所得稅法實施條例》符合條件的環境保護、節能節水項目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等。自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第 1 年~第 3 年免征企業所得稅，第 4 年～第 6 年減半征收企業所得稅。
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財政部和國家稅務總局于 2015 年 6 月 12 日印發《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（財稅［2015］78 號），其中，規定污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務，自 2015 年 7 月 1 日起征收增值稅。根據新規定，污水、垃圾及污泥處理勞務在繳稅后返還 70%，即需要繳納 30%的增值稅。
2.3.1.3 污水處理服務費預測 1、污水處理服務費收費政策依據 本項目收益來源主要包括項目建設后的污水處理服務費。國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部《關于制定和 調整污水處理收費標準等有關問題的通知》（發改價格〔2015〕 119 號）明確了到 2016 年底前，設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于 0.95 元，非居民不低于 1.4 元； 縣城、重點建制鎮原則上每噸應調整至居民不低于 0.85 元，非居民不低于 1.2 元。
2、污水處理服務費預測 污水處理服務費的計算與建設投資、污水處理量、運營及折舊費用、預期收益率（即財務內部收益率）及經營年限等有關。在確定了建設投資總額、預期收益率、污水處理量及經營年限的前提下，取定水價進行財務凈現值的試算。當財務凈現值等于零時，取定的水價即為污水處理費。
根據《市政公共設施建設項目經濟評價方法與參數》污水項目的財務基準收益率參考值為 5%。
根據 2014 年財政部印發的《政府和社會資本（PPP）合作模式操作指南》和《政府和社會資本合作項目（PPP）財政承受
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能力論證指引》，指出運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算， 合理利潤率以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。
目前，我國商業銀行中長期貸款利率是在基礎利率 4.9%的基礎上上浮 10%-60%，綜合考慮行業風險及項目特有風險，按照 PPP 項目價格管理“盈利但不暴利”的基本原則，確定本項目財務內部收益率按 7%計算。
根據確定的財務內部收益率，當財務凈現值等于零時， 近、遠期綜合污水處理服務費應為 1.51 元/t。（1、最終污水處理費單價為招標競爭價 2、項目建設成本以經審計后的竣工決算為準，在中標污水處理單價的基礎上進行調整，調整的原則詳見調價機制 3、污水處理服務費包含項目建設成本及運營成本）但考慮到項目分近期、遠期兩期建設，項目近期按以上水費進行支付，則社會資本不能獲得合理收益，按以上原則單獨對近期水價進行測算，污水處理服務費應為 3.265 元/t（1、最終污水處理費單價為招標競爭價 2、項目建設成本以經審計后的竣工決算為準，在中標污水處理單價的基礎上進行調整，調整的原則詳見調價機制 3、污水處理服務費包含項目建設成本及運營成本），待遠期投入運營后，根據項目近、遠期綜合價格，結合實際支付費用，在后續合作年限中均勻扣除近期多支付費用。
2.3.1.4 最低需求污水量預測
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保底水量一般按照盈虧平衡點來進行確定，所謂盈虧平衡點就是項目不虧不盈即水費銷售收入等于總成本時，項目能維持運轉。根據 4.2.2.3 預測的污水處理服務費，結合某某實際情況，近期按照生產能力利用率的 60%，則近期預測的保底水量平均為 0.18 萬 t/d，遠期期按照生產能力利用率的 70%，則遠期平均 1.26 萬 t/d。根據污水量預測情況分析，預計運營期第四年達到設計進水量，滿負荷運營。
2.3.1.5 污水處理服務費測算 結合某某實際情況，近期按照生產能力利用率的 60%，則近期預測的保底水量為 0.18 萬 t/d，遠期期按照生產能力利用率的 70%，則遠期為 1.26 萬 t/d，及污水處理服務費近期按 3.265 元/t，遠期為 1.386 元/t（按近、遠期綜合 1.51 元，后續調價后，價格進行測算結合進水量估算情況進行調整），項目預計收入情況詳見下表。
表 2-3 污水處理服務費測算表
序號
年份 日污水處理量 萬立方米/天 單價元/噸 年污水處理服務費萬元/年
備注
1
2018 年
0.18
3.265
214.51
按最低保水量計算 60% 2 2019 年 0.195 3.265 232.39 65% 3 2020 年 0.24 3.265 286.01 80% 4 2021 年 0.3 3.265 357.52 100% 5 2022 年 0.3 3.265 357.52 100% 6 2023 年 1.44 1.386 728.48 80% 7 2024 年 1.62 1.386 819.54 90% 8 2025 年 ～ 1.8 1.386 910.602 100%
32
2047 年
2.3.1.6 資金來源 在社會資本方當選為本項目投資人后、本項目開工建設、移交前，某某某某經濟開發區政府將與社會資本方以合同形式明確將政府方的費用支出責任列入當地財政一般公共預算支出。在某某某某經濟開發區政府未能按期足額支付污水處理服務費時，社會資本方有權要求某某某某經濟開發區政府及時履約、支付污水處理服務費。
2.3.2 風險承擔支出 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任。本 PPP 項目對政府與項目公司共擔的不可抗力風險， 將以合同條款方式要求項目公司購買相關保險，用來轉移相關風險，政府不需有相關支出。
對于需要政府承擔的政治風險與法律風險，風險支出數額和概率都難以準確測算，因此采用比例法對風險承擔支出進行測算，即按照 PPP 項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。
風險承擔支出=（項目全部建設成本+運營成本）×風險承擔比例 綜合考慮項目投資總額、政府方入股情況以及行業特點等因素，確定風險承擔比例定為 0.5%，本 PPP 項目風險承擔支出測算見表 2-4：
33
某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程
風險承擔支出測算表 表 2-4 單位：萬元 序號 項 目 運營期 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2024~2047 年 1 全部建設成本 1879.4 1879.4 1879.4 1879.4 1879.4 5112.9 5112.9 5112.9 2 年度運營成本 50.6 60.2 69.8 82.6 82.6 190.5 217.7 244.9 3 風險承擔支出 9.65 9.69 9.75 9.81 9.81 26.52 26.65 26.79
2.3.3 支出測算匯總
支出測算匯總表
表 2-5 單位：萬元
序號 項 目 合 計 運營期
2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025~2047 年 1 運營補貼支出 23939.82 214.51 232.39 286.01 357.52 357.52 728.48 819.54 910.6 2 風險承擔支出 718.03 9.65 9.69 9.75 9.81 9.81 26.52 26.65 26.79 3 本 PPP 項目財政支出 24657.85 224.16 242.08 295.76 367.33 367.33 755 846.19 937.39
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某某某某某某經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程
2.4 能力評估 能力評估是識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。
2.4.1 財政支出能力評估 財政支出能力評估，是根據 PPP 項目預算支出責任，評估 PPP 項目實施在項目全生命周期內對年度財政支出的影響。
1、近五年某某某某經濟開發區可用財力情況 2011-2015 年某某某某經濟開發區一般公共預算支出情況 表 2-6 單位：萬 元 年份 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 平均值 一般公共預算支出 21528 23886 21831 25092 26593
增長率 _ 10.95% -8.6% 14.94% 5.98% 5.82% 2、某某某某經濟開發區 2011~2015 年可用財力增長率區間為-8.6%-14.94%，平均年增長率為 5.82%。結合某某某某經濟開發區經濟發展現狀、京津冀地區新型城鎮化發展的趨勢、某某某某經濟開發區產業結構調整的比較優勢等，統籌考慮某某某某經濟開發區未來可用財力增長率擬定為 15.00%。
3、預測本 PPP 項目全生命周期內某某某某經濟開發區可用財力及本 PPP 項目各年在可用財力中所占的比例。詳見下表：
35
河北唐山蘆臺經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程 36
本項目財政支出占可用財力比例表 表 2-7 單位：萬元 序號 年份 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年
1 一般公共預算支出預測值
35169.24
40444.63
46511.32
53488.02
61511.22
70737.91
81348.59
93550.88
107583.52
123721.04 2 增長率 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 3 財政支出 224.16 242.08 295.76 367.33 367.33 755.00 846.19 937.39 937.39 937.39
4 財政支出占可用財力的比例
0.64%
0.60%
0.64%
0.69%
0.60%
1.07%
1.04%
1.00%
0.87%
0.76% 序號 年份 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 2033 年 2034 年 2035 年 2036 年 2037 年
1 一般公共預算支出預測值
142279.20
163621.08
188164.24
216388.88
248847.21
286174.29
329100.44
378465.50
435235.33
500520.63 2 增長率 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 15.00% 3 財政支出 937.39 937.39 937.39 937.39 937.39 937.39 937.39 937.39 937.39 937.39
河北唐山蘆臺經濟開發區環境綜合治理 PPP 項目海北鎮污水處理廠工程 37
4 財政支出占可用財力的比例
0.66%
0.57%
0.50%
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